以EOD模式推動(dòng)沿海環(huán)境持續(xù)向好

文｜汪光

近年來，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分受到高度重視，我國海洋生態(tài)環(huán)境總體呈穩(wěn)中向好趨勢，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成效顯著。但我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力仍然較大，海洋生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況還沒有根本改變，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的任務(wù)依然十分繁重，同時(shí)，海洋資源利用效率仍然較低，海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換仍需探索。

黨的二十大報(bào)告提出，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同多部門印發(fā)實(shí)施了《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》等一系列的海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策。一系列的政策助推海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)美麗海灣建設(shè)，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)能。

但海洋生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，改善海洋生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)持續(xù)性的工作，需要投入大量的時(shí)間、人力、物力，所需資金量較大，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入不足以應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境問題，美麗海灣建設(shè)仍面臨資金不足等困難。目前中央財(cái)政資金支持有限，地方財(cái)政較為緊張，財(cái)政支持壓力較大；但海洋生態(tài)環(huán)境治理卻比較依賴于國家和地方的財(cái)政投入，企業(yè)和社會(huì)直接參與、市場化運(yùn)作比較少；此外，海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)與海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展結(jié)合也不夠緊密。

自2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）以來，EOD項(xiàng)目遍地開花，目前國家項(xiàng)目儲備庫入庫項(xiàng)目已過百個(gè)，成為當(dāng)下最熱門的市場化運(yùn)作模式之一。為規(guī)范及支持EOD模式發(fā)展，國家出臺了系列政策，其中生態(tài)環(huán)境部制定的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號），明確了EOD項(xiàng)目入庫范圍涵蓋重點(diǎn)海域綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、土壤污染防治、固廢處理處置及資源綜合利用、其他環(huán)境治理八大入庫領(lǐng)域及申報(bào)條件等要求。由此可見，海洋類EOD項(xiàng)目除了爭取各級海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金支持外，還可以謀劃沿海地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目、水污染防治項(xiàng)目、重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目等，爭取各類相關(guān)專項(xiàng)資金的支持，可緩解海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金短缺和市場化不足的壓力。同時(shí)可以充分體現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)”的要求，助力深入打好重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。

海洋類EOD開展情況

我國沿海城市分布廣泛，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各地根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢和特點(diǎn)，發(fā)展出形式多樣的產(chǎn)業(yè)集群。全國近岸海域擁有283個(gè)海灣，其潛在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等天然屬性為發(fā)展海洋EOD項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。

今年4月，得益于“生態(tài)立區(qū)”的戰(zhàn)略定位，浙江溫州洞頭區(qū)拿下全國首個(gè)海洋類EOD項(xiàng)目，計(jì)劃將總投資的40.6%用于生態(tài)環(huán)境治理類項(xiàng)目，打造海洋海島生態(tài)修復(fù)樣板，為全國沿海地區(qū)生態(tài)創(chuàng)造價(jià)值的實(shí)踐作出有益探索。此外，近年來廣東、浙江、遼寧等多個(gè)沿海省份先后謀劃20多個(gè)海洋類EOD項(xiàng)目，加速推動(dòng)了美麗海灣保護(hù)與建設(shè)進(jìn)程。

根據(jù)目前申報(bào)實(shí)施的海洋類EOD項(xiàng)目，可以發(fā)現(xiàn)各地區(qū)均按照片區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城市定位，因地制宜謀劃產(chǎn)業(yè)開發(fā)類項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境治理類項(xiàng)目更是充分體現(xiàn)了河海聯(lián)動(dòng)、陸海統(tǒng)籌的要求。各地在開展海洋生態(tài)環(huán)境治理、岸灘環(huán)境整治等“海上項(xiàng)目”的同時(shí)，還實(shí)施了沿海地區(qū)的入海河流河道綜合治理等“岸上項(xiàng)目”，統(tǒng)籌謀劃統(tǒng)籌岸上和水里、陸地和海洋系統(tǒng)性的治理與修復(fù)，筑牢良好生態(tài)基底。如福建省長樂區(qū)EOD項(xiàng)目，將閩江南岸的“沿江線”和美麗海灣的“沿海線”完美融合——在“閩江河口濕地片區(qū)”實(shí)施流域綜合治理工程，在“濱海片區(qū)”開展5個(gè)入海口末端的系統(tǒng)治理，確保入海口排水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，為海蚌種質(zhì)資源進(jìn)行合理的保護(hù)、開發(fā)和利用提供良好的生態(tài)環(huán)境。

另外，大部分的海洋類EOD項(xiàng)目投資規(guī)模接近上限，以爭取更多的政策性金融支持，卻忽略了可能出現(xiàn)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性相對不足、較難落地等風(fēng)險(xiǎn)。但深圳開辟了一條新路子——“深圳市鹽田區(qū)小梅沙片EOD項(xiàng)目”總投資額僅為7.56億元。此項(xiàng)目更注重項(xiàng)目的質(zhì)量，著力解決最突出的環(huán)境問題，將EOD模式融入到統(tǒng)籌小梅沙片區(qū)“山水林田湖草沙”一體化治理的思路中去，也為謀劃“小而精”的EOD項(xiàng)目提供了新思路。

但相比其他類型的項(xiàng)目，海洋類EOD項(xiàng)目數(shù)量仍相對較少，生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)類產(chǎn)業(yè)較單一，偏向于謀劃生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目。

沿海省份EOD政策情況

當(dāng)前，山東、江蘇、浙江、廣東、福建、廣西等大多數(shù)沿海省份設(shè)立了省級EOD項(xiàng)目庫，有效提高了申報(bào)EOD項(xiàng)目的積極性，EOD模式取得明顯進(jìn)展。

山東省作為EOD政策的“先行者”，是全國首批設(shè)立EOD項(xiàng)目省級試點(diǎn)的地區(qū)之一。山東省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省發(fā)改委、國家開發(fā)銀行山東省分行率先于2021年7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，各地市可擇優(yōu)推薦1—2個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目至省廳。該通知對省級試點(diǎn)項(xiàng)目的要求與國家要求一致，均要求謀劃“發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實(shí)施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新”的項(xiàng)目，并明確國家開發(fā)銀行山東省分行對符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目給予政策支持。

山東省成立EOD省庫后，廣西壯族自治區(qū)、江蘇省、浙江省、福建省和廣東省等沿海省份相繼印發(fā)開展省級EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的通知。由于各地的經(jīng)濟(jì)條件、生態(tài)環(huán)境問題、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不同，并參考了已謀劃、實(shí)施的EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，取長補(bǔ)短，各地的省級試點(diǎn)項(xiàng)目有了不一樣的支持政策、目標(biāo)和要求。

在支持政策方面，除了明確對納入省級項(xiàng)目庫的EOD項(xiàng)目加大金融支持力度，浙江省還將符合條件的項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，中央預(yù)算內(nèi)投資對符合條件的項(xiàng)目予以支持。另外，江蘇省對部分納入省級項(xiàng)目庫的優(yōu)秀項(xiàng)目給予適當(dāng)資金獎(jiǎng)勵(lì)。

在支持范圍和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目類型方面，江蘇省、廣東省和福建省都因地制宜，各有側(cè)重點(diǎn)。其中江蘇省重點(diǎn)提出支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和改造、工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施完善和升級、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)島試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、以特色產(chǎn)業(yè)為載體的區(qū)域綜合開發(fā)的EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目；廣東省要求產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等要求；福建省更是強(qiáng)調(diào)了可謀劃“海洋牧場”、“潮汐能利用”等海洋資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，助力海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目的發(fā)展與實(shí)施。

在申報(bào)數(shù)量方面，山東省、廣東省、浙江省要求每個(gè)地市每年申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目不超過2個(gè)；江蘇省要求試點(diǎn)階段每個(gè)設(shè)區(qū)市每年度申報(bào)數(shù)量原則上不多于3個(gè)；福建省要求每個(gè)設(shè)區(qū)市每年申報(bào)項(xiàng)目原則上不少于1個(gè)。

推進(jìn)海洋類EOD的優(yōu)勢

除了出臺一系列EOD相關(guān)政策推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展，國家及各沿海省份還提供多方面的政策指引及支持，助力開展海洋類EOD項(xiàng)目。

在國家層面上，早在2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2021〕14號），鼓勵(lì)各地“加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”，為EOD模式項(xiàng)目踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念提供了宏觀政策指引。同年10月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），鼓勵(lì)社會(huì)資本采取生態(tài)保護(hù)修復(fù)“+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“+核證碳匯增量”“+資源綜合利用”三種方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益，為EOD項(xiàng)目提供了謀劃思路。

各個(gè)沿海省份也憑借區(qū)位優(yōu)勢，出臺了系列措施支持發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，為明晰沿海城市定位和謀劃產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目提供了方向。如廣東省人民政府在2019年提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”格局， 推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，其中“一帶”便是指粵東、粵西沿海經(jīng)濟(jì)帶。在建設(shè)規(guī)劃中，粵東被定位為沿海經(jīng)濟(jì)帶東翼的區(qū)域性創(chuàng)新中心、教育中心、醫(yī)療服務(wù)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)中心；而粵西將通過湛江對接海南自由港和西部陸海通道，使港口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。浙江省在“十四五”海洋規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了“以海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，促進(jìn)海洋生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展海洋新能源、建設(shè)海洋碳匯。

在“十四五”期間，多地也細(xì)化了開展EOD項(xiàng)目的目標(biāo)，讓EOD項(xiàng)目更好實(shí)施、更易落地。山東省人民政府將推行EOD模式作為“十四五”期間山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，明確要開展10個(gè)左右的EOD項(xiàng)目試點(diǎn)；江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中，鼓勵(lì)推廣EOD模式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施全面融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)；浙江省作為“海洋大省”，計(jì)劃EOD項(xiàng)目在“十四五”期間的投資總額不低于1000億元。

另外，在資金渠道方面，海洋生態(tài)環(huán)境治理資金來源相對較廣。在申請中央或地方的海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金開展海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程外，還可以申請水污染防治資金、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金等財(cái)政資金用于治理沿海片區(qū)的環(huán)境問題。通過結(jié)合實(shí)施“環(huán)境治理+生態(tài)修復(fù)”項(xiàng)目，系統(tǒng)改善海洋和陸地的生態(tài)環(huán)境，使海洋和陸地各類開發(fā)保護(hù)活動(dòng)協(xié)同發(fā)展。其中，廣東省近三年便統(tǒng)籌安排32.7億元的海洋保護(hù)修復(fù)資金支持沿海地市實(shí)施了一批藍(lán)色海岸帶保護(hù)和修復(fù)重大工程，其中4.85億元用于實(shí)施近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖污染整治、陸源入海污染治理等，同步改善入海河流和近岸海域水質(zhì)。

海洋類EOD項(xiàng)目的展望

為持續(xù)推動(dòng)沿海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好、海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展，未來需要持續(xù)開展海洋類EOD政策、指引及案例相關(guān)研究，共同推動(dòng)海洋類EOD項(xiàng)目越來越豐富。

根據(jù)現(xiàn)行的政策，可以發(fā)現(xiàn)海洋碳匯研究和海洋資源綜合利用已成為當(dāng)下大部分沿海地區(qū)的熱點(diǎn)。因此在未來的相關(guān)研究中，可積極探索海洋碳匯監(jiān)測、核算方法和減排技術(shù)，增強(qiáng)濱海生態(tài)減排效果，提高碳匯項(xiàng)目的可行性。此外，目前海洋資源的價(jià)值可挖掘的空間仍然較大，資源評估的方法和交易模式仍需探索，想要提高海洋資源的利用率，海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換機(jī)制需作進(jìn)一步研究。而目前已實(shí)施的海洋類EOD項(xiàng)目較少涉及上述內(nèi)容，以“生態(tài)環(huán)境保護(hù)+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”為主，后續(xù)需要積極探索美麗海灣—文旅、海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖、沿海工業(yè)產(chǎn)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，更好地結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理得到更好實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平總書記今年在廣東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。”海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越得到重視。未來，海洋生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)將有效促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。