河南省外資貸款審計分析

李春陽

摘?要：隨著經濟全球化和多邊主義的不斷發展，外資貸款已成為我國利用外資的主要方式之一，利用外國政府和國際金融組織貸援款的項目輻射范圍逐漸擴大。文章以河南省7個外資貸款項目2018—2020年公開的17份外資貸款審計報告為對象進行了分析，在此基礎上總結經驗教訓，為促進有效利用國外貸款和提升外資貸款審計工作效率提出建議。

關鍵詞：外資貸款；審計結果公告；審計整改；河南省

中圖分類號：F239.4????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0150-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.150

外資貸款審計是國家審計的一個重要工作內容，通過對項目財務收支狀況、項目執行和債務償還情況進行審計監督，評價項目的管理狀況，提高項目效益及管理水平，促使資金使用安全高效，防范化解外資貸款項目的債務風險，提高項目建設效率及外資貸款項目的經濟效益。

1?國內外研究現狀

外資貸款及其審計的相關研究主要集中在外資貸款審計的重要性、短板的問題、審計方法創新及改進方向等方面。

1.1?關于外資貸款審計重要性的研究

張欣（2021）闡述了借用國外貸援款的作用及項目管理問題，進而引出了外資貸款審計在提升項目管理中的作用［1］。馬亞麗（2020）對地方政府外資貸款項目建設管理進行研究，提出了關注外資貸款審計的優化對策［2］。

1.2?關于外資貸款審計短板的研究

李鵬（2021）總結分析了國外貸援款項目審計的特點和面臨的短板弱項［3］。徐禮志（2020）從外資貸援款項目的發展趨勢、審計人員、審計成果轉化三個方面分析我國外資貸款審計存在的主要問題［4］。楊捷青（2017）以外資審計力度和深度、審計成果以及審計人員素質為切入點，總結了外資審計面臨的困難和問題［5］。李東亮（2016）闡述了新形勢下我國外資審計的全面性、深入性和審計人員專業性的不足之處［6］。

1.3?關于外資貸款審計方法創新及改進方向的研究

李海嘉、曾瓊麗（2019）闡述了“兩統籌”在外資貸款項目審計中的重要性及統籌模式的實現路徑［7］。王皓楠（2019）對國外貸援款項目審計的使命、內容以及目標進行了研究，分析了國外貸援款項目審計工作的具體做法和成效，并對其發展做出了展望［8］。席海昕（2018）總結了外資貸款審計發現的常見問題并梳理原因，為外資貸款審計的改進提供了建議［9］。帥智軍（2018）通過對江西省外資貸款項目進行審計分析，總結了在外資貸款審計過程中從思想理念、組織模式、審計方法、審計建議等各方面推動外資貸款審計創新的具體做法［10］。

回顧關于外資貸款及其審計的文獻，相關研究主要集中在外資貸款審計現有問題及提升外資貸款審計工作質量路徑方面，大部分研究偏重于理論層面，對具體外資貸款項目或地方審計機關的實際執行的案例研究有所欠缺。

2?外資貸款審計概況

2.1?河南省外資貸款情況

中國利用外資開端于20世紀50年代初簽訂的《中蘇友好同盟互助條約》。截至2021年4月，河南省共有外資貸款重點項目85個，涉及總投資158億美元。文章主要分析其中七個項目的審計報告，分別是亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目，亞洲開發銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農村能源生態建設二期項目，世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目，亞洲開發銀行貸款河南鶴壁淇河流域環境治理及生態保護項目，河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，新開發銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目和亞洲開發銀行貸款大京津冀地區空氣質量改善——河南清潔燃料轉換投資項目。

2.2 外資貸款審計概況

外資貸款審計是指審計機關依法對政府部門、國有企業事業單位等組織，利用國外政府和國際金融組織如世界銀行等貸援款項目進行的審計活動，重點關注財務收支以及項目執行情況的真實性、合法性和效益性。外資貸款項目一般時限較長，因此在項目貸援款期限內每年都要展開審計工作，包括建設期和還款期，審計人員還應持續關注審計發現問題的后續整改情況。針對外資貸款審計，審計署相繼印發了《審計機關對國外貸援款項目審計實施辦法》《關于進一步規范國外貸援款項目審計工作的通知》《國外貸援款項目審計規范文件匯編》等。

2.3?外資貸款審計報告的格式與內容

外資貸款審計報告的格式主要分為首頁、目錄及正文部分，首頁用于說明該審計項目的基本情況，包括項目名稱、項目執行單位、會計年度等。審計報告的正文內容主要包括審計意見、財務報表及財務報表附注、審計發現的問題及建議，部分審計報告還會反映出上一年度審計發現問題整改情況。其中項目執行單位對財務報表的責任、審計責任、審計意見以及其他事項包含在審計師意見的部分。財務報表及財務報表附注部分又包括資產平衡表、項目進度表、貸款協定執行情況表、專用賬戶報表及財務報表附注，外資貸款審計報告每部分均采用中英文雙語編制。不同的外資項目，其審計報告有所不同，部分報告有贈款協定執行情況表。

2.4?外資貸款審計的主要內容

外資貸款審計是指在《中華人民共和國審計法》有關規定和國外貸援款項目協議的要求下，國家審計機關向亞洲開發銀行、新開發銀行等國際金融機構以及國外政府對我國貸援款項目的執行情況和財務收支活動進行的審計監督活動，主要關注其真實性、合法性以及效益性。主要審查被審計單位財務收支活動是否合理合法、項目計劃的執行完成情況是否適當、是否存在重大違規行為、對被審計單位有關情況進行總結分析，作出審計決定和審計意見，對外出具審計報告。

3?2018—2020年度河南省外資貸款審計主要內容

3.1?河南省外資貸款審計發現的問題

3.1.1?項目執行進度緩慢

亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目2018—2019年連續兩年出現部分子項目實施進度緩慢問題，主要表現為截止審計日《反擔保協議》和《轉貸協議》未簽署，招標工作完成，但未開工建設。政府擔保政策的變化，影響了轉貸協議簽署，致使9家企業中的4家終止項目實施。亞洲開發銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農村能源生態建設二期項目國外貸援款項目執行進度緩慢，該項目2010年6月17日簽署貸款協定和項目協定，2010年10月15日生效，項目建設期5年，但截至2018年年底才全面完成工程建設任務。亞洲開發銀行貸款河南鶴壁淇河流域環境治理及生態保護項目2019年沒有按項目計劃進度完成項目建設，截至2020年12月底，淇河干流河道治理（右岸）工程經過兩次延期申請，項目完成度為78%。淇河干流河道治理（左岸）工程已經過三次延期申請，完成度為75%。世界銀行貸款焦作市綠色交通及交通安全綜合改善項目的審計報告連續三年出現項目建設進度緩慢問題。亞洲開發銀行貸款大京津冀地區空氣質量改善——河南清潔燃料轉換投資項目天然氣場站建設進度緩慢，截至2020年年底項目完成度為37.5%。

3.1.2?項目管理不合規

亞洲開發銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農村能源生態建設二期項目，GEF、CEFPF贈款執行率低，僅達60%，剩余40%額度退回亞洲開發銀行處理。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目連續三年監理單位履職盡責和施工單位履職盡責不到位，監理行為不符合《建設工程監理規范》，監理旁站記錄簽字和監理日志編寫不規范，施工單位主要管理人員長期不在崗，施工單位質量管理文件簽署不規范，不同投標人的投標文件異常一致。亞洲開發銀行貸款河南鶴壁淇河流域環境治理及生態保護項目2019年聘用人員沒有簽訂勞動合同，2020年合同管理出現問題，三份施工合同均未對相應標段的項目驗收方式做出明確規定，項目履約保函未達到時限要求。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年未完成采購計劃，部分項目的工程合同未按招標文件要求簽訂合同特殊條款。2019年未完成3個合同的采購計劃。因建設條件限制，該項目調整至大沙河，截至2020年5月未完成項目調整變更后建設批復手續。因建設項目調整，該項目取消，截至2020年5月，預付款未退回。

3.1.3?財務收支不規范

亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目2019和2020年的部分子項目財務管理不規范，未設立項目資金專用賬戶，且會計核算不規范，部分業務未記賬，行為不符合《中華人民共和國會計法》，2020年項目提款報賬比例較低，占亞洲開發銀行貸款總額的53.75%。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目財政部門2018—2019連續兩年未能將提款報賬資金及時回補到項目單位。亞洲開發銀行貸款河南鶴壁淇河流域環境治理及生態保護項目2018年未按照規定設立專用賬戶，進行專賬核算，配套資金落實不到位，累計完成比例23.95%，同時征地移民補償款未及時撥付。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年預付工程款核算不符合規定，會計核算金額與原始憑證金額不一致，2020年專用賬戶會計核算不嚴謹，導致相關財務報表與會計賬簿的記錄不符。新開發銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目2020年未按合同約定支付設備款。

3.1.4?項目績效不達標

河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，2018年部分項目的設備完成采購后5個月尚未安裝使用，涉及金額1520.6萬元；2019年部分項目的設備采購后長期閑置，涉及金額2230.56萬元；2020年5個公交停保場配套設備均未及時安裝到位并啟用，未及時發揮項目資金效益，涉及金額1295.64萬元。

3.1.5?違反國家法規或貸款協定

亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目2018年省財政未安排足額配套資金支付咨詢專家合同以及未對項目企業進行集中培訓，2019年國內配套資金959.37萬元，僅到位13萬元，未足額到位，導致違反國家法規或貸款協定。

3.2?河南省外資貸款審計發現問題原因梳理

通過對2018—2020年三年中的17份外資貸款項目審計報告的分析來看，外資貸款項目管理存在較多問題，其具體原因有以下4個方面。

（1）導致項目停滯的原因：項目的機房建設工程因交通管控中心地點變更；項目實施地點與初步設計（包含二次設計）的地點發生變更，原初步設計圖紙和二次設計圖紙已不能使用，需待項目地點確定后，再次進行設計和項目招標；單位與居民協調不當，居民阻礙項目進場。

（2）導致項目執行進度緩慢的原因：項目的外場施工工程因需要結合部分道路改造項目同步進行；建設路線變更，項目場地征遷，大氣污染防治，環保檢查等。

（3）導致財務收支不規范的原因：根據河南省財政廳要求，項目辦在支付預付工程款時，要求對方開具增值稅發票，但是實際操作時受開票限制，對方開具的發票金額大于預付款金額，項目辦按照實際應支付預付款金額進行了支付導致會計核算金額與原始憑證不一致；外資貸款項目的提款報賬程序采取自下逐級上報，整個過程中涉及部門多、時間長導致資金回補耗時長，出現財務收支方面的問題。

（4）導致項目績效不達標的原因：項目的機房建設施工場地無法確定，導致已驗收入庫的設備無法安裝使用；材料價格變動導致無法保證項目執行情況符合預期標準，在很大程度上制約著舉債資金的使用效果；部分項目出現有關部門滯留資金以及基層項目辦公室臨時組建的情況，人員聘用不規范，新的工作人員處于前期摸索期，難以保證工作效率。

3.3?河南省外資貸款審計的問題整改情況

3.3.1?上一年度審計發現問題的未整改情況

亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目，對于2017年度審計報告所列示的項目實施進展緩慢問題，河南省項目辦加快推進項目實施調整，終止了4個企業項目的實施。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目2018年審計報告指出上年度審計發現問題除報賬資金回補慢問題依然存在，其余問題已全部整改。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年審計報告中披露出，上一年度審計發現項目進展緩慢問題未得到整改。2019年審計報告指出在上一年度審計報告披露的問題中，2018年涉及金額1520.6萬元的閑置設備仍未使用，項目進展緩慢及績效問題未徹底整改，在2019年審計報告中仍有反映。

3.3.2?截至公告日審計發現問題的整改情況

亞洲開發銀行貸款河南省畜牧養殖及產品安全示范項目中關于項目管理方面的進程緩慢問題，2018年審計報告中表明省項目辦已督促企業加快工作進度，協助企業協調相關機構并對其提出合理的建議。針對2018年專家組咨詢服務費不足的問題，省項目辦已提出追加經費申請。2019年的審計報告對造成項目進程緩慢的原因進行分析并發現項目實施過程中涉及子項目范圍調整，原9家子項目企業退出4家并新增3家，正在實施的原5家企業已完成大部分合同的采購，新增的3家子項目企業，預計2020年第四季度完成招標手續。對于違反國家法規或貸款協定的問題，有關預備費已在報國家發改委的資金申請報告調整方案中做了相應的調減。

世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目針對連續三年監理單位履職盡責和施工單位履職盡責不到位問題，對責任單位進行了違約處罰，對資料簽字問題進行整改，對于未加蓋執業印章的，由項目經理復核后加蓋，按規范對現場抽查檢測，對于投標文件問題，通知兩家投標人出具相關書面說明，在后續招標組織工作中對評審人員加強培訓。

亞洲開發銀行貸款河南鶴壁淇河流域環境治理及生態保護項目截至公告日，該項目辦公室采納審計提出的建議，針對審計發現的問題采取積極措施，問題已整改完畢。關于內部控制方面聘用人員沒有簽訂勞動合同問題，已解除聘用該人員并督促進一步加強管理，制定新的項目工程進度表和項目工程進度臺賬以解決項目進度緩慢問題，要求淇濱區質監站作為質量監督部門介入質量監督工作，并要求淇濱區林業局通知供貨方開具新的履約保函，以整改項目管理問題。

河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，針對審計反映項目進度緩慢的問題，焦作市運管局約談項目監理和土建承包商、設備供應商負責人，督促加快建設進度，項目工程建設基本完成。針對財務收支問題，焦作市項目辦作出調賬處理，嚴格執行報銷程序，加強專用賬戶會計核算工作。針對項目績效問題，2018年審計報告指出市政府召開政府常務工作會議，采取積極措施加快項目推進，2019年報告披露項目管理辦公室督促有關部門采取措施，解決設備長期閑置問題，2020年審計報告截至公告日，停保場設備已安裝完畢。

新開發銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目洛陽市軌道交通集團有限責任公司與新開發銀行、河南省財政廳及洛陽市財政局重新梳理貸款支付審批流程，明確材料報送及審核各環節所需的具體時間。

亞洲開發銀行貸款大京津冀地區空氣質量改善——河南清潔燃料轉換投資項目截止公告日，針對項目進度緩慢問題，河南豫天新能源有限公司已接受審計建議，加快場站建設進度。對于高中壓調壓站工程未嚴格履行基本建設程序問題，河南豫天新能源有限公司正在積極辦理竣工驗收相關手續，對于未及時編制竣工財務決算問題，已組織項目設計、施工、監理等單位配合編制項目竣工財務決算，積極整改。

4?外資貸款審計存在問題的改善建議

4.1?提升審計深入度

由于審計實務中外資貸款項目涉及范圍廣泛，在審計過程中不可局限于書面理論知識，否則會與實際情況產生偏差，因此審計人員在進行審計工作時應做到將材料與實地考察相結合，注重審計的深入度。外資貸款項目多是大型建設工程，涉及金額大，要對外資項目進行細致深入的審計，就要求審計人員注重賬簿審計的同時不能忽視實體工程的審核，審計人員必須多進行實地考察，多與現場人員溝通，才能及時發現項目進程中出現的問題。提升外資貸款審計的深入度能夠有效解決外資貸款項目的管理及執行方面的問題。

4.2?注重全程管控

外資貸款審計過程中應關注外資貸款項目的管理水平及內部控制，將財務收支審計和對違紀違規問題的關注審計貫穿外資貸款審計全程。審計人員在審計過程中做好財務數據與業務數據的有機結合，還原項目流程。加強對外資項目的全程管控，有助于及時發現項目執行過程中出現的違反國家法規或貸款協定的問題。除此之外，外資貸款項目進度緩慢作為出現頻率最高的問題，在審計過程中應重點關注。

4.3?加強跟蹤審計力度

外資貸款審計要加強跟蹤審計的力度，督促被審計單位及時整改審計發現的問題。由于外資貸款項目建設時間長，因此審計人員可以根據每年對項目的不斷深入了解和實施進度編制審計方案，并根據審計發現問題整改情況，適當調整審計重點和內容，使審計項目管理更加規范，不出問題。

參考文獻：

［1］張欣.貸款項目管理問題及優化對策［J］.經濟管理文摘，2021（11）：47-48.

［2］馬亞麗.淺談地方財政部門利用國際金融組織貸款的優化對策研究［J］.精品，2020（13）：24-25.

［3］李鵬.準確把握國外貸援款項目規律促進外資審計不斷提質增效［J］.審計月刊，2021（6）：14-17.

［4］徐禮志.外資績效審計存在的主要問題及改進路徑［J］.遼寧經濟，2020（2）：54-56.

［5］楊捷青.加強和完善外資審計方法提升外資審計工作質量［J］.審計與財，2017（1）：20-21.

［6］李東亮.新形勢下如何進一步深化外資審計［J］.財經界，2016（11）：304.

［7］李海嘉，曾瓊麗.“兩統籌”在審計提質增效方面的作用——以廣西國外貸援款項目審計為例［J］.中國審計，2019（20）：39-40.

［8］王皓楠.國外貸援款項目審計促進外資提質增效［J］.審計觀察，2019（2）：78-81.

［9］席海昕.外資審計發現的常見問題及建議［J］.現代審計與經濟，2018（2）：20-21.

［10］帥智軍.服務國外貸援款項目著力推進外資審計創新［J］.審計與理財，2018（2）：9-10.