美國憲制變遷中的國際貿易

鄭濤

二0一八年，美國特朗普政府發(fā)動對華貿易戰(zhàn)；在其四年任期內，美國還與諸多傳統(tǒng)盟友，如歐洲國家、日本、加拿大，發(fā)生了不同程度的貿易摩擦。這讓人們意識到國際貿易問題在美國政治生活中的重要性。這種重要性并不僅僅體現為國際貿易問題經常成為美國選舉政治中的動員策略，或者日常政治中美國政府用以應對某些現實問題的政策工具；實際上，這個問題還曾在美國憲制變遷史中多次扮演重要角色—盡管在憲法文本中不那么顯眼。

國際貿易問題與美國聯邦制的建立

道格拉斯·歐文的《貿易的沖突：美國貿易政策200年》一書系統(tǒng)梳理了美國近兩個半世紀的貿易政策史。從憲法和政治的角度重新考察和理解這段歷史，我們將獲得新的認識和啟發(fā)。

在獨立前，北美十三個殖民地在經濟上對海外貿易（尤其是與母國英國及其殖民地的貿易）的依賴相當深，進出口狀況是影響殖民地經濟發(fā)展和福利水平的關鍵因素。獨立戰(zhàn)爭期間，戰(zhàn)爭帶來的破壞，以及英國對美國的貿易封鎖，使得美國的對外貿易基本中斷。戰(zhàn)爭結束時，美國曾期望國際貿易能立刻強勁復蘇，甚至非常天真地認為與英國本土及其殖民地之間的貿易也能恢復。但這樣的希望很快就落空了，在國內航運利益集團的影響下，英國政府繼續(xù)禁止其殖民地與美國之間進行貿易。英美貿易雖然在戰(zhàn)爭結束后得以恢復，但當時英國對美國的出口遠遠大于美國對英國的出口，甚至由此帶來了嚴重的金銀外流和通貨緊縮。

美國人后來又寄望于與英國簽訂貿易協定，然而被派往英國談判的約翰·亞當斯發(fā)現，英國官員對此毫無興趣，因為他們敏銳地發(fā)現了當時美國的憲政體制在處理國際貿易問題時存在關鍵缺陷。美國獨立后初期只是由十三個邦組成的松散邦聯，《邦聯條例》授予邦聯國會的權力非常少，大部分權力都由各州保留，管理對外貿易的權力也不例外。在這樣的憲制框架下，美國無法制定統(tǒng)一的全國性對外貿易政策，邦聯既無從對英國的貿易限制措施做出反制，也無法許諾進一步改善英國在美國全國的貿易待遇。既無力揮舞大棒，也沒有胡蘿卜，這無疑使得美國從一開始就喪失了與英國談判貿易協定的最大籌碼。尋求與法國和其他歐洲國家簽訂互惠貿易協定的努力，也遭遇了失敗。

此外，《邦聯條例》還禁止邦聯國會征收進口關稅，這使得邦聯沒有穩(wěn)定的財政收入來源，以致維持邦聯政府日常運轉以及償還外債和舉借債務都成為問題。

美國政治精英當然清楚，要解決這些困難，無疑要求對美國的憲制框架做出改變。一七八四年十二月，邦聯國會任命了一個委員會，試圖修訂《邦聯條例》，賦予邦聯國會在管理對外貿易和征收進口關稅方面的唯一和排他性權力。但由于歐洲國家的貿易限制措施對不同地區(qū)的影響有差異，各邦對國際貿易問題存在巨大分歧，最終這一行動并未取得任何成果。而這次改革嘗試的失敗，反過來讓受歐洲國家貿易限制措施影響最大的新英格蘭地區(qū)非常失望和憤怒。詹姆斯·麥迪遜甚至擔心，如果邦聯始終無法解決國際貿易方面的問題，因英國的貿易限制措施而受損的邦，可能會喪失對邦聯的忠誠，進而威脅到邦聯本身的存在。

美國在邦聯制下的這些經歷，最終讓美國國父們走向了改變整個憲制框架的費城制憲會議。新憲法授予了國會管理對外貿易和征收進口關稅的排他性權力；并且，國際貿易條款在制憲過程中發(fā)揮了獨特的作用。如所周知，一七八七年美國憲法是妥協的產物，關于奴隸貿易的“骯臟妥協”是其中的重要一環(huán)。而在“骯臟妥協”中，深南方地區(qū)正是以支持貿易條款為對價，換取了新英格蘭地區(qū)對通過憲法保護奴隸貿易的支持。

關稅政策分歧與美國的國家整合

圍繞國際貿易問題的分歧，并未隨著聯邦的建立而消失，只是相關斗爭的舞臺隨之轉移到了聯邦國會。甚至，這樣的斗爭還曾給美國聯邦制帶來過巨大的沖擊。

在《聯邦論》第十篇中，詹姆斯·麥迪遜認為，各個文明國家中總是存在不同的利益集團；而管理多種多樣且彼此沖突的利益集團，正是現代立法工作的基本任務。他還以國際貿易政策為例進行說明：“是否應該，以及應該在何種程度上利用對外國制造商的限制，鼓勵本國制造商？土地所有者階層和制造商階層對這些問題有大相徑庭的結論。”《聯邦論》是三位美國國父為了說服美國人民接受一七八七年美國憲法和聯邦制而作，其中討論的問題自然是事關美國憲制的重大問題。不同利益集團之間圍繞是否應當限制外國進口這一問題的沖突，之所以值得麥迪遜特別提出來，是因為它直接關系著聯邦的團結與穩(wěn)固。

圍繞國際貿易政策的意見分歧，往往發(fā)生在具有不同性質的不同產業(yè)之間。而不同產業(yè)在美國國內的分布，又與國家的經濟地理特征高度相關。這意味著相關分歧極有可能會沿著州界線分裂：一些州生產的產品用于出口，或者需要從國外進口原材料，因此傾向于較低的關稅和相對開放的貿易政策；另一些州的產品則可能面臨進口產品的競爭，因此傾向于較高的關稅和保護性的貿易政策。因此，美國的政治家和政黨能否在關稅問題上成功整合足夠多的利益集團和州，在國會中構建起支持特定關稅政策共識的多數，就關系到美國國會能否正常運轉，乃至聯邦制能否存續(xù)。

在美國憲政史上的大多數時間里，政治家和兩黨基本上都能夠成功地做到這一點。但在獨立后至內戰(zhàn)前，彼時的兩大政黨聯邦黨與民主共和黨卻均無法在關稅議題上成功塑造共識，搭建多數。當時，以制造業(yè)為主的中大西洋各州，因面臨外國產品競爭而主張高關稅；以農業(yè)為主的南方各州，則因其產品主要用于出口而主張低關稅。雙方一直爭辯不休，誰都不能戰(zhàn)勝誰。隨著十九世紀初新英格蘭地區(qū)棉紡織業(yè)的發(fā)展，以及北方各州通過支持聯邦政府以高關稅收入加大對中西部各州的基礎設施建設投入，成功將后者整合進保護主義陣營，支持高關稅政策的力量日益強大，美國的平均關稅率也因此日漸走高。一八二八年關稅法案更是將平均關稅率逐步推升至一八三0年時62% 的歷史最高水平，引發(fā)了南方各州的強烈不滿，因此被稱為“可憎關稅”。

此后幾年里，南方各州持續(xù)致力于推動降低關稅水平，但進展和成效始終有限。在這一過程中，南卡羅來納州的政治家約翰·C.卡爾霍恩逐漸發(fā)展出聯邦法律廢止權（nullification）學說，主張州有權廢止那些與本州的保留權力相抵觸的聯邦法律。一八三二年，國會通過的新關稅法案雖然降低了平均關稅率，但幅度不能令南方滿意，且對一些進口產品的保護稅率依然得以維持。這一失敗使得南卡羅來納州內部的政治格局發(fā)生了變化：主張應該在聯邦體制內反抗的“聯合派”被邊緣化，而主張通過廢止聯邦法律來捍衛(wèi)州主權的派別的影響力迅速增長，并在當年的州議會選舉中贏得了近三分之二的席位。隨后，南卡羅來納州議會召集州選民代表大會，發(fā)表了《聯邦法律廢止權公告》，聲稱一八二八和一八三二年的關稅法案違背了美國憲法，是無效和非法的，對南卡羅來納州及其官員和公民沒有約束力；《公告》最后甚至威脅道，如果聯邦政府試圖以武力強制實施關稅法案，南卡羅來納州將退出聯邦。

事件發(fā)生后，時任總統(tǒng)安德魯·杰克遜一邊強硬表態(tài)，譴責南卡羅來納州的分裂行為；另一邊則敦促國會修改關稅法，進一步降低稅率，最終化解了這次危機。但由關稅政策分歧引起的這次激烈政治斗爭，仍然是美國內戰(zhàn)前最嚴重的憲制危機。更要緊的是，在上述政治斗爭過程中，州權派理論家和南方各州逐漸發(fā)展出了完備的州權聯邦制理論，為南方各州三十年后以奴隸制問題為由退出聯邦提供了理論武器。

保護主義關稅與美國國家－社會關系的重塑

在西方資本主義及其民主政治的發(fā)展史上，社會保障體制的出現和發(fā)展，意味著政府的權力和責任范圍、政府與民眾關系的重大變化，是重塑歐美國家－社會關系的重要一環(huán)。在小政府傳統(tǒng)更加根深蒂固的美國，在社會保障體制誕生的過程中，一個頗具“美國特色”的因素—保護主義關稅政策發(fā)揮了特殊的作用。

內戰(zhàn)結束后，美國貿易政策的歷史進入新階段。南方在內戰(zhàn)中的失敗，使得代表南方農業(yè)利益集團的民主黨的低關稅政策主張也被邊緣化。共和黨人則通過打造包括北方制造業(yè)利益集團及其產業(yè)工人、中西部原材料生產商等在內的貿易保護聯盟，牢牢控制著國會的關稅立法議程。于是，高關稅成為這一時期美國關稅政策的顯著特征，其目標是限制進口，以保護本國“幼稚產業(yè)”免受外國競爭。

然而，保護主義關稅帶來的收入，給共和黨帶來了其他難題。內戰(zhàn)結束后，美國聯邦政府長期處于財政盈余狀態(tài)，而自內戰(zhàn)至“一戰(zhàn)”期間，關稅收入占聯邦政府財政收入的比例高達30%—58%。大量財富堆積在國庫的情形，使得民主黨的關稅政策口號—“開征關稅的唯一目的是獲得財政收入”變得更加刺耳，他們認為保護主義關稅帶來的收入已經不再必要，其給消費者和出口行業(yè)帶來的額外負擔顯得更加不公平。

為了應對這一問題，共和黨政府開始向社會保障領域投入財政資金。當然，在這一過程中，戰(zhàn)爭的動員需求、政黨競爭也是重要因素。一八六二年，林肯政府推出了針對因戰(zhàn)爭致殘的聯邦軍軍人的撫恤金計劃，在戰(zhàn)爭中死亡的軍人的被撫養(yǎng)人也可領取撫恤金。一八七九年，海斯政府推出《撫恤金拖欠法案》，規(guī)定新發(fā)現的因內戰(zhàn)而殘疾的軍人可以一次性領取他們自十九世紀六十年代以來有資格獲得的所有撫恤金，此舉使得撫恤金領取人數激增。一八九0年，哈里森政府推出《軍人家屬撫恤金法案》，撫恤金的給付原因不再與因戰(zhàn)爭致殘掛鉤，任何在聯邦軍隊中服役超過九十天的退伍軍人，即便在戰(zhàn)后因其他原因喪失勞動能力，或者僅僅是年老了，也可以申請撫恤金。在十九世紀九十年代，撫恤金支出金額達到頂點，幾乎占聯邦政府支出的40%，領取人數最多時高達七十余萬。正是因為這一撫恤金體系不斷擴充其受益對象，政治學家斯考切波視其為“美國第一個社會保障體系”，而不只是單純的戰(zhàn)爭傷殘撫恤制度。

共和黨的高關稅政策和撫恤金體系，形成了互相支撐的關系：一方面，前者為后者提供了資金來源；另一方面，后者通過向并未因高關稅受益的地區(qū)或群體讓利，擴大了支持共和黨的陣營，由此使得前者更難以撼動。民主黨也意識到了二者之間的關聯，他們譴責共和黨政府建立的撫恤金體系是“一個世故精明的體系，受保護的利益集團建議利用它耗盡財政盈余，并避免修正關稅”。在克利夫蘭總統(tǒng)時期，民主黨曾試圖嚴格審查撫恤金申領者的資格，也嘗試過降低關稅，但都因這兩項政策的支持者陣營太過穩(wěn)固，而收效甚微。

內戰(zhàn)后的撫恤金體系并未延續(xù)太長時間，它隨著那一代老兵的逝世走向了終結。但是，這個與保護主義關稅有著密切關聯的“美國第一個社會保障體系”，憑借其對美國國家－社會關系的塑造與影響，應當在美國憲制史上留下一筆；并且，它也預示了新政時代美國國家－社會關系將發(fā)生更持久的改變。

殖民地的關稅難題與新型帝國的初現

十九、二十世紀之交美國的另一個重大變化，是西進運動逐漸結束，在國內經濟社會危機的刺激下，美國開始嘗試海外擴張。在一八九八年的美西戰(zhàn)爭中，內戰(zhàn)后經濟實力迅速提高的美國輕易取勝，并獲得了一些西班牙的殖民地；其中最大也最受關注的是菲律賓，因為它被視為美國通往中國這個最具潛力的海外市場的跳板。對于美國這個誕生于反抗殖民帝國的共和國而言，獲得殖民地無疑會帶來巨大的憲制沖擊：新領地的憲制地位是什么？聯邦憲法和法律是否在這些領地適用？新領地是處于美國的關稅墻內，還是在關稅墻外？一九0一年，聯邦最高法院在被稱為《海島案》（Insular Case ）的一系列判例中給出了解決方案：美國憲法不完全適用于波多黎各、菲律賓等領地，一些基本權利自動適用于新領地，但憲法的其他部分是否適用、如何適用則由國會決定—關稅問題正屬于應由國會決定的范疇。而在制定針對菲律賓的關稅安排時，同樣發(fā)生了許多爭議。亨利·威廉·布蘭茲在《必然走向帝國：美國與菲律賓》一書中呈現了當時的爭論。

一九0一至一九0二年，在制定新關稅法案的過程中，時任菲律賓總督威廉·塔夫脫建議大幅削減菲律賓商品的關稅；他甚至提出，美國最終應與菲律賓實現完全的自由貿易。塔夫脫認為，這樣做可以促進菲律賓的繁榮，有利于美國在菲律賓推行殖民統(tǒng)治。而一旦美菲之間實現完全的自由貿易，繁榮的菲律賓經濟將為美國國內剩余的資本和產品提供更廣闊的海外市場，并在美菲之間形成廣泛且深入的利益聯結，最終讓菲律賓人自愿接受美國的“監(jiān)護”。但這樣的觀點引起了部分國會議員的反對，他們擔心大幅降低菲律賓商品的關稅，將導致菲律賓對美國出口的飛速增長，進而威脅到美國相關產業(yè)。最終，新關稅法案將自菲律賓進口的商品的關稅率降低25%，與塔夫脫的期望相差甚遠。

一九0九年國會再次進行關稅立法改革時，塔夫脫已成為美國總統(tǒng)，他再次試圖降低菲律賓商品的關稅，實現美菲之間的互惠式自由貿易。塔夫脫的主張又一次遇到了糖業(yè)、煙草業(yè)、大米生產商等利益集團的反對。在各方妥協之下，最終通過的《佩恩- 奧爾德里奇法案》雖然將菲律賓的糖和煙草列入免稅名單，但限定了配額，大米則未能進入免稅名單。

然而，在這次關稅改革過程中，更大的反對聲音來自菲律賓。菲律賓議會議員曼努埃爾·路易斯·奎松（他在一九三五年菲律賓自治后當選首任總統(tǒng)）的觀點頗具代表性：在《佩恩- 奧爾德里奇法案》下，從菲律賓出口到美國的產品須受配額限制，而美國商品卻可以自由進入菲律賓，這無疑對菲律賓極不公平。奎松還敏銳地意識到，如果美菲之間實現自由貿易，將給菲律賓的政治前景帶來深刻的負面影響：自由貿易將吸引強大的美國公司進入菲律賓，并使美國資本成為菲律賓市場的絕對主人；更要命的是，自由貿易還將在菲律賓國內培育出許多與美國資本存在利益纏結關系的群體，這將使得菲律賓未來的獨立面臨更大的阻力。

奎松提出的決議雖然在菲律賓議會獲得了一致通過，卻被時任菲律賓總督卡梅倫·福布斯否決了。福布斯完全同意塔夫脫的治菲策略。在他看來，菲律賓的經濟發(fā)展必須先于政治獨立，因為如果沒有堅實的經濟基礎，自治（self-rule）將很快淪為治理不善（misrule）。福布斯認為，在資本極其貧瘠的菲律賓，自由貿易和美國投資無疑是其經濟發(fā)展的強大助力；但是，只有能夠提供安全與合理回報的地方才能吸引到資本。福布斯非常生動地寫道：“資本需要一個穩(wěn)定的政府。資本對國旗的顏色或設計不感興趣；它需要公正和公平的法律、政府方面健全和統(tǒng)一的政策以及法庭上公正和公平的待遇。”言下之意，菲律賓只有在美國的“監(jiān)護”下建立起保障美國資本安全的政治和法律制度，才可能實現經濟發(fā)展；并且，只有在此基礎上，自治和獨立對于菲律賓來說才是有益的。

福布斯的這些觀點，與塔夫脫政府大力推行的“金元外交”的旨趣是一致的：通過美國資本的力量將其他國家與美國牢牢綁定在一起，使得它們在政治層面不得不待在美國的勢力范圍之內。更有甚者，美國還可以推動經濟發(fā)展為借口，向后發(fā)國家提出以美式政治體制為藍圖“改善”其政治體制的要求—這在福布斯這里體現得也很明顯。

另一方面，福布斯所說的“資本對國旗的顏色或設計不感興趣”其實也意味著，只要菲律賓能夠保障美國資本的安全和回報，美國人并不介意讓菲律賓獨立。這預示著美國人對國際秩序的新想象：美國對世界其他地區(qū)的控制，不一定非得采取歐洲老列強的殖民主義方式，而是可以承認其他國家在法律上的獨立性，但后者必須允許美國資本在其國內發(fā)揮水銀瀉地般的影響和滲透作用—這與“二戰(zhàn)”之后、二0一六年之前美國霸權支配之下的世界何其相似。因此，統(tǒng)治菲律賓的挑戰(zhàn)和經歷，很可能給美國政治經濟精英提供了構想新型帝國秩序的驅動力和試驗場。如果把構成這種帝國秩序的基本制度與實踐視為一種“帝國憲制”，那么，正如二十世紀初美菲之間關于關稅的這場爭論所顯示的，由于美國擁有龐大的國內市場和強大的資本力量，其關稅政策無疑也是這一帝國憲制的重要構件。視線回到當代，二0一六年之后，特朗普對多國發(fā)起貿易戰(zhàn)，則表明美國關稅政策的最新轉向，正在修正乃至破壞原有的基于自由貿易的帝國憲制。