水危機

李宏瑞

腐敗現象泛濫

由腐敗現象導致的水資源管理失敗是最悲哀的。“透明國際”（Transparency International）是一個監察腐敗現象的國際組織，它多次發現水利開發行業是最易腐敗的經濟部門之一。一個傳播較為廣泛的案例，涉及非洲萊索托高地發展機構的前首席執行官瑪索發·索爾（Mashupha Sole），他在2002年被發現從工程和建筑公司受賄超過600萬美元。直到索爾被判處18年有期徒刑前，他還在管理一項價值80億美元的水利項目，該項目涉及5座大壩的修建、多座水庫和多條輸水運河、水電站以及非洲南部地區農業發展工程。這宗案件的調查是史無前例的，該調查揭示了水資源行業錯綜復雜、互相交織的腐敗網，牽涉12家重要跨國公司。

由克里斯滕·劉易斯（Kristen Lewis）和羅伯特·本頓（Roberto Benton）編寫、“透明國際”組織發布的《2008年全球腐敗報告》（Global Corruption Report 2008），很好地闡述了腐敗的影響。他們在報告中提到：“從高價項目中謀取私人利益對官員的誘惑非常巨大，導致他們放棄尋求其他更好的解決方法，如節約用水。特別是腐敗的決策制定者更偏愛一些能將贓款集中的項目，與贓款廣泛分散的小項目相比，從這些項目獲得的贓款更容易被他們及其親信使用。”

批評者認為節水措施本應該滿足未來12～15年的用水需求，因而如果不能解決日益增加的供水需求問題就該推遲進行，這是對萊索托高地水工程項目最大的批評之一。然而，這個項目卻從奧蘭治河[又稱橘河（Senqu River）]抽取了平均流量的40%，將通過其數百千米的管道和運河輸送至南非的豪登省（Gauteng Province）。

水資源行業的行賄方式五花八門，很多方式遠比直接行賄狡猾。丹·麥庫爾（Dan Mclool）在其《河流共和國》（River Republic）一書中分析了20世紀美國的水資源開發項目中政治操作所扮演的角色，書中闡述道：“工程兵團和國會很快意識到某些由美國納稅人的稅費支付的兵團項目會對議員的下一屆參選貢獻大量的選票。水資源項目將幫助議員們一而再再而三地當選。工程項目成為一種在國會大廳里進行交易來獲取支持和選票的政治貨幣。簡而言之，這就是為什么我們擁有如此之多的大壩、堤壩、渠道和水道。這些項目有時是國家利益的一部分，偶爾會符合良好的經濟原則，但很少會以環境友好的方式構建，而且有時就是在浪費金錢。”

這種現象在印度被稱為“選票政治”。正如該國一位水資源研究員和活動家喬伊（Joko Joy）所言：“水資源是一個投票機器，所有的政黨和政治家都將水資源和免費或便宜的水電供應作為其民粹主義的承諾，以此贏取選票。這對水資源行業造成了嚴重的破壞，導致地下水過分開采，并造成在擴大超額地表水項目上的失敗。”

水資源管理，人人有責

美國第三任總統、標志脫離英國統治的美國《獨立宣言》（Declaration of Independence）的主要作者托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）的故居是本書作者所居住的弗吉尼亞州夏洛茨維爾的標志之一。杰斐遜美麗的故居蒙蒂塞洛莊園坐落在可以俯瞰整座城市和弗吉尼亞大學的小山頂，該莊園由杰斐遜總統親自設計和建立。杰斐遜總統是普通公民的權利和角色的雄辯代言人，他堅信公民在塑造政府的過程中發揮著絕對重要的作用。他同樣也清楚認識到，如果公民想要有效地掌握自己的命運，他們必須充分地享有和行使自己的知情權。他指出：“消息靈通的公民是公共意愿唯一且真正的智囊團。”

水資源管理系統的理念是，如果實施良好，就能為市民和私營企業提供相當大的希望和機會，幫助他們更直接地參與到水資源管理中。并非只是旁觀政府作為水資源的唯一仲裁者，水資源管理方法應該擴大水資源分配、管理和水量平衡中涉及的職責和工作。但是，明白以下這一點非常重要，就是政府結構和作用很可能需要針對地方區域水源甚至私人水源進行適當的定制和調整。政府在水資源分配和管理中的主要角色無法替代，或者說幾乎找不到有利或理想的替代者，意識到這一點也非常重要。反之，水資源管理中的新成員就該尋求能強化政府職能的方法。

追求有效的水資源管理實質上是尋求在政府實體、私營成分和民間團體層面上官方機構、領導階層和資源之間的平衡。私營成分包括各類私營企業和公司，這類企業的耗水量必然很大，例如能源產業、采礦業、制造業和農業等。民間團體指的是與水資源相關的個體或組織，從地方流域的積極分子到自給自足的農民，再到代表環境和社會利益方面的非政府組織都涵蓋在內。

實施良好的水資源管理要求吸引公共和私人利益集團的投資，同時還要平衡他們之間的影響。當然這并不意味著各個組織都必須深入參與到每個實例中。例如在印度和其他一些國家，他們在水務管理中很大程度上考慮了民營企業受到的影響。最好的平衡應該是在適應各地文化、法律和經濟條件下達到的平衡。

足夠和穩定的資金保障

首先，為政府有效管理水資源提供經濟支持非常重要。良好地管理我們使用的水資源會有很多花銷，我們都需要支付這些必要的服務。收取公共稅款的方法有很多，但值得強調的是，任何一種融資策略都必須能經受住經濟衰退和政治管理變革的考驗。

美國佛羅里達州的例子就是一個警戒。該州5個水資源管理區長期以來一直被奉為運轉良好的政府機構之一。通過征收房地產稅，該州有相對穩定的財政支持，即使在經濟實現強勁增長的情況下，該州的水資源管理區在流域保護、環境修復、水資源保護、氣候和水資源監控以及水源地生態健康保護上依然處于領先地位，得到廣泛的認可。然而，在2011年新一任州長當選后，為了在艱難的經濟衰退下減輕該州居民的稅務負擔，他要求大幅削減水資源管理區的預算，最終導致水資源數據收集、研究和執行其他方面任務的能力大幅下滑。雖然沒有任何一個公共機構能免受預算削減的影響，但這樣的預算調整一般都會得到普通民眾的支持。在這種情況下，留意杰斐遜總統的主張顯得非常重要，因為他提倡不斷地教導和知會我們的民眾同胞們，讓他們認識到執行預算削減將給他們帶來的損失。正如杰斐遜總統所言，教育會使民眾最有效地參與到管治中。

制定長期規劃

良好的水資源管理中另一個非常重要的方面是制定長期規劃。很多水利機構或管理組織在水資源管理中已經采取了以50年為周期的規劃方案，它為通過氣候展望來預測未來需水量及可用水量的潛在變化提供了重要的切入點，也可為滿足接下來幾十年用水需求而制定相關措施和完備的水利設施規劃，并為規劃相關預算提供機會。長遠的規劃水平可以使所需的基礎設施的支出或其他大型支出更加平緩，而不是為了支付這些投資而突然調高水價。制定長期的計劃有著重要的意義，但定期重新審視這些規劃，及時根據預測到的變化調整規劃內容也非常重要。很多水利規劃機構和組織以一個固定的年限間隔來調整他們為期50年的水資源規劃，例如每五年為一個間隔。

尋求更好的協調方法

沒有萬無一失的方法能確保公民個人和龐大而復雜的政府系統里的部門能充分溝通和協調他們的計劃，也沒有任何部委、機構和單位有完美的組織結構來保障所有的重要參與者一直可以在正確的時間一起商討正確的話題，或有效地付諸行動。但是，全球范圍內的案例研究告訴我們，在流域和含水層層面上組織與水相關的對話是一個具有極大幫助作用的樞紐，它幫助將討論和行動的內容集中協調到與特定水源相關的水資源問題之上。各地涌現出無數個包括功能完善的流域委員會、含水層管理區和關注單一水源的河流流域組織在內的案例。這些河流流域組織由行政當局設立，或由相關的當地民眾組成。如果忽略來源，這些基于水資源的組織的重要特征是它們都是圍繞一個特定水源的相關問題而成立的。

首要問題是界定在何種尺度下協調行動和決定最有效。難以想象在一個類似科羅拉多河或雅魯藏布江的大尺度流域下制定未來的水資源規劃將面臨怎樣的挑戰！在一般情況下，對話規模應盡可能地小，但又必須有足夠的規模來解決手頭的問題。例如，由地方社區任命一組社區成員帶領大家共同商討問題，解決小流域尺度下上千公頃土地的供水問題，這樣可能會行之有效。而在地球的另一端，就歐洲東南部黑海的污染問題，17個國家一起商討，以期就解決該問題達成必要的國際協議。在某些時候，建立一個包括多個規劃小組在內的嵌套系統非常有幫助，其中一部分小組重點集中在子流域內的問題，另一部分則負責整體協調和全流域尺度下的規劃。

解決水問題的尺度選擇必須總是建立在有待解決的疑問和難題的基礎上，其中部分難題可能只需通過請鄰居喝杯茶即可解決，但其他一些難題則只能通過主要經濟體、利益集團或政府的高層代表來解決。所有成功和持久的水資源協商的共同點是貫穿整個過程中的尊重、信任和歸屬感。彼此互相了解對方的需求可以更好地促進水資源共享和管理工作，而這只能通過大家相互交流、相互借鑒才能實現。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com