《重大項目社會穩定風險評估規范》團體標準解讀

中國工程咨詢協會

一、編制背景與意義

2012年，根據建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的要求，全國各地和各部門相繼出臺了實施辦法。國家發展改革委在2012年頒布了《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）（簡稱發改投資〔2012〕2492 號文），在2013年印發了《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發改辦投資〔2013〕428 號）（以下簡稱《兩個大綱》）。10 多年來，各地和各部門積極探索社會穩定風險評估規范標準，有些地方出臺了地方標準，有些第三方咨詢機構制定了作業指導書。上海市在2011年頒行了《〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告編制指南〉和〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告評價指南〉》（滬發改投〔2011〕173 號）（以下簡稱《兩個指南》）。“兩個大綱”和“兩個指南”是被全國各地參考借鑒并應用最普遍的技術文件。

2019年，國務院頒行《重大行政決策程序暫行條例》（國務院令第713 號），重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等造成不利影響的，決策承辦單位應當組織開展風險評估；按照有關規定已對有關風險進行評價、評估的，不作重復評估。2021年，國家對新時代重大決策社會穩定風險評估機制（以下簡稱《機制》）提出更高的要求和更為嚴格的程序。為貫徹落實最新的政策精神，需要修訂或完善上述有關社會穩定風險評估的技術規范、標準。

2021年12月，國家標準委、中央網信辦、科技部等10 部門聯合印發《“十四五”推動高質量發展的國家標準體系建設規劃》，提出加快構建推動高質量發展的國家標準體系，促進高水平開放，引領高質量發展，全面支撐社會主義現代化國家建設。國家市場監管總局修訂了《國家標準管理辦法》，于2023年3月1 日正式實施，提出積極推動結合國情采用國際標準。

國際標準化組織風險管理技術委員會（ISO/TC262）于2018年完成了對ISO 31000：2009 的修訂，正式發布了最新版ISO 31000：2018。 國家標準化管理委員會將《風險管理原則與實施指南》（GB/T24353-2009）的修訂列入2020年國家標準制修訂計劃并于2022年10月正式發布了《風險管理指南》（GB/T24353-2022）。

中國工程咨詢協會積極響應號召，在全行業推進標準體系建設。2022年中國工程咨詢協會立項，由上海投資咨詢集團有限公司申報了《重大項目社會穩定風險評估規范》（以下簡稱本文件），經過廣泛調研、起草、研討、公開征求意見和專家審查后，最終形成發布稿。

重大決策社會穩定風險評估是從源頭防范化解重大矛盾風險的制度安排，是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要方面。為進一步做好新時代重大決策社會穩定風險評估工作，助力經濟社會高質量發展，有必要在總結10 多年來社會穩定風險評估工作經驗成效的基礎上，對接國際標準，研究制定重大項目社會穩定風險評估的規范標準，進一步提升風險評估的科學化、專業化、法治化、社會化、智能化水平，為新時代更好地統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國提供有力支持和保障。

二、編制過程

立項前，編制組廣泛收集了風險管理國際標準、國家標準及重大項目社會穩定風險評估相關的政策文件、有關省市的規范/標準及評估報告，精心填寫立項申報書，明晰研究思路、本文件主要內容及框架結構，認真組織立項答辯并解答專家提問。2022年3月本文件通過中國工程咨詢協會立項。

2022年5月中旬，編制組召開啟動會，數易其稿形成初稿，在2022年9月底組織專家研討，于2022年10月中旬組織專家論證，進一步完善后形成征求意見稿。

2022年11月21日-2022年12月16日，中國工程咨詢協會組織公開征求意見。編制組充分研究和吸收采納反饋的意見后，對本文件做了進一步完善形成送審稿。

2023年4月7日，中國工程咨詢協會組織召開了專家審查會。編制組吸收專家意見再次對本文件進行完善形成發布稿。2023年7月4日，本文件正式發布，2024年1月1日起正式實施。

三、編制原則

（一）先進性。本文件應用最新的風險管理國家標準，在重大項目社會穩定風險評估領域場景化運用，長期存在的概念模糊澄清，實現中國創制的重大決策社會穩定風險評估機制與風險管理國際主流話語的銜接，凸顯本文件的先進水平。

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，《資產評估法》亦明確要求評估機構需建立健全質量控制制度，保證評估報告的客觀、真實、合理。相較傳統作業模式，各種信息系統和平臺形成的評估報告，在報告的規范性、技術的合理性、數據的客觀性和精準性等方面都有了明顯改善，報告質量得到顯著提升。

（二）系統性。本文件系統化地考慮將《重大行政決策程序暫行條例》、國家對新時代重大決策社會穩定風險評估機制的要求、發改投資〔2012〕2492 號文進行融合，形成一個通用型重大項目社會穩定風險評估技術規范文件。

（三）實用性。本文件對施行了10 多年的《兩個大綱》《兩個指南》、全國各地重大項目社會穩定風險評估實操進行深刻反思，在評估的內容、技術方法方面力求突出可用、好用、適用，要有助于發現和挖掘主要矛盾和矛盾的主要方面，實現效率和高質量發展的融合。

四、主要內容

本文件分為引言、正文部分13 章、4 個資料性附錄。

引言。社會穩定風險評估以防范化解重大矛盾風險為主要目標，其目的是創造和保護價值，支持重大項目決策目標的達成。引言闡述了編制本文件的背景、目的，列出重大項目社會穩定風險評估過程圖（見圖1），闡明社會穩定風險評估本質上是社會穩定風險管理，并作為本文件的總體框架。社會穩定風險評估通常表現為按一定的過程順序開展，但在實際工作中是一個循環提升的過程，不同過程步驟之間是可以反復交錯使用的。

圖1 重大項目社會穩定風險評估過程

第1章 范圍。提出本文件規范的內容和適用范圍。本文件規定了重大項目社會穩定風險評估的過程、總體原則、溝通和咨詢、確認環境信息、制定評估方案、聽取各方意見、風險分析論證、確定風險等級、編制評估報告、組織報告評審及備案和報送的要求。本文件適用于接受項目單位委托的工程咨詢機構開展重大項目社會穩定風險評估咨詢服務活動，項目單位、與項目實施相關的政府部門及其他開展重大項目社會穩定風險評估的機構可參考使用。

第2章 列出了本文件引用的有關規范性文件。

第3章 闡述了需要重點說明的術語及其含義。

第4章 總體原則。列出了為達到社會穩定風險評估目的需要依據的方向性的準則，本文件中社會穩定風險評估過程及其工作需要符合或具體落實這些原則。本文件提出了“系統性、全面性、包容性、真實性、人文性、動態性、前瞻性”原則。

第5章 溝通和咨詢。踐行全過程人民民主，本文件將溝通和咨詢作為協商民主的一種實踐形式貫穿社會穩定風險評估全過程，幫助利益相關者理解風險、項目決策及其活動的基礎、需要采取特定行動的原因，使利益相關者形成包容意識和責任意識。

第6章 確認環境信息。闡述社會穩定風險評估應確認與所評估項目相關的外部環境信息、內部環境信息、風險準則，它們是制定評估方案的基礎和依據。本文件列舉了需要確認外部、內部環境信息的重要方面。風險準則用于評價風險重要程度，包含分析單一風險大小（風險程度）和評價組合風險大小（風險等級）兩個方面，本文件附錄A 提出了重大項目社會穩定風險評估風險準則的設定方法。

第7章 制定評估方案。提出評估方案應包含的具體內容，包括調查范圍、評估人員、評估內容、評估方法、評估程序、評估時限、評估經費保障及委托方應提供的必要支持保障等事項。其中，對于預判高風險的項目，評估方案中應包含對評估中可能發生社會穩定風險的應急預案，將風險管理融入評估過程。

第8章 聽取各方意見。規定了聽取意見應遵循的要求，列出了聽取意見的對象，闡述了聽取意見的方法——可采用但不限于訪談法（座談會、個人訪談）、觀察法（實地走訪踏勘）、文獻法、輿情分析法等方法，應根據項目的特點、內外部環境情況，選擇適用的方法及其組合。

第9章 風險分析論證。包括風險識別和風險分析。在風險識別環節，本章提出風險識別應遵循的原則、風險識別方法和步驟，并在附錄B 中提出了“重大項目社會穩定風險檢查表法”供使用。在風險分析環節，本章提出風險分析應遵循的原則、風險分析的內容和方法，并在附錄C中提出“風險矩陣法”供使用。

第10章 確定風險等級。確定風險等級的目的是支持決策，本章提出了評判初始風險等級、提出風險應對措施、預估風險應對成效及采取措施后的風險等級這四個關聯環節的工作內容和要求，其中在風險應對措施中闡述了應重點考慮和關注的方面。組合風險指數作為風險等級評判準則的一個維度，本文件在附錄D中提出了使用方法。

第11章 編制評估報告。提出編制評估報告應遵循的要求、評估報告的內容要素和評估報告格式。

第12章 組織報告評審。提出評審應邀請項目所在地的縣（市、區）、鄉（鎮）政府、街道辦事處的相關部門代表與相關領域的專家共同參與，應圍繞項目決策及其活動的合法性、合理性、可行性、可控性把握好六個方面的評審重點，以及評審報告的格式。有些地區評審后的成果載體為集體評審意見，本文件將評審報告、集體評審意見等稱為評審文件。

第13章 備案和報送。提出項目決策前應開展的備案工作和申報材料報送要求，以及決策后應開展跟蹤和風險動態評估工作，作為重大項目后續決策的依據。

五、本文件主要特點

（一）應用國家標準，貫徹新時代重大決策社會穩定風險評估機制要求

2021年《機制》頒行后，本文件在國內首次以技術性文件形式嚴格貫徹落實國家提出的新時代重大決策社會穩定風險評估機制要求嚴格遵循的七個程序，對接風險管理國際標準，應用國家標準，以“重大項目社會穩定風險評估流程圖”為骨架支撐起內容結構，使本文件真正起到對重大項目社會穩定風險評估活動的規范化要求作用。

（二）厘清了長期以來的概念混亂，促進社會穩定風險評估正本清源

10 多年來，諸多與社會穩定風險評估相關的部門、單位或機構從風險管理過程中的“風險評估”這個小環節來理解“社會穩定風險評估”，未能真正全面理解穩評是一項源頭防范矛盾風險的制度安排、是一個矛盾風險防范化解工作機制和平臺、本質上是“社會穩定風險管理”，其目的是創造和保護價值，造成最直接的問題是為了通過“審批”而“虛評過關”“評用分離”“評而不用”，弱化了制度設計的功能。本文件實現了風險管理的過程與社會穩定風險評估流程的融合，使社會穩定風險評估回歸到風險管理的本源。本文件還規范了實踐中編制環節評估報告、分析篇章和評審環節評價報告、評估報告等概念混亂現象，進一步增強了行業內交流和政府上下行文的通用性和辨識度。

（三）糾偏實踐中不恰當的操作，提升穩評在促進高質量發展中的作用

實際操作中一些地區過分強調和依賴問卷法，但又做不到實施過程中的科學性，演變成形式主義；對社會穩定風險評估工作進行公示，乃至把公示當作評估程序，甚至公示穩評報告來征詢意見，錯誤地理解或者曲解《機制》的有關指導精神。本文件遵循新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點開展評估，把握事物發展規律，堅持實事求是、求真務實，在“總體原則”中提出“系統性原則”——“宜利用項目相關的規劃和建設方案的公示、環境影響評價公眾參與、依法召開的聽證會等工作中獲得的資料和信息，避免重復調查、多次調查”。開展風險評估要通過歷史看現實、透過現象看本質，把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關系，不斷提高戰略思維、歷史思維、辯證思維、系統思維、創新思維、法治思維、底線思維能力。本文件踐行黨的二十大報告提出的“全面發展協商民主”，將“溝通和咨詢”貫穿社會穩定風險評估全過程，實踐全過程人民民主，發揮穩評制度和機制在促進經濟社會高質量發展中的作用。

（四）兼具“最大公約數”和開放性，引導使用單位積極探索創新

10 多年來，風險準則設定是穩評工作中的薄弱之處，但又是各相關方特別是第三方機構最急需的。本文件將《風險管理 風險評估技術》（GB/T 27921）在穩評領域具象化，結合10 多年穩評咨詢實踐，提出了“風險準則”的設定要素和設定方法，實現《機制》中有關原則在實際應用中的操作化；同時又保持開放性，各地區可綜合考慮利益相關者對風險的承受度、當地社會治理水平和治理能力等方面因素后來設定具體的要素內容。通過“風險準則”設定這個過程，在黨政相關部門之間達成共識，通過穩評實踐打造共建共治共享的社會治理格局。本文件將評估內容（合法性、合理性、可行性、可控性）操作化為8 個方面、52 項要素的“重大項目社會穩定風險檢查表”，使用單位可以此為基礎，進一步結合本地實際和項目特點來豐富和細化。對于本文件基于國際標準、國家標準對“風險”術語界定所提出的風險分析方法，使用單位也可以進一步創新、迭代。

（五）整體優化完善評估內容和方法，穩評的技術文件實現更新迭代

在《兩個大綱》《兩個指南》10 多年實踐基礎上，結合新的形勢、要求和各地實際，本文件更為全面系統化地梳理了“內外部環境信息”“聽取意見的對象”，提出更具針對性的“評估方案”內容，進一步規范了適用于重大項目社會穩定風險評估的調查方法、風險識別和風險分析方法、風險等級評判方法及其運用原則或要求，歸納了風險應對措施研究的方向和維度及如何分析風險應對成效，提出了評審的重點和要求，在“備案和報送”的過程環節貫徹落實《重大行政決策程序暫行條例》的“程序”要求、妥善處理與發改投資〔2012〕2492 號文之間的銜接，整體上對《兩個大綱》《兩個指南》進行“瘦身”，而且進一步提升了本文件的針對性、適用性和前瞻性，實現了技術文件的更新迭代。