財會監督背景下農業建設項目資金管理探析

張立穎 鄭雙燕

（作者單位：農業農村部管理干部學院）

一、研究背景

節約資源是我們的基本國策，是推動資源高效利用、維護國家資源安全的有力保障，是夯實經濟基礎的重要手段。黨的二十大強調，實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約高效利用。農業建設項目需要通過有效的資金管理，實現資源節約的目的，達到花小錢辦大事的效果，更好發揮資金效益。2023 年2 月9 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），指出財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在規范財經秩序、促進經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。農業建設項目資金管理作為財會監督的一部分，在促進農業建設項目資金管理規范性、工作機制順暢性等方面發揮著重要作用，但仍存在項目資金來源單一、建設方案論證不足、資金管理范圍狹隘、缺乏有效的內外監督以及績效評價反饋缺乏等問題。系統梳理當前時期農業建設項目資金管理的主要內容，發現管理中存在的問題，挖掘可行的對策，對于貫徹落實《意見》精神、提高資金使用效益、節約資源具有重大意義。

二、新時期農業建設項目資金管理的主要內容

農業建設項目與農業生產、科研、服務有直接或間接的關系，主要為開展農業技術科研和推廣、干部教育培訓、動植物防疫、示范性生產等活動提供必要的基礎設施支撐，類型多、范圍廣、專業性強，資金管理相對較復雜，涉及項目全生命周期，包括項目前期、項目實施以及項目竣工階段[1]。項目前期階段，資金管理的重點主要是細化項目實施方案，精準項目概算，確保涵蓋全部改造內容，實施內容不出批復圈，提高項目的可行性和適用性；在項目實施階段，資金管理的重點主要是實行動態監控，時時將資金支出與批復進行比對，確保資金不超支、不串項；在項目竣工階段，資金管理的重點主要是核對工程變更是否真實、工程量是否準確、工程預算是否合理，并確定工程結算價，全面進行竣工決算。

三、農業建設項目資金管理存在的問題

（一）籌資渠道較為單一

農業建設項目具有很強的服務功能，為公益項目，盈利空間較小，民間資本進入意愿不強，主要依托發展改革委員會或者上級主管部門批復，資金來源多數為財政資金。隨著財政資金收緊，批復資金規模較小，需依托地方或者建設單位配套部分資金完成全部建設內容，但對于部分經濟落后地區的事業單位，存在財政困境，無力配套資金，導致資金短缺，無法實現項目的預期建設目標。例如，鄉村公路的建設，存在地方資金配套不足，降低建設標準，由瀝青面層改為混凝土面層，由于路面摩擦力小，導致出現較多安全事故。另外，對于引進民間資本進行農業項目建設，缺乏政策依據，限制了籌資渠道的拓展。比如，如何進行利益分成，是否可以進行利益分成缺乏政策規定，導致引進民間資本難度大。農業建設項目籌資渠道單一成了制約農業建設發展的主要瓶頸，嚴重制約了農業農村發展。

（二）建設方案論證不足

農業項目建設方案需要經過可行性研究、初步設計和施工圖設計三個階段。多數建設單位認為可行性研究階段為項目初步意向階段，僅有大致的建設思路和內容，未進行深入的調研論證和需求調研，項目即匆匆上馬，導致申報內容與實際需求差距較大。更有甚者，在施工圖設計階段仍未進行詳細需求分析，即出具施工圖紙，開展項目招標，招標清單嚴重缺項漏項，導致招標控制價與項目實際造價偏差過大。這導致農業建設項目在實施過程中出現大量的工程變更，項目支付與批復出現很大偏差，最后，項目遲遲不能通過驗收，導致建設單位在建項目過多，影響其他項目立項批復。

（三）資金管理范圍狹隘

資金管理范圍涵蓋前期階段、實施階段和竣工階段，包括項目估算、設計概算、施工圖預算、合同價款、工程變更洽商預算審核以及工程結算等內容。多數建設單位往往將資金管理的重點放在項目實施階段，按要求簽訂合同，按合同約定支付各類款項，確保項目資金支付完成，往往忽略了前期階段和竣工階段的資金管理，導致資金管理出現以下問題：一是概算出現漏項，導致項目批復預算不足，項目資金出現缺口；二是工程量清單出現漏項，導致后期出現大量工程變更，工程結算價失控；三是招投標評審方案缺乏針對性，未選到經濟合理的施工單位，直接影響項目的經濟性；四是工程變更審核把關不嚴，施工單位虛報工程變更，結算價虛高，造成資金浪費[2]。

（四）缺乏有效的內外監督

《意見》指出，各單位要加強對本單位經濟業務、財務管理、會計行為的日常監督，要通過多渠道多舉措加強外部監督，形成監督合力，提升監督效能。隨著中央對監督要求力度的增大，各單位基本建立了權責清晰、約束有力的內部財會監督機制和內部控制體系，明確了內部監督的主體、范圍、程序、權責等，落實了單位內部財會監督主體責任。另外，農業建設項目已成為審計檢查的重點，多角度全方面設置審計檢查，包括項目竣工驗收檢查、年度抽查、專項審查等。監督的重點：一是資金使用審批手續是否完善；二是資金支出是否按照批復預算執行；三是專項資金是否存在超范圍使用的情況；四是重大工程變更履行手續是否完整；五是工程進度款支付手續是否正確，材料是否齊全；六是“四制”落實情況，是否成立以法人為組長的工程建設領導小組，是否按規定進行招投標，是否進行項目監理，是否簽訂合同。但由于農業建設項目專業性較強，對于該領域財會監督存在兩方面問題：一是農業建設項目審計人員較為匱乏，尤其是單位內部財會監督人員，專業知識缺乏，實踐經驗不足，導致部分問題無法發現，檢查流于形式；二是缺乏農業建設項目實踐指導類的培訓，導致建設單位存在資金管理方面的政策盲區，例如，不掌握項目變更的主要流程、資金支付需要審核的要件、竣工結算報告的標準模板，導致建設單位資金管理不規范。

（五）績效反饋存在空白

目前，農業建設項目已經實施績效評價，并形成了不同項目類別的績效指標庫。主要流程是在項目申請階段即上報績效指標，項目批復后，在進行預算申請時，可以修正績效指標，項目實施完成后，進行自評并提供佐證材料。農業建設項目具有公益性質，績效指標較難量化，導致部分績效指標無法考量，失去考核意義。另外，缺乏績效結果考核機制，無論結果如何均無反饋，導致績效考核流于形式。

四、解決農業建設項目資金管理問題的建議

（一）合理拆分項目，拓寬資金渠道

研究資金支持的政策文件，吃透文件精神，結合農業建設項目實際情況，按照項目專業和投資額，將項目化整為零，分為多個項目，統籌時間安排，進行項目申請。實施過程中，進行項目方案設計時，統籌考慮，整體出圖，將項目化零為整，按照施工工序，有序安排施工。例如，老舊建筑物基礎設施改造項目，基建項目只支持結構安全加固，消除安全隱患的內容，對于改造完成后滿足使用功能的內容不予支持，建設單位要想使改造完的建筑正常投入使用，必須配套部分資產。結合功能需求，梳理項目內容，統籌申請修繕購置性專項資金，在實施過程中，統籌規劃，合理實施，確保各個項目按期執行完成，并發揮項目效益。

（二）加強方案論證，精準項目投資預算

建設單位在項目謀劃階段，應建立由基建、財務和需求部門人員組成的小組，按照財政項目支持范圍，結合實際情況，謀劃項目建設內容，提出精準的項目需求，委托專業咨詢公司出具項目概算和設計圖紙。咨詢公司應進行詳細的現場踏勘，設計單位應通過現場踏勘，確保設計圖紙準確全面，造價咨詢公司應結合設計圖紙，通過踏勘，全面了解項目情況，確保預算無漏項等。設計概算和圖紙出具后，項目小組成員應進行審核，審核設計內容與需求是否一致，預算是否全面，減少后期變更洽商。通過論證—踏勘—審核的方式，多角度論證項目方案，確保方案全面、適用，項目預算準確合理。

（三）擴寬經濟關鍵點，有效控制項目成本

將資金管理滲入基本建設的全生命周期，將關鍵點設置在項目前期至項目竣工的全過程[3]。項目估算、概算和施工圖預算的編制，需要結合項目的特點，進行周密的現場勘察，確保子目不重不漏，工程量精準；項目招標過程中制定適合項目的打分標準，選出性價比高的單位，打好經濟效益最大化的基礎；在施工過程中要合理安排施工計劃，規范簽證變更程序，減少人為干預，嚴格按照設計和投資計劃實施，減少變更；在工程價款支付審核過程中，財務部門應嚴格控制工程建設資金的使用，避免超出預算范圍支付資金，及時發現項目資金使用過程中出現的問題，充分發揮基建財務內部監督職能；在竣工結算階段，詳細審核工程變更申請，核實真實性，合理確定變更預算，按規定辦理竣工結算和決算[4]。

（四）形成內外監督合力，確保項目資金安全

內部監督屬于事前和事中監督，對于規范建設項目資金管理，防范風險隱患，具有重要作用，以內控機制為抓手，合理設置內部監督控制崗位，監理內部監督工作機制，保證事前和事中監督的有效性，從根本上杜絕違法違紀行為。外部監督屬于事后監督，對于違法違紀行為有震懾作用，可以提升單位資金管理水平。內外監督相結合，可以形成拉網式監督，確保資金安全、高效。加強內外監督可以從以下兩方面著手：一是加強財會監督隊伍建設，各單位應配備與財會監督職能任務相匹配的人員力量，完善財會監督人才政策體系，加強財會監督人才培訓教育，分類型、分領域建立高層次財會監督人才庫，提升專業能力和綜合素質；二是加強財會監督法律法規政策宣傳貫徹，強化財會從業人員執業操守教育。加強宣傳和輿論引導，積極回應社會關切，充分調動各方面積極性，營造財會監督工作良好環境。

（五）強化績效反饋應用，提升資金配置效益

對于上級單位，需將財政項目績效評價結果作為建設單位后續項目申請支持情況的重要依據。績效評價較好的單位在項目申請時給予傾斜，評價較差的單位在項目申請時適當削減，通過多種形式的引導，強化各責任主體績效管理意識并將績效管理落實在項目管理過程中。對于建設單位內部，需將財政項目績效評級結果作為項目管理人員績效考核的參考依據，加強獎懲機制[5]。此外，對于具體的績效考核指標、賦分標準以及佐證材料要進一步論證細化，使績效指標考核落到實處，發揮真正作用。

隨著財會監督要求不斷提高，農業建設項目資金管理需要堅持問題導向，分類精準施策，急需抓住資金管理的關鍵點，建立事前、事中、事后管理體系，及時發現在項目前期、實施及竣工階段的資金管理漏洞，從拓寬籌資渠道、加強項目方案論證、擴寬管理范圍、加強內外部監督、形成監督合力方面入手，提升資金使用效益，夯實農業農村設施基礎，發展農業，振興農村。