新形勢下內部審計在應對政府隱性債務風險中的任務和內容

田琛

摘?要：在黨中央堅強領導下，我國實現了經濟社會高質量發展。但當前國內外經濟下行壓力加大，2023年中央經濟工作會議提到要防范化解重大風險，研究制定化解風險的政策，抓好風險處置工作。內部審計是國家監督體系的重要組成部分，必須積極落實中央的決策部署。文章針對當前社會關注的政府隱性債務風險化解問題，按照政府隱性債務特點和處置政策要求，從內部審計作用和任務出發，分析了隱性債務內部審計的優勢和不足，探索新形勢下的審計工作思路和方法。

關鍵詞：隱性債務；內部審計；作用和任務；審計內容

中圖分類號：F239.4????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0154-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.154

1?政府隱性債務范圍和形成方式

政府隱性債務是指政府在債務預算限額之外舉借或提供的擔保，直接或承諾以財政資金償還的債務。主要有以下幾種形式：第一，政府通過國有企事業單位違規舉債，由財政資金償還或政府提供擔保的債務；第二，不規范的政府投資基金違規變相舉債，很可能因此增加政府隱性債務；第三，偽政府購買服務。指違法違規擴大政府購買服務范圍、違規延長服務期限等，由此形成的隱性債務；第四，偽PPP項目。這些項目落地中，社會資本只履行了對公益性基礎設施建設出資的責任，并沒有負責公益設施的運營以及提供相應公共服務，這就與PPP的運營方式有一定差異。還有部分地方政府采用逐年回購公益性產品或服務的方式返還社會資本的投資，并明確社會資本的最低收益率，這就使得購買服務更像是定期償還本金。如果由限額之外財政資金直接或承諾償還或違法提供擔保等就形成了隱性債務。

2?新形勢下政府隱性債務的特點

2.1?政府隱性債務規模較大，杠桿率較高

雖然隱性債務透明度低，測算難度大，但仍然可以進行審慎估算。從資金來源端測算，隱性債務規模約為47.17萬億元。從融資主體，即負債端測算隱性債務規模可達43.43萬億元。考慮到隱性債務的隱匿性較強，整體規模將會更高。目前政府債務余額與GDP之比（負債率）約為46%，如果疊加政府隱性債務規模后約為70%，已高于60%債務警戒線。

2.2?政府隱性債務形式多樣，期限較長

隱性債務成因復雜，涉及面廣，社會影響大，參與主體、資金來源、資金投向、期限和成本、償還方式多樣。主要投向基礎設施建設、棚改項目、異地扶貧搬遷項目、園區建設、平臺日常經營等長期項目，一般期限達五年以上。

2.3?存在較強的內在增長沖動

在經濟下行壓力下，民間投資持續下滑，政府為拉動經濟增長的投資成為隱性債務增高的主要推動力。尤其是債務償還壓力使個別地方政策執行松懈，普遍存在強烈的融資沖動。多樣化的融資方式、相對寬松的融資環境和金融機構對政府信用背書的信貸項目偏好也給地方政府違法違規融資提供了便利條件，使得隱性債務存在較強的內在增長沖動。

2.4?隱性債務隱蔽性強，風險較大

由于隱性債務隱蔽性強，導致控制機制和預警機制缺失，難以控制和監管。融資成本相對顯性債務偏高，利息負擔較重，缺乏可持續的再融資渠道和手段。投資項目效益低，現金流匱乏，對土地出讓金依存度高，在面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力下，償債壓力加大，風險升高。

2.5?隱性債務風險結構性矛盾突出

從行政分布來看，省級以下隱性債務比例更高，風險主要集中在區縣一級，涉及面廣，社會影響大，處理困難，隱性債務一旦違約，對政府公信力損害很大，應對不當容易引發社會穩定風險。

從債務品種來看，風險主要集中在銀行信貸款和城投債。債務期限搭配不合理，擔保鏈較長，要高度警惕隱性債務風險傳導擴散誘發系統性風險。

總體來看，政府債務仍處于安全區間，債務風險可控，但是局部地區的風險突出，要及時制定必要措施化解。由于存在結構性差異，能夠從國家層面統籌協調，做到相對平穩過渡，這也為隱性債務風險的逐步化解創造了有利條件。

3?隱性債務內部審計的地位和作用

①加強政府隱性債務內部審計是排除重大風險、維護經濟健康發展和社會穩定的內在要求。內部審計是隱性債務監督第一道屏障，是監管排查的重要微觀基礎，作為隱性債務主體組成部分，風險共同體的身份使得內部審計天然地發揮防御保護的主動性作用，是債務主體自帶的免疫系統，一定程度上彌補了隱性債務控制機制和預警機制缺失的問題。②加強政府隱性債務內部審計是促進債務合法合規管理的手段。隱性債務產生的根本成因是脫離了政府預算，缺乏有效監管，資金期限較長，又多與其他經營性資金混同使用，貪腐挪用現象往往難以杜絕，通過加強內部審計促進隱性債務合法合規管理也是勢在必行的。③加強政府隱性債務審計是提高資金使用效益、保證項目發揮社會效益的重要途徑。隱性債務投資項目涉及鏈條廣，對各個環節很難有實質的把控，無法掌控資金投向是否真正落實成民生和經濟發展的資產，不僅無法發揮資金使用效益，財政還需支付高額的成本。開展內部審計監督，能促進資金合理使用，有效發揮資金效益，真正落實統籌推進經濟發展和民生保障要求。

4?隱性債務內部審計的優勢

4.1?內部審計可以對政府隱性債務持續和及時地發揮作用

隱性債務化解是一個長期的復雜過程，內部審計作為債務主體的常設部門，能夠及時、高效、廣泛地獲取隱性債務詳細信息，持續穩定地對隱性債務進行全過程動態監控。因為熟悉內部運作方式，了解風險控制的重要領域，可以更加有效地落實管理政策，對債務進行事前預防，及時遏制債務反彈，精準地化解風險，在這一方面具有其他審計形式不可比擬的優勢。

4.2?內部審計可以推動形成隱性債務管理的長效機制

隱性債務之所以形成很大的風險隱患，是因為缺乏預算監督約束。內部審計按照國家規定嚴格落實審計監督責任，督促預算管理執行到位，確保國家政策延伸到單位內部各個環節，使債務監管扎根到主體內部，通過規范舉債融資機制，加強債務審計問題整改力度，參與改進薄弱環節，形成有效的債務管理模式，促進部門、單位建立健全自我約束的內控長效機制，從根本上防止隱性債務再次形成。在這一方面具有其他審計形式不可替代的優勢。

4.3?加強內部審計協同聯動，提高對隱性債務宏觀排查監管的有效性

內部審計是審計監督體系的重要組成部分，與外部審計優勢互補。隱性債務的隱蔽性、多樣性使得內部審計工作管中窺豹，難以掌握全局情況正確應對。外部審計突破了內部審計的局限，延伸了審計鏈條，兩者交叉融合，信息共享，從而能減少重復的工作量，能從多角度、多環節發現線索，并靈活采用風險分析、控制評價、詢問、實質性測試等多種方法，提高了審計的效率和效果。

4.4?內部審計可以更有效提高債務資金使用效益，防止貪腐浪費

隱性債務由于缺乏有效監管，使得資金操作不透明，易發生貪腐挪用或濫用浪費現象，是當前嚴厲反腐倡廉的重點關注對象。尤其是建設項目審計專業性強，時效要求高，必須與各專業管理部門密切合作，結合項目法人制、招投標制、監理制及合同執行情況，將風險管理、內部控制、經濟責任審計、經濟效益審計貫穿于建設項目各個環節，審計環境復雜，內容多樣，方法靈活，內部審計無疑更加得心應手。

5?隱性債務內部審計的缺陷和應對措施

（1）隱性債務內部審計更容易受到內外部壓制和干擾，職能作用發揮不充分，削弱內部監督作用，加之審計業務不規范，審計工作質量不高，重大政策措施落實不到位，使得隱性債務擴大，甚至貪污挪用。因此亟須出臺有關制度措施加強內部審計獨立性，提升內部審計地位和權威，規范內部審計工作，才能更好地完成隱性債務審計任務。

（2）隱性債務內部審計更多立足于局部利益，更需要從宏觀角度加強外部協同才能取得風險化解成效。內部審計是債務主體內部治理的有機組成部分，服務于債務單位的整體利益，不可避免地受制于單位局部利益的牽絆，當隱性債務對單位有利時可能會采取配合策略放任風險擴大，因此必須重視加強外部協同審計才能保證隱性債務審計工作取得最終成效。

6?新形勢下政府隱性債務的方針政策

在黨中央堅強領導下我國實現了經濟社會高質量發展，但當前外部經濟環境前景暗淡，下行趨勢明顯，內部面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。2023年中央經濟工作會議提到要防范化解重大風險，按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的方針，研究制定化解風險的政策，抓好風險處置工作。化解風險要有充足資源，廣泛配合，完善金融風險處置機制，加強金融法治建設，強化能力建設，加強金融監管干部隊伍建設，壓實地方、金融監管、行業主管等各方責任，壓實企業自救主體責任。

加強地方政府隱性債務內部審計是防范化解重大風險的重點內容，要貫徹落實預算法，強化預算管理，規范政府舉債融資行為，加強債務風險動態監督預警，制定債務風險應急處置預案，依法問責違規擔保行為，形成全面有效的債務管理體系。

首先要遏制隱性債務增量，嚴禁變相舉債或違規擔保，保障地方合法合理融資需求，確保風險處在可控范圍。其次穩妥化解存量隱性債務，嚴格落實債務主體責任，并建立長效監管制度框架，徹底消除隱性債務的形成環境。隱性債務治理的根本是完善財政體制，優化行政考核，推行終身問責，擴大信息公開力度，深化政企分開，規范運用各類新型融資方式等，才能有效遏制隱性債務增長，化解債務風險。

7?政府隱性債務審計任務

7.1?加強內部審計，識別政府隱性債務，堅決遏制債務增長

針對隱性債務的多樣性和隱蔽性，內部審計當務之急是識別債務，以便及時預警應對。首先要徹底排查，了解債務成因、參與主體、債務形式、規模和用途、償還機制等詳細信息，做到心中有數，逐漸將已摸清底數的隱性債務納入預算管理。

隱性債務形成的主要原因就是未納入預算管理體系，無法獲取真實的債務數據。識別隱性債務應重點審查是否有健全的債務預算監督體制，是否列入預算和預算執行相關情況，是否存在不規范的發債行為；是否有穩定的資金來源償還債務。審計工作要適度拓寬廣度，延伸深度，以自身單位監督為“點”，分行業分項目為“線”，深度剖析債務線索，多維度聚焦研判，充分披露融資信息，使得隱性債務在陽光下運營，為全面徹底地化解債務風險打好基礎。

隱性債務識別要堅持系統論觀點，加強外部協作，開展聯合審計，共享審計信息，統一認識、統一口徑、統一監管，形成審計合力，多管齊下形成常態化監測機制，才能充分識別隱性債務，共同防范區域性債務風險。

隨著經濟下行壓力加大，財政薄弱地區償債風險升高，不排除隱性債務會以新變種出現，手法會更加隱蔽，這就要求審計人員要與時俱進，因勢而動，更新理念和思維，創新工作方法，嘗試采用大數據審計、區塊鏈綜合審計、引入多領域專家審計等新思路來應對新挑戰。

大數據審計無疑是識別隱性債務的利器。由于隱性債務發債方、管理方、使用方、資金提供方、資金投向和債務償還各環節存在規模性質不一的參與主體，范圍廣鏈條長，大數據審計通過對海量多樣實時的數據進行分布式數據挖掘，借助云計算技術，使用數據庫工具、審計軟件、大數據可視化分析工具、文本分析軟件等對采集來的外部數據進行分析，快速從被審計大數據信息中發現異常數據，并對異常數據做細化分析，從而全面地分析被審計數據，從不同的方面獲得審計線索，輔助審計識別隱性債務。

區塊鏈綜合審計是提高隱性債務識別能力的有效方法。區塊鏈技術應用后，區塊鏈各節點能夠實現信息共享，數據的驗證、存儲、維護和傳輸等過程對各方都是可靠且透明的，隱性債務審計將通過審計區塊鏈平臺以及基于審計區塊鏈平臺的記錄層、分析層、報告層的協同工作實現債務審計工作流程再造，推動隱性債務的統一透明管理和風險的有效防范。

內部審計由于工作范圍和內容的局限性在應對復雜的隱性債務時明顯力不從心，建立審計專家庫，根據項目需要引入金融、財政、基建、法律等多領域專家充實審計力量是新形勢下的必然選擇。

現階段金融業發展日新月異，金融創新產品層出不窮，導致隱性債務界限模糊，更加難以識別。金融行業是隱性債務資金的主要提供者，是隱性債務各類融資形式的深度參與者，引入金融專家可以從源頭上識別隱性債務，遏制債務增長，掌握資金規模和流向，是隱性債務審計的關鍵力量。

隱性債務由于游離于財政預算監管之外難以實現有效管控，規模迅速膨脹，引入熟悉預算管理的專家可以幫助審計部門判定債務是否納入預算，舉債程序是否合法合規，完善債務管理漏洞，強化后續披露、監測等工作，對債務資金進行跟蹤監督和定期檢查，確保專款專用，使隱性債務納入法制化軌道。

隱性債務大多投向工程建設領域，項目審核把關不嚴，對舉債建設項目現金流測算不夠，對項目市場前景和經濟效益調研不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，埋下巨大風險隱患。引入基建領域專家可以規范工作流程，制止違法違規融資擔保行為，防止以各種名義變相舉債。在立項階段可以提高項目經濟效益和社會效益評估科學性，提高項目自我償債能力，確保新項目不增加隱性債務。在實施階段結合部門預算執行審計，可以揭示資金與項目建設進程用款是否配套、舉債手續是否規范、資金投向是否符合規定用途、舉債資金是否存在貪污浪費現象，督促提高項目質量，發揮應有的社會效益。在驗收使用階段可以提高建設項目投資審計、績效管理審計和經濟責任審計質量，提高資金使用效益。

7.2?穩妥化解隱性債務存量，有效釋放重大風險

存量債務化解的主要方式還是債務置換，通過市場化手段推進債務資產交易，延長期限，從而降低或攤薄隱性債務成本，緩解債務壓力，實現政府債務可控并逐漸化解的目標。

化解方式包括六類：直接由財政資金償還；出讓政府股權或經營性國有資產償還；利用項目結轉資金、經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；債務轉換方式化解；采取破產重整或清算方式化解。

融資平臺是地方違規舉債的重要工具，規范政府融資平臺管理，推進融資平臺轉型是化解風險的措施之一。近年來，主要有三個路徑：一是嚴禁新設融資平臺公司；二是防止地方國有企事業單位淪為違規舉債平臺；三是分類推進存量融資平臺市場化轉型，主要采取以下方式：對“空殼類”平臺公司，在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上，依法清理注銷；對“復合類”平臺公司，剝離其政府融資功能，推動轉型為公益類國有企業；對“市場類”平臺公司，通過以現金流匹配的原則注入優質資產，轉型為國有企業，規范公司管理，阻斷與地方政府信用捆綁的機制，激活市場資源優勢，提升市場化融資運營能力。

8?地方政府隱性債務審計內容

內部審計要及時跟進中央對隱性債務化解防范政策，分類施策，根據不同情況安排調整審計工作部署，完善應急處置機制，保障各項目的順利進行以及到期債券的及時償還，重點關注負債結構及償還能力等指標，揭示債務管理中存在的風險，從成本、效益和風險等多方面分析債務，發揮審計監督作用，全面加強對債務的預警并進行動態監控，以督促其在規定期限內化解危機。

國有企事業的投融資和政府的投融資邊界不是很清楚，審計過程當中，應重點關注政府是否行政干預企業舉債；政府以國有資產提供擔保及抵押質押情況，或提供財政資金安排、代扣代還等承諾；企業是否將債務推給政府償還等方面。

地方融資平臺是隱性債務審計中應重點關注的對象。審計過程中，應重點審查資產注入情況、償債資金來源、政府直接或間接形式提供擔保情況、融資平臺公司是否有政府保底承諾的變相融資行為。

目前PPP項目運作中出現了一些變相舉借政府債務的行為，形成了隱性債務隱患。在審計過程中，應重點關注PPP項目融資擔保情況，是否借PPP項目名義變相融資。

金融機構過于依靠政府信用背書，放松風險管控要求，沒有按照市場交易行為審慎評估融資主體的還款能力和項目風險。審計過程中，應重點審查金融機構是否違規向政府提供融資、是否要求政府違規提供擔保、政府是否干預金融機構市場經營行為等。在審計政府購買服務過程中重點關注政府購買服務項目內容和范圍及資金預算執行情況，是否借用政府購買服務名義為建設工程變相舉債。在審計政府投資基金過程中，應關注政府是否以借貸資金出資設立各類投資基金；設立時是否承諾回購投資本金或承擔本金損失；是否承諾最低收益；是否額外附加條款變相舉債。在審計土地融資過程中，應審查政府是否違法違規出讓土地進行融資或舉借土地儲備債務；是否為非土地儲備機構舉借債務；是否以儲備土地方式違規提供擔保等。

審計監督與黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、輿論監督和社會監督等共同構成黨和國家監督體系的組成部分，在新時代應勇于擔當，主動作為，大膽創新，積極探索新形勢下的審計工作思路和方法，為“十四五”規劃目標順利實現保駕護航。

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