淺議行政事業單位專項資金審計的實踐探索

張艷紅

舟山市定海區審計局

財政專項資金指政府部門下撥給下級行政區域和本級政府用于指定用途的資金，比如用于發展公共事業、用于社會保障、用于經濟建設等。因此，在使用時，必須堅持“專款專用”原則，以更好地發揮其在社會事業發展中的推動作用。近年來，針對行政事業單位發展，政府所下撥的財政專項資金額度逐年增長，如何確保這些專項財政資金專款專用、安全有效和合法合規運用，如何確保各項政策落實到位。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在行政事業單位使用專項資金時，應充分履行審計監督職能，以確保資金充分利用，避免資金浪費和閑置，進而促進行政事業單位健康有序發展。

一、行政事業單位財政專項資金審計監督的意義

(一)規范專項資金使用

財政專項資金通常會被用于與國民經濟和社會生活息息相關的事項，比如水利工程、環保、社會保障等，這些事項和人民群眾的切身利益密切關聯。為了提高資金使用的合法性與合規性，單位需要在加強內部資金管理的同時，充分利用審計監督，實現對資金使用環節的全過程監督，加大約束力度，從而確保單位嚴格按照國家就財政專項資金使用所出臺的各項政策規定規范化使用，有效地避免違規使用財政專項資金的情況出現。

(二)提高專項資金使用效益

近幾年，財政專項資金審計監督法律法規的不斷完善，審計不僅要對行政事業單位財政專項資金的審計合規合法性進行審計監督，在確保單位規范化使用財政資金的同時，需要提高對資金使用效益的關注度。加強信息的收集與整合，客觀評價單位財政資金使用情況，包含資金使用效率、效益和效果，為單位提高資金使用績效提供有力支持。因此，針對財政專項資金，行政事業單位應當積極拓展審計監督的廣度與深度，不斷加大審計監督力度，這也是行政事業單位財政專項資金審計監督的一個重要發展趨勢。

(三)優化社會資源配置和有效利用

財政專項資金的分配和使用，實際上是社會資源配置的重要體現。對行政事業單位所撥付財政專項資金使用進行監督，目的是促進專項資金在特定領域能夠發揮更大的作用，以推動特定領域內的各項工作的開展，提高資金資源使用效益。在實際審計過程中，應選擇恰當的審計方法，在保證審計監督工作科學有效開展的同時，進一步規范和約束行政事業單位資金使用行為，優化資金配置。應當注意的是，財政專項資金的利用效率，在一定程度上影響著社會資源的配置結構，因此，為了確保社會資源有效使用，提高整體使用效益，就必須合理利用資金，充分發揮其調節經濟社會發展方向和保障基本公共服務的作用。

二、行政事業單位財政專項資金管理的問題

(一)專項資金分配缺乏科學性

很多行政事業單位在進行資金分配之前，并沒有進行科學合理的預測，甚至缺少對財政專項領域內的工作及其未來發展進行調查，只是簡單地根據上一年度的預算執行進行計算得出，這種事前分析方式得出結論可靠性有所不足，導致資金分配缺乏科學的依據，預算資金計劃與實際的資金需求差異較大，只能在預算執行過程中對資金使用計劃進行調整，極大地影響財政專項資金的使用效率，甚至導致大量的資金被浪費，未能有效發揮專項資金應有的作用。從筆者幾次實施的專項資金使用情況調查來看，普遍存在資金配置分散、重點不突出、在專項資金中列支工作經費、評價標準不統一；有的資金按預算撥付后因無法合規支出而被退回；設置的部分子項目脫離實際情況；部分項目所設置的管理程序亟需優化和調整；資金違規使用問題頻出等，無法做到集中力量做大事的作用，不僅影響財政專項資金的使用效率，造成財政專項資金浪費。在這一過程中，國家又沒有對財政專項資金的預算編制做出詳細的規定，在預算編制的過程中是由各個單位獨立進行，預算編制的質量缺乏有效的監督，在某種程度上導致的資金分配不合理的原因。

(二)專項資金使用缺乏有效的監督機制

從當前一些專項資金監督法律法規和政策制定來看，這些制度發揮的作用非常有限，并未建立貫穿資金使用全過程的評估機制，雖制定責任追究機制但落實不到位，“誰用錢，誰負責”的管理機制缺位，再加上審計監督工作開展的時效性不足，獎懲力度薄弱。一方面，單位雖緊跟上級部門要求制定有關財政專項資金使用的規章制度，但卻并未在制度中就資金使用形式和監督做出詳細規定，未明確分類標準、未制定獎罰制度、未建立督查問責機制，只是規定資金的使用的基本原則，有的項目未建立相應臺賬檔案，對資金使用的具體操作流程缺乏明確的規定，甚至一些行政事業單位并沒有就財政專項資金設立獨立的賬戶，未進行專賬核算，將財政專項資金合并到其他賬戶中進行管理，這種情況下不可避免地會出現資金被挪用風險，也給審計工作帶來困難，無法區分財政專項資金與其他資金之間的使用，混亂的賬目支出，導致違法占用、私自挪用、虛假配套風險加大。另一方面，在實際管理過程中，財務人員更多的是按照單位的各項要求進行資金的支付與管理活動，至于財政專項資金使用是否科學合理，他們無權進行干預或監督，當然也不具備具體領域內的評價能力，這種情況下在專項資金使用過程中，采購單價虛高或者是專項資金被挪用，違規行為不能得到及時有效的遏制。

(三)專項資金預算編制與實際執行不匹配

在行政事業單位的資金管理中，預算編制和執行是兩項工作，負責預算編制的人員，實際上并不負責預算的最終執行。所以，出現預算編制與執行不匹配也就在所難免，在財政專項資金的預算編制和使用的過程中也是如此。在財政專項資金的預算資金支出進度上，與項目的實際進度不一致，部分項目是財政撥付時間等因素的影響，在資金沒有實際到位的情況下，項目前期經費在經常性經費中進行列支，導致實際的預算計劃與預算執行情況就出現了偏差。項目跨度越長，這一問題也就越突出。這是因為預算編制的過程中，實際上是根據原有的市場調查或者是項目認識進行。比如說預算計劃編制的時間為2020 年，當時某種設備的價格是10 萬元，計劃于2022 年采購，但是采購時候的價格上漲到了12 萬元，價格上漲了20%，這種情況下一般按照新價格完成采購，結果就是采購價格與預算計劃的價格不一致，導致實際執行超過了預算計劃。行政事業單位在財政資金管理工作中，相關管理責任人管理績效也沒有通過績效考核進行約束，即便是出現了預算超支、超標的問題，他們也不會受到懲處，相關責任人很難主動地對預算計劃的執行進行有效的管理，主動管理控制的意識欠缺，缺乏必要的責任心。預算編制重視程度不足，不管是預算編制還是執行都會受到很大的負面影響。

三、加強行政事業單位財政專項資金管理的對策建議

(一)通過預算管理強化專項資金的管控能力

1.增強預算編制的科學性

對各單位而言，預算編制工作的科學開展與落實，既是財政專項資金管理高效有序實施的重要前提，又是審計監督的重要內容，要完善行政事業單位預算管理工作，通過審計工作中分析和評價預算管理制度執行情況，客觀評價預算編制工作開展的有效性。一方面，單位應提高對制度體系建設的重視程度，建立健全預算管理制度，在制度中就預算編制的內容與流程做出詳細說明，針對財政專項資金使用項目，必須先組織專家學者進行可行性論證，在可行性論證的前提之下進行預算編制調查，以論證結果和預算編制調查為基礎進行編制，確保編制工作科學展開；應當注意的是，在預算編制環節，行政事業單位應遵循在“立足當下、適度超前和依據充分”原則基礎上，尤其是跨度比較大的項目，對預算資金進行合理的配置，確保預算資金安排與實際需求保持一致性。另一方面，在審計工作中，既要求行政事業單位提供會計核算的相關原始憑證和資料，也要求針對預算編制提供相應的原始工作記錄，比如說專家學者的科學性論證過程及其結果，包括相關視頻資料、專家學者的發言等等，也包括前期預算調查的組織實施的資料，涵蓋視頻資料和圖片資料等等，審計單位可以通過這些原始資料對預算編制過程進行監督，確保預算編制足夠按照上述程序和要求進行，才能保證預算編制的科學性和合理性。

2.推動項目預算與項目進度的深度融合

行政事業單位財政專項資金的使用要以項目價值的最大化為目標，以專項預算為基礎，強化現金流管理，重視績效考核手段的應用。在預算資金的執行上要建立一個動態化的預算執行分析機制，定期對預算方案的貫徹執行進行動態分析，了解預算偏差形成的原因，并提出相應的改進措施。在審計工作中，要將預算執行的剛性作為審計監督的主要內容，對照預算資金執行的相關制度和流程，對預算執行過程進行審計監督。重點放在預算變更上，相關單位應及時提供詳盡的變更依據，為單位建立一個動態化的財政專項資金管理體系夯實基礎。

(二)強化行政事業單位財政專項資金全過程審計能力

1.建立健全專項資金審計管理的工作機制

要想做好行政事業單位財政專項資金的審計工作，必須健全行政事業單位財政專項資金審計的相關工作機制，尤其是審計監督機制，依托先進技術實現對專項資金使用全過程的動態化監管。一方面，針對重大專項資金項目，需要將定期抽查、中期審計和項目成績有效地結合起來，實現審計工作的提前介入，這樣既可以讓審計人員更加客觀全面的了解被申請項目的實際狀況，也可以利用前期的審計監督及時發現項目專項資金使用環節中所存在的不足與缺陷，深究原因，在此基礎上，提出相應的改進和完善的要求，進一步增強行政事業單位財政專項資金管理的重視程度，達到防微杜漸的效果。另一方面，通過前期的審計活動可以積累審計材料，為項目的最終審計提供有力的數據資料支持，同時也能夠有效地確保審計監督活動的連續性，通過連續的審計活動強化審計監督的能力和效果，也能夠通過連續的審計活動，更加客觀地反應出被審計事業單位的真實專項資金的使用情況。

2.要加大對項目決算審計的力度

行政事業單位的財務專項經費一般都是與國民經濟和社會發展密切相關的民生和基礎設施建設領域的重點建設項目，與國民經濟和社會發展、人民群眾切身利益緊密相關，只有切實保障這些財政專項資金用于這些重點建設領域，才能保障相關工作的順利進行。審計單位和工作人員要充分認識到審計監督對行政事業單位專項資金使用效益的影響，在思想上重視起行政事業單位財政專項資金的審計監督工作。一方面，要克服行政事業單位財政專項資金審計工作中的各項困難與不足，嚴格貫徹國家審計管理方面的法律法規和地方政府的相關規定，在遵守審計工作程序和流程的情況下對行政事業單位財政專項資金的使用情況進行審核評價。另一方面，針對審計工作中發現的違法違規行為，要積極出具審計報告進行披露，提出合理建議，并向本級政府及上級主管部門報告，審計結果在向社會公開的同時，也需要向被審計的行政事業單位做出詳細的說明，涉及違紀違法案件的，需要將詳細材料按照規定移交給紀檢監察部門和公安機關。

3.針對財政專項資金使用提出合理建議

開展長期的審計工作，審計部門對行政事業單位專項資金使用的規范性和合理性有自己的認識和理解，在審計工作中，應當就單位財政專項資金使用情況進行全面分析與評價，站在審計工作的角度針對財政專項資金管理及使用過程中存在的不足，項目建設和實施過程中存在的不足，對項目的可行性方案、預算編制及執行、項目責任隊伍的建設及崗位職責的設計等提出相應的意見，提出一些合理化的建議，為單位優化和調整后續資金使用方案提供依據，助力單位不斷提高財政專項資金管理水平，提升資金使用效益，逐漸達成項目預期目標。

(三)構建權責匹配的監督激勵機制

1.構建權責匹配的監督機制

負責財政專項資金管理工作職工的工作理念和專業能力，直接影響著行政事業單位財政專項資金管理成效，因此，在具體運行過程中，行政事業單位應提高對內部宣講和教育培訓的重視程度，積極展開職業道德素養提升活動，引導相關職工不斷增強責任意識，提高重視程度，掌握更加先進的工作方式與手段，使其能夠嚴格按照法律法規和本單位的各項規定，規范化開展各項工作。一方面，實施專職化管理，明確具體的責任機構及責任人員，不能單純地依靠財務管理部門進行管理，有必要的情況下應該成立一個專門的管理小組，具體負責專項資金的管理工作，負責審核財政專項支出并進行控制等。另一方面，在監督價值的建設上，需要在明確崗位工作職責的基礎上，將財政專項資金管理工作納入績效考核指標體系，通過績效考核對相關責任人的履職進行考核監督；同時，要將財政專項資金的使用作為內部控制的主要對象，利用內部控制對專項資金的使用和管理工作進行監督，確保相關部門和責任人，能夠嚴格按照規定的標準和要求做好資金管理和使用工作。

2.考核內容和獎懲

在針對財政專項資金管理和使用的績效考核工作中，不能只是針對專項資金的使用進度作為考核的內容，也應該將相關工作人員的履職情況、專項資金所起到的經濟、社會等綜合效益、專項資金的使用效率、合法合規性等作為績效考核重要內容，只有這樣才能利用績效考核調動相關責任人員的專項資金管理的主觀能動性。另外，績效考核結果需要有對應的獎懲機制才能發揮其應用的作用，對在財政專項資金管理中表現比較突出，專項資金的使用取得了較高的“雙益”的項目，應給予項目負責人、職工相應的激勵措施，不能僅局限于物質獎勵，恰當的精神激勵能夠取得比物質激勵更好的激勵效果，只有這樣才能激發出他們的工作積極性和主動性。反之，對經濟等綜合效益欠佳的財政專項資金，應給予一定處罰。

四、結束語

綜上所述，財政專項資金管理是行政事業單位資金管理體系的重要組成部分，專項資金主要用于專項工程建設項目或特定工作內容，在新時期背景下人們對于專項資金審計監督的重視程度與日俱增。因此，在單位專項資金使用過程中，必須不斷加大監管力度，建立全過程監督機制，明晰各方責、權、利，嚴格落實問責追責，對項目資金使用及相關責任人員進行全面的審計監督，只有這樣才能確保財政專項資金的使用達到預期的目標。