農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)濟(jì)合同管理的問題及對策

馬 媛

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院生物技術(shù)研究所）

黨的十八大以來，黨中央對加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理作出了一系列重大安排和部署。合同管理是農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動開展的重要載體，提高合同管理水平是推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的有效抓手。

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研院所改革進(jìn)一步深化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)科研院所的職能發(fā)生深刻改變，服務(wù)對象和范圍逐步向市場化轉(zhuǎn)變。為有效提升科研單位的合同管理水平，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同風(fēng)險防控，現(xiàn)深入分析經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行過程中存在問題及風(fēng)險隱患，積極探索、創(chuàng)新方式、完善機(jī)制，進(jìn)一步提出具有針對性、實(shí)效性的方法舉措。

一、農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)濟(jì)合同的現(xiàn)狀及成效

農(nóng)業(yè)科研院所作為國家戰(zhàn)略科技團(tuán)隊(duì)，是保障糧食安全、提供糧食有效供給的重要力量，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中具有明確的農(nóng)業(yè)科研方向和健全的學(xué)科體系。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研院所的內(nèi)部管理，對加快推進(jìn)現(xiàn)代科技管理體制改革具有十分重要的意義。農(nóng)業(yè)科研院所不斷強(qiáng)化對收支合同的全周期管理，通過完善制度、細(xì)化舉措、壓實(shí)責(zé)任等措施，以合同管理為抓手，整體內(nèi)部管理水平得到有效提升。

（一）內(nèi)部管理能力顯著提升

加強(qiáng)對合同的管理，是規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)行為、維護(hù)各方合法權(quán)益、促進(jìn)權(quán)利義務(wù)合法履行的必然要求。通過加強(qiáng)合同管理和監(jiān)管，在規(guī)范單位內(nèi)部運(yùn)行、有效防范舞弊、保證會計(jì)信息真實(shí)完整、提升管理水平和風(fēng)險防范能力等方面發(fā)揮重要作用。

（二）權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加規(guī)范

將制衡機(jī)制、授權(quán)審批等控制措施有效嵌入合同審核的各個環(huán)節(jié)，在經(jīng)費(fèi)收支、項(xiàng)目管理、成果轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵管理活動之中，有效實(shí)現(xiàn)了“控制關(guān)口”前移。通過強(qiáng)化合同管理，對于發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差發(fā)揮著積極作用，能夠有效防范法律風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險，防止不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛導(dǎo)致財產(chǎn)損失，對農(nóng)業(yè)科研院所管理國有資產(chǎn)、促使資產(chǎn)保值增值具有重要的意義。

（三）風(fēng)險防控意識明顯加強(qiáng)

以合同管理為抓手，通過健全經(jīng)濟(jì)合同收支管理和日常監(jiān)管，不斷加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)研究部署、加深部門溝通等舉措，全面梳理各類業(yè)務(wù)的管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)以務(wù)實(shí)措施保障科研資金安全、經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范、防控責(zé)任落實(shí)，已逐步構(gòu)筑穩(wěn)健的風(fēng)險防控機(jī)制，建立起較強(qiáng)的風(fēng)險防控意識。

二、經(jīng)濟(jì)合同管理中存在的主要問題和風(fēng)險點(diǎn)

目前，由于部分農(nóng)業(yè)科研院所對合同管理的重要性和必要性缺乏全面而深刻的認(rèn)識，加之經(jīng)濟(jì)合同管理是一項(xiàng)具有難度的綜合性管理工作[1]。在實(shí)際的管理中，存在較多的問題和隱患。

（一）對合同管理不夠重視

合同管理貫穿農(nóng)業(yè)科研院所大部分經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，一是主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏正確認(rèn)識。部分單位領(lǐng)導(dǎo)不重視合同管理，導(dǎo)致自上而下對內(nèi)部控制的重視程度不夠；部分單位則因?yàn)楹贤芾硎悄硞€部門的具體工作，習(xí)慣性認(rèn)為與其他部門、科研人員關(guān)系不大，對合同管理的重要性和必要性缺少正確的認(rèn)知；參與范圍并沒有覆蓋到全員，牽頭部門開展相關(guān)工作也阻力重重[2]。二是未實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。個別單位未指定專門的部門進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理，對合同管理尚未設(shè)置專屬的機(jī)構(gòu)或者崗位，普遍采取由相關(guān)職能部門或崗位兼管的模式，合同兼管的部門包括檔案管理部門、綜合辦公室、后勤管理或財務(wù)管理部門等。三是在經(jīng)濟(jì)合同編制和簽訂過程中經(jīng)手人員不具備專業(yè)知識和法律意識，普遍使用合作方提供的模板，或者合同內(nèi)容簡化，缺少必要的要素，存在審核不嚴(yán)、把關(guān)不到位等現(xiàn)象。各審核節(jié)點(diǎn)人員由于工作慣性，對合同要素不完整、條款不齊備、形式不規(guī)范等問題，缺乏全面把關(guān)，造成合同不具有法律實(shí)質(zhì)，流于形式。

（二）未形成閉環(huán)管理模式

科研院所普遍存在“重科研，輕管理”的問題，對于經(jīng)濟(jì)合同的管理側(cè)重于前期合同簽訂、審核、支付等環(huán)節(jié)。待經(jīng)費(fèi)支出后，合同執(zhí)行過程中內(nèi)容有一定變動，由于法律意識淡薄，未對合同進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充完善，造成合同實(shí)際執(zhí)行與簽訂內(nèi)容存在偏差。如出現(xiàn)法律糾紛，這類合同不能有效保障農(nóng)業(yè)科研院所權(quán)益。另外，對合同支出后產(chǎn)出效益未作出全面客觀的評價，總體未能形成有效的全鏈條監(jiān)管[3]。農(nóng)業(yè)科研院所拆分合同逃避財務(wù)監(jiān)管的問題屢禁不止，存在將大額支出合同拆分為若干合同，以達(dá)到逃避部分審核審批流程和財務(wù)監(jiān)管。近年來，刻意拆分合同已成為科研院所合同風(fēng)險和資金風(fēng)險防控的重點(diǎn)方向。將同一事項(xiàng)的大額支出合同拆分成若干小額合同，從而逃避部分審核審批流程和財務(wù)監(jiān)管，長久下去，資金脫離監(jiān)管，可能造成財政資金違規(guī)撥付，更可能造成“賬外賬”“小金庫”等問題。

（三）部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制有效性不足

所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財務(wù)報銷往往是最后環(huán)節(jié)，是前期業(yè)務(wù)活動決策和執(zhí)行結(jié)果的反饋。科研院所合同具有種類多、金額大、專業(yè)性強(qiáng)、周期長等特征，各環(huán)節(jié)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，往往造成監(jiān)管滯后，風(fēng)險防范效能低下。從長遠(yuǎn)來看，財務(wù)監(jiān)督管理在所有業(yè)務(wù)活動鏈條中起著承上啟下的重要作用。規(guī)范的核算可以準(zhǔn)確反映業(yè)務(wù)活動實(shí)施情況，而對現(xiàn)有資金的有效統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃可以為后續(xù)開展更高效、更豐富的業(yè)務(wù)活動提供持久動力。高水平的財務(wù)監(jiān)管不僅要求其自身領(lǐng)域內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各崗位之間的相互制約、相互協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)活動鏈條前端、中端的管控更加重要。財務(wù)監(jiān)管的有效落實(shí)需要業(yè)務(wù)活動各環(huán)節(jié)互融互通、信息共享、閉環(huán)管理，如果不能在業(yè)務(wù)活動開始之前進(jìn)行合規(guī)性、合理性審查，在業(yè)務(wù)活動過程中進(jìn)行各崗位、各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)制約，僅僅依靠對活動終端的財務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行審核把關(guān)是無法真正防范風(fēng)險的。

三、關(guān)于加強(qiáng)合同管理的對策建議

對照經(jīng)濟(jì)合同管理中存在的問題和管理漏洞，農(nóng)業(yè)科研院所應(yīng)提高思想認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，通過加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立聯(lián)動工作機(jī)制，創(chuàng)新運(yùn)用信息化手段等舉措，切實(shí)提升經(jīng)濟(jì)合同管理效能，有效防控資金風(fēng)險。

（一）提高思想認(rèn)識，全面落實(shí)合同管理監(jiān)管責(zé)任

切實(shí)提高思想認(rèn)識，高度重視經(jīng)濟(jì)合同收支管理，研判合同管理過程中存在的風(fēng)險，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確責(zé)任分工，全面落實(shí)合同管理主體責(zé)任，壓緊壓實(shí)，認(rèn)真履行各層級的審核審批責(zé)任，不折不扣執(zhí)行制度辦法。牢固樹立風(fēng)險防范意識，嚴(yán)格落實(shí)合同管理要求。進(jìn)一步規(guī)范各類業(yè)務(wù)活動流程及相關(guān)權(quán)責(zé)歸屬。以身作則、以上率下，遵守和執(zhí)行規(guī)定，切實(shí)降低合同風(fēng)險，提高管理水平。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建規(guī)范的長效管理機(jī)制

健全經(jīng)濟(jì)合同規(guī)范管理的長效機(jī)制，制定切實(shí)可行的合同管理專項(xiàng)辦法，明確合同的歸口管理部門、各部門分工，細(xì)化合同從準(zhǔn)備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔的全流程要求。同時，修訂完善內(nèi)部管理控制規(guī)程，以流程圖的方式規(guī)范各環(huán)節(jié)，認(rèn)真梳理查擺風(fēng)險隱患和管理漏洞，并有針對性地提出防范舉措，為有效防范風(fēng)險夯實(shí)制度根基。以有效的管理制度保證選取的合作方符合單位科研項(xiàng)目的要求，保證合同細(xì)則的全面性，從而降低合同訂立存在的風(fēng)險，最大限度維護(hù)農(nóng)業(yè)科研院所的利益。

（三）強(qiáng)化部門聯(lián)動，推動舉措落實(shí)落細(xì)

收支合同貫穿于科研院所各個管理環(huán)節(jié)，整體流程包括準(zhǔn)備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔等環(huán)節(jié)。牽扯較多部門，應(yīng)不斷提升財務(wù)人員在業(yè)務(wù)活動中的參與廣度和深度，打通財務(wù)管理和其他各個業(yè)務(wù)活動模塊之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)財融合[4]。將制衡機(jī)制、授權(quán)審批等控制措施有機(jī)嵌入高風(fēng)險領(lǐng)域，運(yùn)用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的前置防控。在信息化系統(tǒng)中錄入人員項(xiàng)目履約計(jì)劃，包括任務(wù)名稱、責(zé)任部門、責(zé)任人、計(jì)劃類型、計(jì)劃完成時間、計(jì)劃協(xié)調(diào)完成時間、任務(wù)邏輯關(guān)系、任務(wù)協(xié)作團(tuán)隊(duì)和交付物。在編制計(jì)劃的過程中，將“控制關(guān)口”前移。在關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)做到勤溝通、多交流，壓實(shí)壓緊各級審核監(jiān)督責(zé)任，充分預(yù)估可能存在的風(fēng)險隱患和管理漏洞，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作新格局，共同推進(jìn)各項(xiàng)活動高質(zhì)量開展。

（四）全面推進(jìn)信息化，打造“一體化”管理模式

積極推動“科研-人事-財務(wù)”一體化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，充分利用信息化手段，打通不同平臺之間的數(shù)據(jù)接口，推動跨部門信息共享、融合、共用，形成監(jiān)管合力。通過將工作流程、審核審批要點(diǎn)以及財務(wù)核算規(guī)則內(nèi)置，實(shí)現(xiàn)審核審批的精準(zhǔn)性、科學(xué)性，推動各項(xiàng)制度舉措落地。充分利用信息化管理手段持續(xù)優(yōu)化日常管理工作，實(shí)現(xiàn)合同管理業(yè)務(wù)全生命周期聯(lián)動管理。在經(jīng)濟(jì)收支合同簽訂初期，在系統(tǒng)中錄入合同的所有基本要素，包括合作方基本信息、金額、周期、識別編號、正文等內(nèi)容，建立詳盡的合同臺賬。相關(guān)負(fù)責(zé)人針對錄入的基本信息，在系統(tǒng)中完成審核審批，一次審批即可實(shí)現(xiàn)合同蓋章和財務(wù)報銷，經(jīng)濟(jì)合同全流程業(yè)務(wù)切實(shí)做到“網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦”。

1.簽訂環(huán)節(jié)，全面試行合同范本

全面梳理科研院所主體業(yè)務(wù)，依據(jù)合同內(nèi)容分類擬定范本，針對測序合同、試劑采購合同、委托業(yè)務(wù)合同、平臺中心測試服務(wù)合同、四技服務(wù)（技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢）合同、政府采購合同等形成合同范本。將合同范本交由律師及專業(yè)人員進(jìn)行審定，在農(nóng)業(yè)科研院所進(jìn)行推廣使用。通過規(guī)范合同主要內(nèi)容和條款，加強(qiáng)對合同的審核管理，提升法律風(fēng)險防范水平。

2.審核環(huán)節(jié)，分類建立嚴(yán)格的審批流程

實(shí)行合同分級分類審批制度，分為科研類與管理類兩個類別，科研類合同分重大和一般兩級。按照職責(zé)明確不同類別合同的主辦部門，合同發(fā)起方為共同責(zé)任人，保證合同條款符合國家法律法規(guī)及本單位合同簽訂基本原則與要求。嚴(yán)格審核資金交易單位、賬號、支付方式、支付比例等與已簽訂合同內(nèi)容的一致性，確保資金安全。嚴(yán)格審核合同簽訂審核審批流程是否規(guī)范、手續(xù)是否齊全，不規(guī)范、不齊全的不予支付。

3.支付環(huán)節(jié)，定期梳理監(jiān)控支付進(jìn)度

加強(qiáng)資金支付總額的精準(zhǔn)控制。以合同編碼為唯一識別，實(shí)時、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)合同已支付金額，嚴(yán)格控制剩余可支付金額額度，有力提升資金支付的精準(zhǔn)度，避免同一委托業(yè)務(wù)事項(xiàng)超合同約定金額支付。

4.歸檔環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)合同統(tǒng)一編號標(biāo)識及時整理

將合同談判、簽訂、變更、履行和爭議處理過程中形成的，具有參考利用價值的各種書面、電子資料等與合同有關(guān)的所有資料及時整理，按時歸檔。建立年度合同電子臺賬，記載合同編號、負(fù)責(zé)人、合同有效期等主要信息，并做好其他相關(guān)合同檔案資料的收集和管理工作。

5.監(jiān)督環(huán)節(jié)，信息化助力規(guī)避各類風(fēng)險

在系統(tǒng)中錄入項(xiàng)目履約計(jì)劃，在編制計(jì)劃的過程中，逐個合同明確責(zé)任人，包括任務(wù)名稱、責(zé)任部門、責(zé)任人、計(jì)劃類型、計(jì)劃完成時間、計(jì)劃協(xié)調(diào)完成時間、任務(wù)邏輯關(guān)系、任務(wù)協(xié)作團(tuán)隊(duì)和交付物，落實(shí)落細(xì)職責(zé)[5]。充分運(yùn)用數(shù)字化建設(shè)，在報銷系統(tǒng)中增加“履約情況”填報功能，要求填報部門上傳檢測報告、驗(yàn)收報告等有效證明委托業(yè)務(wù)事項(xiàng)完成情況，形成全周期管理鏈條。通過科學(xué)、準(zhǔn)確、高效的大數(shù)據(jù)分析，對不同支出渠道、支出科目、部門等自主選擇匯總時間，深入分析合同執(zhí)行過程中是否存在刻意拆分的現(xiàn)象，對發(fā)現(xiàn)有拆分苗頭的合同可進(jìn)一步核查明細(xì)支出情況。進(jìn)一步加強(qiáng)對關(guān)聯(lián)方交易的有效約束和管理。制定關(guān)聯(lián)方交易管理的實(shí)施方案或辦法，對關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和關(guān)聯(lián)方進(jìn)行界定，并對與關(guān)聯(lián)方交易的約束作出詳細(xì)規(guī)定。加強(qiáng)對這部分信息的全面統(tǒng)計(jì)和梳理，形成關(guān)聯(lián)方信息庫，并置入信息系統(tǒng)。如發(fā)現(xiàn)被委托單位為關(guān)聯(lián)方，系統(tǒng)作出預(yù)警提示，并按規(guī)定進(jìn)行終止或其他處理。

（五）加強(qiáng)政策宣貫，推動合同管理取得實(shí)效

加強(qiáng)合同管理相關(guān)人員和部門業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，創(chuàng)新學(xué)習(xí)模式、豐富學(xué)習(xí)資源，不斷增強(qiáng)履職能力，提高自身綜合業(yè)務(wù)能力。同時，組織科研人員、業(yè)務(wù)部門管理人員積極參加培訓(xùn)，提高對合同風(fēng)險問題的辨識能力，確保審核審批責(zé)任履行到位。加大宣傳教育力度，聚焦科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險點(diǎn)防范和內(nèi)部管理能力提升等，引導(dǎo)廣大科研和管理人員不斷增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，堅(jiān)守“底線”，不碰“紅線”。建立部門協(xié)作機(jī)制，邀請專家針對合同風(fēng)險防控、委托業(yè)務(wù)費(fèi)等重點(diǎn)事項(xiàng)資金支付進(jìn)行宣講，培訓(xùn)范圍應(yīng)覆蓋團(tuán)隊(duì)首席、課題組長、職能部門、科研財務(wù)助理等，對新政策、新要求及時宣傳，對風(fēng)險隱患及時提醒，持續(xù)強(qiáng)化重點(diǎn)崗位人員風(fēng)險防范責(zé)任意識。