國土空間規劃時代下城市規劃的發展趨勢和改革

朱娥

蒙自市城鄉規劃委員會辦公室 云南 蒙自 661100

改革開放至今已有四十余年，我國社會經濟發展則在這四十余年間實現了歷史性巨變，并獲得了為整個世界所矚目的新成就。就當前世界局勢及國內總體發展形勢來看，我國正處于“舊力已盡、新力未生”的關鍵節點，過去很長一段時間內沿襲的某些體制及政策，在解決新的社會問題時面臨著更顯著的短板與局限。在此過程中國土空間規劃及城市規劃面臨的難題被擺上臺面，且城市規劃被作為國土空間規劃中不可或缺的組成部分。這就使得國土空間規劃時代下的城市規劃面臨的新的發展趨勢及改革要求，而對這方面工作的研究探索，也成為影響我國社會下一階段發展走向的關鍵性內容。

1 國土空間規劃時代下城市規劃面臨的新要求

1.1 實現供給側優化配置

當前我國社會正面臨著新的經濟發展背景，此背景下勞動力、資本、土地、制度及創新等供給側要素迫切需要執行深層次的優化配置與重組，國土空間則理所應當成為各供給側要素優化配置的載體。隨著廣東省在2010年率先進入存量規劃時代，全國各省及地區也分別將存量挖掘、潛力開發作為下一階段的重點工作內容。這寓意著國土空間規劃時代必然出現以存量挖掘為主的工作方向，目的是進一步實現土地資源的集約化處理、合理節約及有效利用，通過轉換當下的土地用途及使用方法，使土地能夠在下一社會發展階段創造出更多的經濟效益與社會效益[1]。就社會向消費型社會轉型的必然趨勢來看，未來整個社會會在某一階段面臨著消費行業的井噴式發展，也意味著國土資源規劃及下屬的城市規劃需要為未來的消費行業預留充足發展空間，使之能夠盡快、穩定形成全新的消費業態。

1.2 推進新舊動能合理轉換

社會的高效穩定發展需要以產業發展作為基石，與制造業相關的高科技前沿產業發展將在很大程度上影響到我國未來的社會經濟結構，也會對各行業發展業態產生顛覆性影響。以國土空間規劃時代為背景，各產業發展動能的新舊更替也在這種時代背景與社會發展需求下變得更加迫切，這種產業發展動能的轉換集中體現在經濟發展、對外開放戰略、經濟增長方式三個層面上，分別需要實現從依靠生產要素及投資驅動向依靠創新驅動的轉換、由對外出口及引進外資為主向擴大進口及增長對外投資的轉換，以及由高污染的粗放型生產模式向綠色環保集約型生產模式轉換[2]。可以肯定的是，產業的這種新舊動能轉化幾乎必然造成空間及資源使用方式的根本性變化，這種轉換也必然成為未來國土空間規劃及城市規劃的重要參考內容，其規劃過程中不僅要探索傳統動能產業的優化更新、升級改造空間與方式，還需深入研究新動能產業在資源、空間上面臨的需求及需求表現出的總體性特征，以及新動能產業未來持續發展對周邊地域分工造成的深刻影響。結合當前信息技術的發展態勢來看，“互聯網+智能制造”顯然會成為未來制造業的主流，因此后續國土空間規劃及城市規劃也必然需要進行這方面的考量，通過合理調整規劃工作有效應對以地區乃至全球為尺度的全新產業布局模式。

1.3 實現資源的全要素管理

過往國土空間規劃工作中，針對不同資源的管理是由不同部門執行的，這種工作方式使得各種資源在應用上存在交互時，不同部門之間很容易在交互過程中產生為數眾多的各種矛盾沖突。這類矛盾沖突或是因為職能重合導致，或是因為行政審批流程缺乏科學性造成，而這些矛盾沖突的存在，也影響了國土空間規劃及下屬城市規劃與其他規劃工作的科學性與合理性。這就意味著在國土空間規劃時代來臨之后，城市規劃體系需能夠兼顧到各方面資源的全要素管理，并根據資源應用價值及社會需求等維度的差異，靈活運用剛性管制與彈性管理兩種不同的管理舉措，從而在后續國土空間規劃及城市規劃過程中實現各方面資源的高效利用，進一步提升生產、生活及生態的健康化、科學化與綠色化[3]。

2 國土空間規劃時代下城市規劃的要點

2.1 確定“好”城市的標準

前文已經提到過當前尚未出現客觀統一的“好”城市的標準，因此本文在針對城市規劃要點研究時，將確定“好”城市的標準作為首要要點。以統計學中的觀點來看，多數人傾向選擇的判斷本身代表了一種公眾化的趨勢，因此具有一定的科學性及較為理想的說服力，故此次選出第六、第七次人口普查人口增量在全國范圍內居于前10名的城市，將這部分內容作為評價城市發展狀況以及與公眾心理預期契合程度的標準，具體數據如表1所示。

表1 第六、第七次人口普查城市人口增長量表（單位：萬人）

當然，僅以人口增量并不能保證足夠客觀，即使是排名第一的深圳，也存在住房及公共設施配套程度不夠完善，而后續的廣州、成都、西安等城市均存在各自的城市發展問題，鄭州人口增量排在杭州之前，也并不能代表鄭州整體城市發展水平高于杭州。而排名前十的城市之所以能夠獲得大多數人的青睞，則主要是因為這些城市發展中的劣勢尚未對其優勢造成十足顯著的影響[4]。由此可見在國土空間規劃時代下，后續城市規劃中若能夠有效解決城市的發展劣勢問題，并進一步發揮城市發展過程中表現出的優勢，就意味著城市在發展過程中將越發趨近于“好”城市。

2.2 保證規劃的可執行性與統籌平衡

以英國最初的“田園城市”實踐為例，其規劃方案正是因為滿足了政府對清晰施政目標、簡單高效施政過程及層次化、遞進式推動具體工作內容的需求，才能被得到應用，并在發展過程中逐漸證實自身的價值。而所有城市規劃工作僅有在得到有效實施的前提下才能發揮其應有的作用，且我國的城市規劃師更多時候發揮的是參謀作用，并不直接對城市規劃具體走向產生影響。這就需要規劃師始終以公共利益優先為規劃工作的原則與第一要素，依靠自身的專業規劃理念及技能，與政府共同推進城市規劃工作。因此保證可執行性就成為未來城市規劃的又一項要點，也是國土空間規劃時代下城市規劃工作面臨的必然要求。

另一方面則是保證規劃的統籌平衡。由于城市容納了大量的個體，個體在發展過程中會因為共同利益而表現出趨同性，城市本身有著不同的發展方向，因此其囊括的個體會逐步分化為不同的利益集團。這就意味著城市規劃需以帕累托最優為目標，通過不同的規劃策略實現不同群體之間的統籌平衡，使整個城市能在平衡狀態下發展[5]。這種統籌平衡主要體現在公平與效率、理性與現實以及公共服務與生態之間，既不能顧此失彼，也不能出現過度均衡的狀態，其最終目的是通過城市規劃，為城市探索出適合自身實際情況的發展賽道。

3 未來城市規劃的發展趨勢與改革方向

3.1 “清單式”規劃策略

城市發展的原則是在謀求更強發展優勢的同時，積極尋求有效改善發展劣勢的途徑與方法，從而向著更高水準的城市建設邁進，城市規劃本質上就是為這一目標服務的。需要注意的是，城市規劃本身是以人為主體制定的，加之城市發展本身具有不確定性因素及偶然因素，因此規劃也無法做到面面俱到。為盡可能控制這種影響，未來城市規劃工作可能朝著“清單式”規劃策略的方向發展。“清單式”規劃策略是指詳細記錄城市的發展優勢及存在的劣勢與短板，其中發展優勢將用于與其他城市進行對比，通過多層次、廣角度的分析來評定城市在某一具體發展方向上存在的潛在優勢，并找準該方向上的競爭城市及標的城市，結合城市現有的資源確定該發展方向上的規劃目標及定位，以合理規劃提升城市的核心競爭力及吸引力；而在發展劣勢層面，則同樣是通過“清單式”的發展規劃做法，分門別類理清當前城市發展存在的若干問題，深入分析這類問題對未來城市發展可能存在的影響。在此基礎上針對城市中未表現出顯著優勢、也不會產生重大問題的區域或產業方向，則可通過規劃工作提升其運行、發展的規范性，并輔以科學管理措施使之能夠長時間保持良性運行狀態。

以深圳特區的規劃編制為例，該地區在發展時就將香港作為競爭城市及標的城市，在毗鄰香港的羅湖區集中力量打造制造業及其他相關產業，甚至一度犧牲了特區外區域的規劃管理工作，導致特區內與特區外形成“兩個深圳”的問題。這種規劃方式雖然未對上文規劃統籌平衡加以充分考量，也確實為深圳初期的發展提供了強勁動力。因此在“清單式”規劃策略角度上不失為一個可以借鑒學習的成功案例，且其在統籌平衡上的不足更具有濃厚的警示意味與參考價值。

3.2 高度重視新技術產業發展

前沿技術在生產力及社會演化中創造出的升維優勢現已獲得整個世界的高度認可，且前沿科研成果在產業中造成的影響，往往能夠達到顛覆現有產業結構、實現生產力質變性質提升的作用。考慮到傳統城市規劃本身表現出高度依賴經驗性的特征，規范及標準完全取自對前人經驗的總結，未來城市規劃工作必然會產生高度重視新產業、新技術發展的情況，首當其沖的就是對人工智能等前沿信息技術的應用與發展。僅論機械學習這方面，計算機在算力、容量及精度上表現出的優勢就遠超常人，在人工智能技術得到深度完善及優化之后，該技術實際上存在超越人類規劃師的可能。另一方面，信息技術本身具有不受情感因素影響的特征，其算力僅限于設備硬件性能的特質也代表了運算能力不存在軟上限，這就使得信息技術及人工智能在應用到城市規劃工作中之后，能夠表現出近乎絕對性的理性與高超的統籌應用能力，而在瞥見信息技術的這種優勢之后，城市規劃工作高度重視這類產業及技術的應用也幾乎成為必然，僅需要規劃在面臨倫理價值沖突時由人類進行調整。隨著人工智能技術的持續演化與深入應用，未來的城市規劃師將能夠從大量繁瑣的數據統計及計算工作中脫離出來，通過強化倫理價值判斷能力及沖突處理能力并將其應用至城市規劃工作中，以保證未來城市規劃能夠向著更理想、更具人文意蘊的方向發展。

3.3 強調民生與人文并重

民生工作及人文工作是提升城市品質的關鍵，也是過去四十余年間大多數城市在推進城市化進程中普遍面臨的問題。在國土空間規劃時代下，我國社會經濟建設水平整體表現出穩步增長的態勢，國內城市規劃則受群眾物質文化與精神文明訴求的雙重影響，面臨著更為迫切的改革需求。很長一段時間內城市規劃工作僅重視城市規模的擴張與產業的升級，在公共服務設施配套建設上出現了一定程度的落位，導致醫療、衛生、教育、養老等相關民生設施完善程度不甚理想。人文層面上則表現為全球化進程的持續深入，使得城市在發展傾向上逐漸表現出高度同質化的特征，很多城市的特色已經幾乎完全喪失，這也是我國城市建設過程中面臨的顯著弊端。而隨著國土空間規劃時代下群眾精神文明建設訴求的增長，以及整個社會“以人為本”理念的覺醒與提升，未來城市發展在轉入存量化階段之后，其城市規劃工作勢必會對民生及人文要素予以高度關注，并在規劃建設過程中積極探索這部分內容的實現策略，從而使城市建設及發展表現出更強的綜合性，逐漸成為公眾認可的“好”城市。

4 結語

現代城市規劃已經經歷了百余年的發展歷史，而當下我國城市規劃工作某種程度上已面臨瓶頸，繼續執行過去的城市規劃策略顯然會面臨得不償失的局面。對此就需要充分考慮城市建設在存量時代的具體需求，科學調整城市規劃的主攻方向，從而助力于城市、社會與國家在全新時代下的穩步發展。