農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展狀況與提升對策
——以青島市為例

文 姜紅

黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務業(yè)既是涉及億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老承載著人們對美好生活的向往。農(nóng)村作為養(yǎng)老服務的“難點”地區(qū)，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相對滯后。因此，深入分析農(nóng)村養(yǎng)老服務狀況，進一步提升農(nóng)村養(yǎng)老服務水平具有重要的現(xiàn)實意義。

一、青島市農(nóng)村養(yǎng)老服務狀況分析

據(jù)青島市第七次全國人口普查公報，全市60歲及以上人口占常住人口的20.28%，65歲及以上人口占常住人口的14.2%。隨著老齡化率的不斷提升，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展勢頭良好，城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)多元化發(fā)展格局已基本形成。相對而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展步伐緩慢，部分農(nóng)村老年人因經(jīng)濟原因與傳統(tǒng)觀念影響，未能享受到基本養(yǎng)老服務。

（一）青島市農(nóng)村養(yǎng)老服務狀況分析

1.以家庭養(yǎng)老模式為主

農(nóng)村老年人絕大多數(shù)選擇傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式。隨著住房條件的改善，老年人與子女分開居住的較多。日常獨立生活中，老年人面臨相應的困難，如老年人因健康原因（長期患病或臨時生病）、體力不足等原因造成的生活困難等問題都不同程度存在。農(nóng)村老年人子女在外打工的較多，老年人多數(shù)仍從事力所能及的勞動，自我照顧的居多。即使患病了，從經(jīng)濟方面考量，絕大多數(shù)農(nóng)村老年人不愿選擇入住養(yǎng)老院，以家庭照料和自我照顧為主。特別是農(nóng)村慢性病患者，多數(shù)基本放棄治療，使得很多原本可以得到較好控制的疾病逐步加重，影響了患者的生存質量。

2.機構養(yǎng)老服務取得新進展

2021年，青島市繼續(xù)加快推動農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展，把建設40處農(nóng)村鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心作為市辦實事項目，全市所有鎮(zhèn)街已實現(xiàn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心的全覆蓋。而相關部門對于需要入住機構養(yǎng)老的老年人的調(diào)查顯示，因家中無人照顧需要陪伴，因為自身有慢性病而方便簡單治療，以及因生活不能完全自理，需要護工長期照看、助餐、助潔服務等為老年人入住機構的主要原因。通過推動對有意愿集中供養(yǎng)的老年人進行集中供養(yǎng)，農(nóng)村特困供養(yǎng)對象的集中供養(yǎng)率已達到53.4%。

3.選擇居家照護的農(nóng)村老年人逐步增多

2021年起，青島市升級實施3.0版長護險，長護險向農(nóng)村拓展取得一定進展。通過多元化籌資，統(tǒng)一了職工和居民護理保險待遇類型和服務形式，農(nóng)村居民護理保險待遇水平得到提高。從位于主城區(qū)以外的膠州市來看，已出臺護理機構配置計劃，引導護理機構向農(nóng)村延伸。該市已經(jīng)建立起由299名醫(yī)生、300名護士、669名護理員、140名村醫(yī)、6名康復師組成的長期護理服務隊伍，對選擇居家照護的失能老人提供“家護”待遇。目前，膠州市48%的定點護理機構服務對象在農(nóng)村，為2000多個農(nóng)村家庭提供居家照護服務。

（二）青島市農(nóng)村養(yǎng)老服務存在的主要問題及原因

1.農(nóng)村養(yǎng)老服務與城市差距較大，照護服務資源主要集中于主城區(qū)

城市老年人多數(shù)有工資收入，養(yǎng)老方面對于子女的經(jīng)濟依賴度較低。而農(nóng)村老年人養(yǎng)老金支持不足，養(yǎng)老方面經(jīng)濟有困難的居多。特別是失能失智老人入住養(yǎng)老機構收費較高，超出了農(nóng)村老年人及其家庭的承受能力。從近年來青島市長期護理保險的受益人區(qū)域分布來看，主要集中于主城區(qū)，而失能老人大部分居住在農(nóng)村社區(qū)。全市接近2/3的失能老人生活在郊區(qū)，由于主城區(qū)以外的長期照護機構相對較少，長期照護服務的供給能力都遠低于主城區(qū)。此外，對于高齡空巢獨居老年人幫扶的精準度不足，提供送醫(yī)服務、陪同購物、出行接送以及其他各種登門服務的機構與服務人員不足，難以滿足農(nóng)村老年人需求。

2.農(nóng)村養(yǎng)老機構服務水平有待提升

當前，現(xiàn)有的養(yǎng)老機構服務質量規(guī)范主要針對城市養(yǎng)老機構，而農(nóng)村養(yǎng)老服務機構數(shù)量較少，養(yǎng)老設施基礎條件較差，入住老人數(shù)量少，又缺乏醫(yī)療衛(wèi)生服務人員的支撐，總體服務水平較低，無法提供滿足老年人不同需求的多元化專業(yè)服務。機構照護護工配備比例低，照護質量難以得到有效保障。護理服務提供不足。機構護理員多為農(nóng)村婦女，普遍學歷低，絕大多數(shù)未經(jīng)過護理專科培訓。居家社區(qū)照護服務開展實效不明顯，由于缺少提供居家服務的醫(yī)護人員，一些服務流于形式，無法真正提供老年人急需的護理康復方面的服務。2022年青島市長期照護資金達8.9億元，僅有1/3的照護資金投向居民醫(yī)保范疇的居民，農(nóng)村老年人及其子女的獲得感有待提升。

二、推動農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策

養(yǎng)老服務關系千家萬戶百姓福祉，管理水平的高低可以體現(xiàn)出國家和城市社會治理能力現(xiàn)代化水平。2022年2月，國務院頒布《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》，提出了養(yǎng)老服務供給不斷擴大、老年健康支撐體系更加健全、為老服務多業(yè)態(tài)創(chuàng)新融合發(fā)展、要素保障能力持續(xù)增強、社會環(huán)境更加適老宜居等發(fā)展目標。據(jù)相關預測，從2020年到2050年，中國老年人口將增長110%。當前，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務質效，加大農(nóng)村養(yǎng)老服務需求調(diào)研，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務的精細化水平，具有十分重要的意義。

（一）加大政策支持力度

加快養(yǎng)老服務網(wǎng)絡化平臺建設。通過整合養(yǎng)老服務中心、社區(qū)醫(yī)院等相關機構，加強網(wǎng)絡對接平臺建設，提升養(yǎng)老服務信息獲取的便利度，加強養(yǎng)老供需信息對接，更好滿足老年人長期和臨時性照料需求。在現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老渠道以外，依托養(yǎng)老服務信息平臺，探索發(fā)展各種補充型養(yǎng)老模式已成為提升養(yǎng)老服務實效的重要途徑。為此，應加強相關部門之間的聯(lián)動配合，推動民政、醫(yī)保、社保、衛(wèi)生、財政部門互動協(xié)調(diào)，并注重調(diào)動社會組織在養(yǎng)老服務領域的積極性，逐步完善制度設計，整體推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的一體化發(fā)展，為更多老年人提供更為適宜的高質量的服務。

提高農(nóng)村照護服務可及性，盡快縮小城鄉(xiāng)照護服務差距。推動醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡結算程序延伸到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院工作人員因此增加的工作量進行績效考核，給予基層人員一定的補貼，調(diào)動其積極性。在郊區(qū)農(nóng)村推動以村為單位的互助式養(yǎng)老的發(fā)展。

進一步推動農(nóng)村家庭設施適老化改造。加大資金籌措力度，對農(nóng)村老年人住所進行適老化改造。可先行對于失能半失能及特困老人家庭設施進行改造，重點圍繞地面防滑、輪椅空間、如廁洗澡等方面進行改造。進而對所有有需求的農(nóng)村老年人家庭設施進行適老化改造，以最大限度避免老人在家庭內(nèi)部摔倒等問題的出現(xiàn)。

（二）深入調(diào)研農(nóng)民養(yǎng)老服務需求

入戶調(diào)研老齡農(nóng)民健康狀況、疾病治療與控制情況、未能及時治療的原因、生活中有哪些困難等。為了更好地了解農(nóng)村失能老人的養(yǎng)老照護需求，應以社區(qū)為單位，到老人家調(diào)研，了解老人的具體需求。通過調(diào)研，形成大樣本，為下一步開展居家養(yǎng)老（照護）入戶服務提供參考。對于高齡的失能和失智老人家庭，要在每周登門提供相關服務的同時，了解其家庭對于照護服務的需求，并根據(jù)其家庭收入狀況，提供不同類型的、多元化的照護服務。將基本服務項目和有限的社區(qū)護理服務人員的更多時間集中于服務低收入失能失智老人，使得這些最基層的百姓家庭獲得更多社會關愛。

（三）加快農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)服務人員及志愿者培訓

針對農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)服務人才短缺且村與村之間居住分散的現(xiàn)狀，僅靠正規(guī)醫(yī)養(yǎng)機構的工作人員，難以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老照護需求。為此，一方面應加大農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)機構服務人員的配備，加快培養(yǎng)護理專業(yè)人才；另一方面，應鼓勵更多居民參與志愿者服務。

大力推進護理隊伍建設。一是設立專門支撐家庭護理服務的人員培訓與考核體系。對于設立護士、護理員專科培訓學校加大財政支持力度；與外省（市）開展護理員培訓合作，并鼓勵更多護理員到青島的養(yǎng)老照護機構實習。護理員按服務年限和服務實效進行績效考核和職業(yè)等級認定。二是對于達到一定學歷或經(jīng)過相應系統(tǒng)培訓的護理員，達到一定服務年限，給予相應的補貼，如南京市對于本科學歷的護理員，服務滿5年，給予5萬元補貼。

鼓勵更多居民參與志愿服務。如鄰里間互助型志愿者、快遞服務人員、水電收費維修人員等共同組成農(nóng)村養(yǎng)老服務志愿者，為那些居家養(yǎng)老，且沒有子女陪護的農(nóng)村老年人提供護理和生活照料。

（四）多方籌措資金

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、最低生活保障等方面，歸口不同的管理部門，需要加強頂層設計，加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務的投資力度，構建更加完善的投資體系。應整合各類資源，發(fā)揮不同社會主體的作用，廣開投資渠道。通過建立養(yǎng)老服務引導基金，帶動更多社會力量投資農(nóng)村養(yǎng)老服務。此外，由于福彩公益金為全國統(tǒng)籌使用，可借鑒其他城市就養(yǎng)老院設施改造等項目申請福彩公益金的做法，加大福彩公益金的申請使用力度。