黑龍江省冰雪公共體育服務體系SWOT 分析及“十四五”時期優化對策

成 皓，胡 萍，吳 菲，祝 威，宋宇虹

（1.哈爾濱體育學院 研究生院，黑龍江 哈爾濱 150008；2.哈爾濱體育學院 國際交流合作處，黑龍江哈爾濱 150008；3.哈爾濱體育學院 體育教育訓練學院，黑龍江 哈爾濱 150008；4.哈爾濱體育學院 民族傳統體育學院，黑龍江 哈爾濱 150008）

1 引言

2022年，中共中央與國務院印發了《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》，其中提出的“更高水平”并非是淺層次的“高水平”含義，而是涵蓋了“更高”的發展標準和過程目標，“水平”則體現了發展的性質，從量變的累積到質變的跨越式升級過程[1]。同時，北京冬奧會、冬殘奧會的成功舉辦與“帶動三億人參與冰雪運動”宏偉愿景的實現[2]，為我國冰雪體育事業新的發展提供了良好的歷史契機，大力推動了冰雪運動在黑龍江省的普及。進入新發展階段，推進與構建黑龍江省更高水平的冰雪公共體育服務體系有助于推動中國體育現代化進程，同時也是踐行“以人民為中心”的理念，順應人民對高品質生活期待的內在要求。然而，盡管具備著特殊的冰雪環境和優渥的冰雪資源條件，但當前黑龍江省冰雪公共體育服務仍然面臨著群眾“滑冰難”“滑雪難”等緊迫的問題，黑龍江省人民日益增長的冰雪運動需求與冰雪公共體育服務供給不平衡、不充分的矛盾亟需解決。基于此，本研究嘗試運用SWOT 分析法總結和歸納“十三五”時期黑龍江省冰雪公共體育服務的發展狀況，進而分析和探討“十四五”時期黑龍江省公共體育服務的發展機遇和潛在威脅，以期為黑龍江省冰雪公共體育服務體系的優化提供理論參考。

2 黑龍江省冰雪公共體育服務體系SWOT分析

2.1 “十三五”時期自身優勢（S）

“十三五”時期，黑龍江省圍繞冰雪運動進行了卓有成效的推廣。截至2020年，黑龍江省共有近2 000 塊冰場、50 個滑雪場，并建設了地市級冬季群眾體育活動基地和縣鄉級小型冬季體育活動基地，為群眾冰雪體育活動提供了基礎設施保障。除了雪季在室外組織一系列冰雪運動外，黑龍江省還加強室內冰雪場館建設，實現全年開展冰雪活動，也成為冰雪體育事業的一大亮點。黑龍江省通過舉辦冰雪賽事活動，多渠道豐富冰雪大眾供給。例如，采取“國省聯辦”的形式，連續6年舉辦“賞冰樂雪”活動[3]，成為國內參與人數最多的省級冰雪體育系列活動；連續44年開展“百萬青少年上冰雪”，成為建國以來延續時間最長的大型青少年冰雪體育活動；開展全國趣味冰雪活動創意成果三項賽并在冰雪場地設置作品展示區，對創意成果進行轉化等。據統計，黑龍江省冰雪運動群眾參與率高達57.8%，居于全國首位。此外，近年來黑龍江省針對各年齡段、各地市縣的實際情況培訓了近1 000 名冰雪社會體育指導員，并圍繞冰雪項目大力開展中小學體育教師、基層裁判員等的培訓工作，為黑龍江省冰雪運動的發展提供人才保障。

2.2 “十三五”時期所存劣勢（W）

2.2.1 供需矛盾依然突出

“十三五”期間，盡管黑龍江省公共體育服務均等化不斷推進，人民群眾的冰雪體育健身需求也得到了較好的滿足，但從公共體育服務供需角度來看，黑龍江省冰雪公共體育服務供需矛盾依然突出。一是發展不平衡。黑龍江省冰雪公共體育服務體系中所涉及的場地設施、財政投入、社會合作、資源利用等在不同地區、城鄉之間依然存在各類差距，無法滿足各區域群眾的個性化、差異化需求[4]。二是發展不充分。黑龍江省冰雪公共體育服務缺乏配套管理，難以持續獲得相應的社會效益和經濟效益。例如，部分老舊城區冰雪體育場地因不能及時得到維護與管理導致荒廢閑置，造成了一定的資源浪費[5]，成為黑龍江省冰雪公共體育服務中的“漏洞”。

2.2.2 政策執行力度仍需加強

在財政分權制度下，政策均按照自上而下的過程執行，因此基層政府成為財政支出和冰雪公共體育事業的主要承擔者。但當前在政策的總體實施中，主要存在以下幾個問題：第一，上下級管理斷層，配套制度不完善，評估測量指標體系不夠細化。第二，監督參與渠道不通暢。如群眾在監督過程中未能實現有效的參與，僅僅是以“局外人”的身份象征性地參與到黑龍江省冰雪公共體育服務體系中，獲得感、體驗感和幸福感不強；另外，第三方評估也受到一定的限制，由于政府監管常常過于深入和強勢，導致出現評估不規范等問題。第三，地方各級政府財政責任劃分不明確。盡管黑龍江省力求充分發揮公共財政在公共體育服務均等化進程中的主體作用，但各級政府的財政投入預算和決算標準仍不統一，各地區呈現不均衡發展態勢[6]。地方財政收入越高往往支出也越大，而經濟發展水平較低的地區，其地方財政投入時常難以保障，由此出現了兩極分化現象。

2.2.3 多元主體協同格局仍未形成

現階段，黑龍江省冰雪公共體育服務中存在多元主體利益沖突，導致各主體間有效的協同格局尚未形成。究其原因，主要有以下幾個方面：第一，政府與社會資本間的利益沖突。政府以提高政績和社會效益為出發點，而社會資本則從自身收益角度出發考量投資價值，于是便出現了政府和社會資本之間的動態博弈[7]。第二，政府與公眾的供需沖突。政府的意愿在于實現冰雪公共體育服務均等化，而公眾的現實冰雪運動需求具有更多的個性化特點，因此在供需方面容易出現偏差。第三，監督管理機制不健全。隨著“放管服”改革不斷深入，多元主體數量、結構、類型的變化使監管機制出現落后和不配套，給監管部門的工作增加了難度，需要盡快加以健全和完善。

2.3 “十四五”時期發展機遇（O）

2.3.1 政策文件出臺指引新方向

《全民健身計劃（2021-2025年）》《冰雪運動發展規劃（2016-2025年）》《關于以2022年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動的意見》等政策的頒布，從宏觀上為提升冰雪公共體育服務治理能力提供了方向指引?！逗邶埥”┙洕l展規劃（2022-2030年）》《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》等文件的出臺，將“賞冰樂雪”“百萬青少年上冰雪”等活動進行了跨領域的資源共享和優勢互補，為提升黑龍江省冰雪公共體育服務能力提供了強有力的政策支撐?！笆奈濉币巹澨岢鰪V泛開展全民健身運動，增強人民體質，這極大地凸顯出體育參與的“普及性”與發展目標的“健身性”，成為全面建設體育強國和健康中國的重要戰略部署。在“十四五”時期，黑龍江省冰雪公共體育服務體系定將迎來更高質量的發展態勢。

2.3.2 北京冬奧會歷史契機創造新條件

在北京冬奧會成功舉辦的歷史契機下，黑龍江省在第十三次黨代會中提出“打造冰雪經濟新標桿”，積極打造“帶動三億人參與冰雪運動”核心區，充分發揮資源、政企、城建等方面的積極作用，創新引領黑龍江省冰雪體育事業的發展。據統計，在2022-2023年冬季，黑龍江省共舉辦158 場冰雪體育賽事，帶動上千萬群眾參與冰雪運動，全省群眾冰雪運動參與率達到57.8%。這與《關于以2022年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動的意見》中強調的“大力普及群眾性冰雪運動，健全群眾冰雪組織，建設群眾冰雪設施，豐富群眾冰雪活動，加強冰雪運動宣傳”[8]舉措保持高度一致，使黑龍江省群眾冰雪運動不斷產生積極變化。

2.3.3 東北三省區域協同發展打造新平臺

2023年作為中國提出“一帶一路”倡議的10周年，在國內、國際雙循環相互促進的新發展格局下，東北三省以“冰雪絲路”為載體，以長白山為坐標關鍵點，牽頭推進計劃，強化區域聯動，為打造冰雪經濟國際合作前沿窗口走出了關鍵一步。雪季時長領跑全國的東北三省，正在冰雪運動的探索中重新審視自然資源、區域潛能和產業集群等優勢，以提質增效升級產業、合縱連橫整合資源、全域聯動培育人群等為目標導向，持續釋放政策紅利。東北三省聯合探索跨區域、跨領域、跨國界的冰雪經濟合作機制，有助于進一步拓展東北三省在國內外的輻射影響力，實現“跳出東北看冰雪，站在世界看東北”的偉大構想。

2.3.4 跨域融合發展創造新契機

在體育強國和健康中國目標引領下，黑龍江省冰雪體育事業逐漸融入并滲透到社會發展的各個領域。體教融合、體醫融合、體旅融合都在理論研究和實踐探索中逐步得到深化[9]，全民健身多元化、多層次的需求進一步得到滿足。隨著冰雪場地的不斷建設與升級，冰雪運動正從“冬季”走向“四季”，使更多人在非雪季也能夠“娛冰樂雪”，在社會中營造出濃厚的冰雪運動氛圍?？萍际堑谝簧a力，也是助推體育事業發展的“第一引擎”。黑龍江省冰雪運動產業聚焦科技創新、智能冰場建設以及3D 打印技術，極力打造一批集冰刀、雪板、雪服、雪鞋、冰雪體育賽事及冰場建造和運營于一體的產業集團，將冰雪裝備制造打造成龍江又一張“冰雪名片”，創造出更多發展契機。

2.4 “十四五”時期潛在威脅（T）

2.4.1 宏觀經濟下行的新壓力

當前，國際政治格局和經濟態勢發生深刻變化，加之3年多新冠肺炎疫情的沖擊，不可避免地影響到體育事業的發展[10]。隨著國內經濟遭遇較大沖擊，政府財政收支承擔著巨大的壓力，同時在城鄉二元化結構下，我國全民健身公共服務體系也長期承受財權和事權的雙重壓力。黑龍江省經濟發展水平相對落后于發達地區，公共體育服務供給市場長期由政府控制，省內體育服務類企業短時間內無法改變單一供給模式，導致不能有效激發市場活力以推動黑龍江省冰雪運動持續釋放紅利。并且，由于縣、鄉政府本級財政經費緊張，更無法保障冰雪體育設施的建設、更新、維護等所需的資金投入，導致體育服務市場的創收能力逐漸降低，使得當地本就緊張的財政收入雪上加霜。在此背景下，黑龍江省冰雪公共體育服務供給效能大幅度降低，各類群眾體育賽事活動都受到不同程度的影響，冰雪體育服務行業也遭到普遍的沖擊，為冰雪經濟發展帶來消極影響。

2.4.2 人口結構變動的新格局

根據第七次全國人口普查統計，2020年黑龍江省65 歲及以上人口有49.7 萬人，比2010年第六次全國人口普查時上升7.33%；而0～14 歲人口的比重則下降1.62%。由此可以得出，黑龍江省青年人口大量外流、地區老齡化進一步加劇，這無疑構成建設高水平全民健身服務體系的一大障礙。同時，黑龍江省城鄉人口結構也發生了巨大的變化：同第六次全國人口普查數據相比，十年來黑龍江省城鎮人口減少42.7 萬，鄉村人口減少60.4 萬，城鎮人口占總人口比重上升9.95%。城鎮化加速所帶來的變化使黑龍江省冰雪公共體育服務在供給結構、資源布局、基層治理、服務保障等方面面臨著巨大的挑戰和潛在的威脅。

3 “十四五”時期優化黑龍江省冰雪公共體育服務體系的對策

3.1 轉變更新治理理念

3.1.1 重視冰雪運動多元價值宣傳

《體育強國建設綱要》指出，要“推動運動項目文化建設，豐富體育文化產品”[11]，在此基礎上，加強對冰雪運動價值的宣傳是優化黑龍江省冰雪公共體育服務的有力舉措。為此，可以充分挖掘黑龍江省冰雪運動項目特色，圍繞優秀運動員和各種冰雪活動推出一系列冰雪體育文學、動漫及影視作品，提升群眾的冰雪文化素養，培養其參與冰雪運動的興趣。建議對冰雪公共體育服務的多元價值、相關政策性文件、多元主體的責任、群眾的權利與義務等內容進行梳理，制作成宣傳手冊、短視頻，并積極開展冰雪運動知識的宣講活動等。抑或對各種冰雪運動項目的發展歷史、技術特征、競賽規則、文化內涵等進行整理，通過紙質形式或者互聯網進行廣泛宣傳[12]，引導群眾了解冰雪、認識冰雪、愛上冰雪。

3.1.2 樹立“以人為本”的服務取向

在傳統公共體育服務體系中，各級政府常?！拔ㄕ冇^”，導致在發展公共體育服務上更多地強調經費的投入、場地和設施的建設等，并未真正了解群眾的多元化、個性化運動需求。因此，黑龍江省應強調“以人為本”的服務取向，要做到使各級政府通過轉移支付的形式促進城鄉公共體育服務均等化，加大對冰雪公共體育服務的扶持力度。要使群眾代表實質性地參與到冰雪體育服務治理中，充分了解群眾在冰雪體育中的差異化需求和利益訴求，培養黑龍江省群眾參與冰雪運動的主人翁意識[13]。對冰雪運動參與率較低的兒童、老人及特殊群體，應重點進行幫扶式、關懷式的冰雪公共體育服務，以使服務體系惠及更廣大的民眾群體。

3.2 廣泛調動治理主體

3.2.1 發揮各級政府的“元治理”作用

由于各級政府在加強冰雪公共體育服務治理中處于核心地位，具有統籌規劃、政治領導、決策把關的重要作用，能夠調動多元主體共同參與治理。因此，黑龍江省各級政府應發揮好核心領導作用，鼓勵群眾進行冰雪體育自治，相互協調，共同促進；各級政府應該從“經濟型政府”“管制型政府”向“服務型政府”轉化，對群眾的切實需求進行多樣化的精準供給；各級政府對冰雪公共體育服務的財政投入要建立清單，公開透明，并接受群眾代表的監督，調動群眾參與治理的積極性；要向社會組織和專業人員爭取冰雪運動相關的技術指導，向群眾爭取志愿者的服務支持，向企業爭取公共物品的配套保障等，以此提高資源整合效率，提升冰雪公共體育服務供給質量。

3.2.2 引導多元主體協同治理

為加大對冰雪公共體育服務體系的建設和投資力度，黑龍江省政府應引導社會資本、供應商、高校、民眾等多元主體進行合作，使其在冰雪公共體育服務上發揮各自的作用。例如，政府可以引導各級各類學校發揮場地資源條件，針對不同年齡段及特殊人群推廣冰雪運動項目；通過招標競爭的方式，委托社會資本進行監管，做好冰雪公共體育服務的績效考核工作[14]；賦予冰雪社會體育組織更多的自主權利，強化專業人員的培訓工作，推促技術指導服務落地；結合當地文化特色，引導群眾在冰雪公共體育服務體系中發揮好監督的實質性作用，全面深化黑龍江省冰雪公共體育服務體系建設。

3.3 有效調整治理結構

3.3.1 推進治理結構向多元化轉變

黑龍江省公共體育服務治理形式的單一化，會帶來冰雪公共體育服務供給渠道的單一，導致治理效能低下，無法滿足群眾多樣化的冰雪運動需求。為此，應多措并舉推進治理結構向多元化方向發展：黑龍江省各級政府應改變大包大攬的傳統做法，利用互聯網、大數據、人工智能等技術進行智慧化管理，加快建設數字政府并積極完善冰雪公共體育服務權責清單制度；通過“線上+線下”“虛擬+現實”的方式建立有效的監管制度，防止冰雪公共體育服務治理出現變質；在以政府為引導，鼓勵群眾自治的同時，還應明確劃分社會體育組織、公益性服務組織、社會資本等多元主體在進行協同治理過程中的職責范圍，避免出現由多主體治理引發的無序治理困境。

3.3.2 推進治理結構向扁平化轉變

垂直型的冰雪公共體育治理結構雖然有助于自上而下地進行縱向治理，但是容易形成“一刀切”的供給方式，造成冰雪公共體育服務供非所需的窘況。因此，應從以下方面推進治理結構向扁平化轉變：明確各級政府的責權范疇并將權責切實承擔起來，在權責一致的條件下遵照“按需下放”“依法下放”的原則開展工作，淡化末端政府、村委會、街道辦事處的經濟權責，具化各級政府及村委會、街道辦事處的事權；下層政府、社會體育組織等應在各自職能分工的基礎上做好落實與協助工作，加強部門與組織、組織與群眾等的橫向聯系，推動冰雪公共體育服務治理重心下移，進而實現扁平化治理與網格化治理的良性結構；多元主體可通過信息共享、聯合辦公、共同治理等手段方法，形成相對固定化、制度化的運行模式，以解決政府單一治理出現的供給資源重復和浪費的問題，提高多元主體的協同治理能力。

3.4 健全細化治理機制

3.4.1 夯實法治機制

由于冰雪公共體育服務事項繁雜，多元主體的共同治理可能會出現失序的狀況，因此在治理過程中要注意夯實法治機制，以增強各主體遵法、守法、用法的意識。第一，要加強對體育法律法規的宣傳和培訓工作，明確各條目所對應的處罰，加強體育法律法規的可操作性；第二，在體育法治框架下，要明確和保障多元主體參與的合法地位，制約失序、混淆、越權等問題；第三，明確冰雪運動風險的法律責任和范圍，使群眾能夠在安全、有序的環境中積極參與冰雪運動。

3.4.2 細化項目機制

在細化冰雪公共體育服務項目時，要了解不同人群對冰雪運動的需求差異，掌握運動項目的特點以及運動設施和器材的后期維護狀況。對此，需要通過大量的實地調研和訪談，切實了解黑龍江省各地區的具體情況，以契合冰雪公共體育服務供給；要對參與冰雪運動的人群進行細分，保障面向婦女、兒童、老年人、外出打工以及殘障人士等特殊群體的冰雪運動必要供給[15]；建立完善的績效考核評估機制和激勵機制，通過一定的數據來評價黑龍江省冰雪公共體育服務的執行狀況，積極鼓勵優勢服務項目實現“以點連線成面”的發展。

4 結束語

當前，立足于建設現代化體育強國的新征程，構建更高水平的全民健身公共服務體系被賦予了新的內涵?；仡櫤邶埥”┕搀w育服務在“十三五”時期的發展現狀，黑龍江省依托得天獨厚的冰雪資源優勢，多渠道豐富冰雪活動供給，將“冷資源”轉變為“熱經濟”，但其中也存在供需矛盾突出、政策執行力度不強、多元主體協同格局仍未形成的劣勢。“十四五”時期，黑龍江省冰雪公共體育服務具有政策支持、北京冬奧會歷史契機、東北三省區域協同、跨域融合發展等若干機遇，同時也面臨宏觀經濟下行和人口結構變動的潛在威脅。對此，需要在新時期加緊創新優化黑龍江省冰雪公共體育服務體系，推動黑龍江省群眾冰雪運動的深度普及和可持續發展，實現“跳出龍江看冰雪，站在世界看龍江”的宏偉構想。