探討我國TOD模式應用問題及建議

王亮

中國鐵路設計集團有限公司 天津 300100

1 TOD概述

1.1 TOD概念

TOD (Transit-Oriented-Development)是一種“以公共交通為導向”的開發模式，最初是由美國學者彼得·卡爾索爾普(Peter Calthorpe)在1992年提出，是為了緩解美國在二戰后形成的小汽車導向的城市郊區化特征以及優化城市交通和土地資源之間的關系[1]。彼得提出，TOD模式是指以公交站點為核心，方圓600m形成一種土地混合使用的社區，目的是創造良好的出行和生活環境。后來，很多學者在此基礎上對TOD的概念進行深化研究，各學者理論的側重點雖有所不同，但TOD模式的核心均為公共交通站點周邊的土地開發利用，體現可持續發展戰略。

在TOD的發展進程中，從最初的TOD 1.0出現車站，到TOD2.0站樓一體化設計，到TOD3.0站城一體化設計，再到如今的TOD4.0站城人一體化設計，TOD模式在跟隨著時代的進步與城市化的發展一步步完善。TOD模式的意義在于，它可以有效解決城市發展過程中交通與土地利用之間的矛盾[2]，通過科學合理的城市規劃布局，混合土地功能，提高交通站點附近的土地利用率，減少出行距離，提升區域的人居環境。

1.2 TOD典型特征

TOD在理論和實踐的發展中，形成了三個典型特征，即著名的“3D”原則：土地混合開發(Diversity)、高密度建設(Density)和宜人的空間設計(Design)[3]。土地混合開發(Diversity)是TOD的主要特征，主要體現在TOD的功能結構一般由公交站點、商業、居住、辦公、公共空間等組成并對土地進行結合利用。高密度建設(Density)可以有效控制城市無序擴張的問題，將原本平鋪式的擴張改為縱向的密度加大，使居民在近距離內完成日常需求。宜人的空間設計(Design)包括良好的步行環境、宜人的鄰里單元、豐富的公共空間等，通過這些宜人的空間設計來增加居民乘坐公共交通的頻率，達到以公共交通為導向的核心目標[4]。由此得到TOD模式的基本設計原則為功能復合、高密度開發、公共交通便捷、良好的步行環境、以公交站點為核心的開發等。

1.3 TOD模式分類

彼得·卡爾索爾普在提出TOD理論時，將TOD模式分為城市型與社區型兩類。其中，城市型TOD是在城市主干道上建立公共交通站點，側重于將辦公、商業、居住、交通為一體的城市發展模式，以日本東京和香港為代表；社區型TOD是在城市主干道的支線上建立公共交通站點，側重于居住用地的建設開發，以新加坡為代表[5]。盡管兩種模式的側重點不同，但其目的均為增大土地的利用率，提高公共交通工具的乘坐率。

2 我國TOD模式存在問題

近年來，我國開始逐步對TOD模式進行研究和嘗試。但是由于建設時間較短、經驗較少，目前我國對開發TOD模式方面還存在一些問題。

2.1 軌道交通路網不完善

TOD模式以公共交通站點為核心進行開發，但是我國的城市交通路網系統與西方發達國家相比仍相差較大。目前，我國的軌道交通主要包括地鐵、城際軌道、市郊軌道等，這些交通路網多集中于城市繁華區域，對于中小型城市以及欠發達地區的軌道交通路網建設地不完善。軌道交通路網的不完善將會在很大程度上影響公眾的出行距離、時間和方式，公眾乘坐地鐵的頻率降低導致降低TOD模式的效果[1]。

2.2 站點換乘便捷性不足

TOD模式中的公共交通換乘站點是TOD設計中的重要一環，便捷的換乘路線將會縮短公眾的出行時間，以此提高乘坐公共交通的頻率。但是目前我國TOD模式的應用中，經常會出現地鐵、高鐵換乘路線復雜、換乘流線擁堵、換乘標識不夠清晰所帶來的糟糕體驗感，降低了公眾乘車效率，極大地違背了TOD模式的設計初衷。

2.3 土地混合利用率不高

目前我國TOD模式的土地開發中，常常以某種單一化的土地類型來占據TOD設計中的主要部分，如在一二線城市多以商業類的功能占據主體，在中小城市中多以居住類功能占據主體[2]。實際上，TOD模式設計之初是希望通過公共交通將辦公、商業、居住等多種功能集為一體，提倡公共交通出行，縮短公共出行時間和距離。但如果在土地開發中將土地利用類型單一化，則會影響TOD模式的效果。

2.4 法律法規文件不系統

城市軌道交通TOD開發需要國家政策的支持以及法律法規的約束，建立系統的TOD建設標準去規范開發流程。但是目前，我國對于TOD的相關技術標準或實施導則均未形成，對于TOD建設的土地利用制度沒有明確，對于TOD的開發流程也沒有規范。這就導致了目前我國TOD模式的應用會因為缺少政策法規的支持而會受到極大的限制。

2.5 協調管理主體不清晰

TOD模式建設需要國家政府的多個部門共同完成，包括負責土地開發的土地管理部門、負責軌道交通線網規劃的城市規劃部門、以及負責交通站點周邊配套設施的交通管理部門等。目前，國家對于TOD模式的建設缺少核心的統籌角色，這一問題導致各部門之間的溝通協調效率降低[2]。

3 總結經驗

我國經濟高速發展，城市快速擴張，人口密度加大，建設TOD的目的主要是利用科學合理的公共交通將城市擴張有序化[4]，通過提高公共交通出行頻率來構建有序化城市，建設符合中國國情的本土化TOD模式。本節對東京和香港的優秀TOD案例進行汲取經驗。

3.1 日本東京TOD開發

日本的TOD模式建設非常具有當地特色，在創新效果和軌道交通收益方面都取得了很大的成就。日本TOD是日本式官民開發（PPP）模式的典型，有明確的項目主體有效運用“協議會”、“項目協議書”等制度和政策來促進項目順利實施，最終達到官方部門實現抑制私家車和促進城市經濟的效果、民間企業實現利益投資的收益、以及市民能夠提高出行便捷、生活幸福感等“三贏”狀態。為最大限度地開發“以公交站點為核心”的優勢，并將負面影響降到最低，日本TOD模式從城市、公共空間、流線、標志和個性五類設計元素出發[6]，注重交通與周邊土地資源的同步開發。日本TOD項目中通常會設計有車站核、城市核等縱向流線空間以及城市走廊、地下街等水平流向空間，以此將復雜的交通流線高效地連接在一起[3]。

以典型TOD項目日本東京站為例，開發單位利用了“特例容積率適用地區”制度，將東京站主要的容積率集中在南北塔樓，主要為國際化、信息化的辦公商務空間和具有活力的商業空間。在保持城市中心軸貫通的同時，形成了具有“大門”性質的城市玄關，見圖1。同時，東京站將站前廣場重新返回給路人，形成了豐富的城市步行空間。另外，東京站地下空間將檢票口、地下通道以及商業街相連，形成了巨大的地下步行網絡，成為街區的一大亮點，見圖2。

圖1 東京站平面示意圖

圖2 東京站地下網絡

從日本東京站TOD模式開發中，我們可以汲取到的經驗包括：①明確的項目主體協調，清晰的利益分配；②土地混合利用轉換容積率，形成體現當地特色的標識；③科學合理的軌道規劃方案，增強交通換乘的便捷性。

3.2 香港TOD開發

香港人口密度巨大，屬于典型的“人多地少”的城市。由于香港市民乘坐公共交通的頻率一直很高，因此，對于香港來說，TOD模式的實施核心為如何解決“人多地少”的困境，而不是為了提高公交乘坐率。香港自此形成了具有本地特色的TOD開發策略。香港實施“軌道+物業”的TOD模式，將城市的軌道交通發展和物業開發建設同步規劃，最大限度地集約土地資源。香港政府授權給香港地鐵公司負責地鐵附近的土地資源開發和物業資源管理，與地產開發商共同管理來實現物業收益的可持續性發展[4]。

以香港典型TOD項目九龍站為例，在九龍站最初規劃時就將地鐵站與周邊其他交通方式統籌設計，并為周邊的物業開發預留空間，做到土地利用與交通系統的統一規劃。九龍站充分體現了土地功能復合的高效，其地下兩層分別為地鐵線和機場快線，地面層為汽車和公交車，地上空間包括商業空間、公共空間、高端住宅、環球金融中心等。九龍站還設置了大量的連廊、天橋等步行空間，以實現站內交通便捷。

從香港九龍站的TOD模式開發中，我們可以汲取到的經驗包括：①軌道交通規劃與土地開發應盡早綜合統籌設計；②TOD模式應與城市發展特點緊密結合；③建設完善的交通路網是TOD模式成功開發的前提。

4 提出建議

針對TOD模式在我國實際應用中存在的問題，汲取國內外優秀的TOD建設案例，提出以下四條建設中國本土TOD模式的應用建議。

4.1 建設符合城市發展特點的軌道交通TOD模式，解決核心需求

每個國家、城市都有自己的發展特點，并且由于軌道交通的建設基礎各不相同，在進行TOD建設前要先明確需要解決的核心需求是什么。比如，面對香港“人多地少”的情況，需要通過“軌道+物業”的模式提高容積率，構建出香港特色的TOD模式。雖然很多城市都在效仿香港的TOD模式，但因為城市發展特點不同以及軌道交通的建設基礎不同，很多城市都以失敗告終。這表明，一味去模仿并不能解決城市發展問題，只有建設出符合城市自身特點的TOD模式，才能取得長久的勝利[5]。

4.2 整合設計項目的土地資源和交通規劃

在規劃建設前，需要統籌土地資源和軌道交通規劃的同步開發。TOD模式不僅僅是提供軌道交通給周圍的市民，方便其出行，更是對周邊土地資源的一種再開發，提高周邊土地的價值。比如，日本在建設軌道交通時，尤其注重小汽車、公交車等其他交通流線，建設舒適的步行空間，提高土地功能復合程度，加大土地的開發收益。這表明，TOD模式應重視交通與土地的整合，在交通沿線及周邊合理利用土地資源進行開發，建設多樣化、個性化的空間，善于利用城市核等公共空間來加強TOD的便捷性。

4.3 加強法律法規體系構建及政策扶持

我國目前對TOD模式的法律條款和相關指導文件依舊有很大的缺口，需要加強對TOD模式的法律法規體系建設，明確土地開發中的相關流程，提供更多的土地開發政策支持。比如香港政府授予給香港地鐵公司一部分開發權利以外，其本身還是占據主要的管理地位，在提供了很多稅收政策支持后，使得香港的TOD模式順利建設。這表明，完善的法律體系和充足的政策支持可以為TOD的建設提供后盾。

4.4 明確項目協調管理主體職責

一個TOD項目的完成需要眾多部門和系統來完成，不明確項目主體會導致項目中出現很多難以協調溝通的問題。在項目主體將問題從統籌的角度來溝通解決后，多方形成良好的合作機制，建設良好的融資環境，將軌道交通的投資、建設運營等多個利益主體進行一體化實施管理。項目主體溝通協調，不是為了讓其中某一方的利益最大化，而是為了讓項目各方形成互惠互利的多贏局面，這樣才可以促進TOD項目的成功實施[6]。

5 總結

TOD模式作為一種軌道交通規劃和土地利用的同步開發模式，可以加速我國城市軌道交通建設的快速發展。為了能夠使TOD模式發揮更好地效果，本文對日本東京和香港的TOD模式進行了分析，并總結了先進經驗。最后，針對于我國目前應用TOD模式存在的問題，提出了以下幾點建議：建設符合城市發展特點的軌道交通TOD模式，解決核心需求；整合設計項目的土地資源和交通規劃；加強法律法規體系構建及政策扶持；明確項目協調管理主體職責。