單套制歸檔中個人信息依法保護問題研究

■唐瑞秸

檔案工作是一項利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業。要貫徹實施好新修訂的《檔案法》，推動檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化。新修訂的《檔案法》專章對檔案信息化建設進行規定，鼓勵相關機構組織推進傳統檔案數字化，明確電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。隨著信息科技的不斷進步，實現純粹電子數據歸檔的“單套制”已成數據時代檔案工作發展的一個趨勢[1]。個人信息從傳統紙質載體進入到虛擬網絡空間，由此衍生的一系列問題，需要依法有效解決。

一、我國個人信息保護相關規定

我國自20 世紀70 年代中期就開始探索電子計算機在經濟、統計方面的應用，90 年代后期互聯網開始興盛，個人信息保護問題逐漸引發人們的關注。線上個人信息是數據資源中的一部分，也是與人民群眾關系最緊密的信息，直接涉及個人的切身利益。許多電子檔案中載有大量公民個人信息，其中夾雜不少個人敏感信息，牽涉主體多、覆蓋范圍廣、保護要求高，相關制度規定也在科學技術更迭的過程中不斷完善。

（一）相關政策法律規定

政策規定方面，2000 年全國人大常委會發布關于維護互聯網安全的決定，將刑事制裁手段作為保護個人信息安全的重要方式；2012 年全國人大常委會通過關于加強網絡信息保護的決定，進一步明確了國家保護的電子個人信息范疇、個人信息收集要求，以及侵害個人信息的后果[2]。總體上形成了一套在國家、公共利益平衡下，嚴格保護個人信息安全的指導思路。

法律規定方面，在政策指引的方向下，我國通過法定程序制定了一系列具有個人信息保護相關法律。從整體立法看，我國采取了“統一立法+分散式立法”“特別法+一般法”相結合的方式，制定了專門的個人信息保護法，并在民法、刑法、行政法等領域持續完善有關個人信息保護的規定。從領域立法看，《民法典》第四編第六章規定了隱私權和個人信息保護的內容。《刑法》《治安管理處罰法》分別從保護公民隱私、維護社會穩定的角度，確定了侵害個人信息行為的懲戒措施[3]。《個人信息保護法》對個人信息的收集、使用、刪除等處理進行了具體規定[4]。

（二）相關行業標準

中國國家標準化管理委員會與國家質檢部門、市場監管等主管部門聯合發布了《信息安全技術個人信息安全規范》（GB/T 35273-2020）、《信息安全技術網絡數據處理安全要求》（GB/T 41479-2022）、《信息安全技術移動互聯網應用（App）收集個人信息基本規范（草案）》等行業技術規范，對個人信息的范圍、收集、存儲、使用、管理等進行了細化。

二、單套制歸檔中個人信息保護存在問題

在信息技術高速發展的今天，個人信息問題隨時可能轉變成數字時代的“黥面”，對個人保護和社會治理帶來挑戰[5]。筆者認為，現有單套制歸檔實踐中，無法與相關規定進行耦合，并存在以下幾個方面的主要問題。

（一）電子檔案中個人信息的保護標準不一

理論界對于個人信息權利的歸屬存在不同認識，有從隱私權的角度進行理解，認為個人信息權源自隱私權[6]，未將其納入到人格權的范疇進行討論；有從人格權的角度進行理解，主張個人信息權和隱私權都是人格權[7]。理解上的分歧和差異，以及各部門對待公民隱私、個人敏感信息的處理差異，導致尚未形成一套具有強制力、可操作性、普遍性的電子檔案個人信息處理規范，在具體工作開展過程中也分別暴露出不同的問題。比如，囿于資源技術有限，有的機構并不掌握海量數據處理的相關能力，個人信息存儲管理的安全保障有待提高。再如，有的機構對個人信息保護相關的法律法規規定并不清楚，也沒有制定單位內部涉及個人信息處理的制度規則，缺乏風險預防意識。

（二）歸檔信息二次運用過程中可能不規范

歸檔是將有檔案價值的文件從形成部門向檔案部門移交的過程[8]。合理分析和運用歸檔材料中的數據資源，有利于實現更大范圍的信息共享[9]。但在對電子檔案所載數據進行二次運用的過程中，涉及一系列問題，包括是否合法獲取所載個人信息及相關權利、是否獲得對有關信息進行合理分析的授權、是否能夠基于國家及公共利益直接使用特定個人信息等。在沒有依法依規、合法合理處置時，可能導致不利后果。比如，對個人信息調取、利用的過程中，有的機構對個人信息的過度利用，在沒有保障信息主體知情權的情況下，肆意擴大收集數據使用、分析的范圍；有的機構以個人信息保護為由，僅對收集的信息進行存儲而不做其他任何處理，導致數據資源的浪費。

（三）單套制信息的證據缺陷和現實矛盾

單套制歸檔模式有其獨特優勢，包括有效節約司法或行政等資源、簡化管理流程、便于信息共享利用等。但“去紙質化”之后，無法完全避免部分電子檔案的失真、無序甚至是不可靠，引發相關的證明效力缺陷和現實問題。

法律證據方面，將電子檔案中的個人信息作為證據“對簿公堂”時存在許多問題。從真實性來看，電子信息可以在多種介質之間“自由穿梭”，失去了紙質信息的“束縛”和“固化”作用，意味著電子檔案被篡改或被竊取的可能性較大，且隱蔽性更強。從合法性來看，合理收集個人信息并進行電子歸檔后，并不等同于獲得了對電子檔案中個人信息的使用、分析、共享、刪除等權利，在未獲得信息個體的同意或者沒有足以支撐合法性的理由下，擅自使用公民個人信息可能導致相關證據不予認可的后果。

法律實踐方面，現實中存在許多紙質檔案掃描成電子檔案的情形。對紙質文檔“二次掃描”形成的“數字化副本”，如果不借助文字轉化或抓取技術，就很難達到對電子檔案數據的合理利用和深度挖掘。而這種紙質錄入的模式，實質是把電子檔案當成了一種“線上備份”，沒有減輕歸檔的負擔，不符合單套制簡化程序、節約資源的目標，并不可取。

三、單套制模式下依法保護個人信息的對策建議

個人信息保護問題是電子檔案處理過程中一個不可忽視的問題，是檢驗檔案工作是否基于人民立場的“試金石”。筆者認為，在單套制探索中，基于現有主要矛盾和問題，可以從標準、權責、機制三個方面探索有效的對策。

（一）進一步完善檔案工作中個人信息的管控標準

我國對個人信息保護的態度，既不同于美國在個人與市場化之間尋求利益最大化，也不同于歐盟厲行嚴格的個人信息保護規定，而是持續在個人權益、市場規范、公共利益三者中尋找平衡，嘗試構建“三方平衡”[10]的數據治理邏輯，實現電子檔案的來源可靠、程序合法、要素規范。為此，筆者建議：

一是加強對個人信息的統一管理。建議由具備相應科學技術支撐的部門對電子檔案進行集中統一存儲和管理，按要求采取嚴格的管理和技術防護措施，防止被竊取、被泄露，必要時簽訂個人信息保護承諾書，實現個人信息統一存儲、集約管理的目標。

二是細化電子檔案中個人信息處理標準。按照是否依法授權，是否容易損害公民個人利益，是否具備辨識度等，分部門、分類型、分批次處理個人信息，有效篩選出非法違規使用的個人信息、敏感個人信息、失效個人信息，構建一套可操作的電子檔案內部管理制度，實現對個人信息處理的規范化。

三是確保個人信息的合理使用。對于集中統一存儲和管理的一般個人信息，可以制定個人信息處理規則，處理規則應當公開，并且便于查閱和保存。如果最終這批數據與其他政務數據相連接，做好數據的分類分級等安全治理工作，確定對外開放的數據集對象及其類型、級別，控制好數據集規模。

（二）厘清電子檔案中個人信息的權利歸屬和責任

在我國以“告知——同意”為核心的個人信息處理保護體系下，獲得電子檔案中公民個人信息主體的合理知情同意，能夠最大限度防范可能的法律道德風險。據此，可以開展三方面的探索。

第一，建立電子文件形成時即獲得個人書面同意的機制。在現實生活中，許多需要運用個人信息的企業、應用程序都會要求消費者在使用前先簽署個人信息有關協議，實現對個人信息合理收集、使用、分析的規范授權。同樣，電子文件的形成部門也可以在成件時即獲得個人信息主體的書面同意，包括獲得信息收集存儲、保管刪除、匿名化處理、脫敏處理、數據分析、數據共享等授權，最大限度避免因為無權、越權操作引發的風險。

第二，厘清電子歸檔時個人信息對應的權責界限。即使獲得了個體的書面同意，也不等于形成部門獲得了對個人信息處理的全部權利。一般情況下，相關電子檔案保管主體可以操作的范圍不超過個體書面同意授權的范圍。因此，既要厘清數據控制者對不當處理、違規操作等行為承擔相應責任，也要厘清電子文件管理方、電子檔案管理方的具體職責。

第三，建立健全職權范圍內無須征得個體同意即可處理個人信息的目錄清單。基于相關法律法規和政策文件規定，對個人信息的處理具有“告知豁免”的情況。比如，《個人信息保護法》第13條第三款規定“為履行法定職責或者法定義務所必須”時，不需取得個人同意，即可處理相關個人信息。因此，可以進一步對標對表，建立健全職權范圍內可處理的個人信息列表清單。

（三）持續探索單套制與雙套制的最優平衡點

個人信息或數據的價值在于對數據的二次甚至是多次挖掘，其依賴于數據的海量匯集與沉淀[11]。為實現這個目標，需要有效探索單套制與雙套制的平衡。

其一，合理區分可以探索單套制與必須適用雙套制的情形。理想狀態下的單套制相較于傳統紙質歸檔或電子紙質雙重歸檔的模式，簡化了流程、降低了負擔。但信息技術本身又如一把雙刃劍，在安全可靠、長期保存等方面引發一系列爭議。筆者認為，不能因為電子檔案的高效便捷，就認為紙質檔案喪失了價值意義。相反，正是因為紙質檔案能夠有效固定某個時期某個節點的某些信息要素，也正是因為其不便于流通、隨意傳閱的特性，才讓其成了能夠承載歷史、經得起考驗、獨特且珍貴的第一手材料。因此，應基于安全、可操作性等方面，有效擬合紙質檔案和電子檔案各自的優勢，對于簡單、重復的一般檔案工作，可以探索運用單套制模式有效提升效能；對于重要、長期的關鍵檔案工作，采取雙套制的模式進行妥善管理。

其二，持續探索單套制下檔案工作科學技術的優化更新。要有效優化升級現有的匿名化、防泄露技術，加強相關工作保密標準。對于已收集并集約管理的個人信息，可以分別準備原始數據、去標識化數據、匿名化數據、脫敏數據等不同的數據集。比如，可以根據使用對象提供不同規模、不同層次的數據，對政府授權研究機構、普通高校科研院所、民企和民間機構等單位提供幫助，助力數據間的共享、融通。不斷挖掘數據價值，規范數據使用標準，對整合后的數據開展合理利用。