農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范委托業(yè)務(wù)規(guī)范管理的探討

葉勝梁

（作者單位：江西省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心）

農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種、新裝備引進試驗示范和推廣是農(nóng)技推廣部門的重要職責，也是促進農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的重要措施[1]。當前，承擔種植業(yè)、種業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)機械化等技術(shù)推廣項目的事業(yè)單位開展試驗示范的方式主要有三種方式：一是在單位自有試驗示范基地，自行組織開展試驗示范業(yè)務(wù)；二是在單位自有試驗示范基地，委托第三方協(xié)助開展試驗示范業(yè)務(wù)；三是在第三方種養(yǎng)基地，并委托第三方組織開展試驗示范業(yè)務(wù)。本文針對目前采用較多且財務(wù)風險較大的第三種方式，從項目資金管理角度探討加強和規(guī)范委托業(yè)務(wù)管理的模式。

一、委托管理現(xiàn)狀及主要問題

（一）管理現(xiàn)狀

1.委托管理現(xiàn)實需求

當前農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范普遍采用委托第三方作為實施主體，并利用其現(xiàn)有種植或養(yǎng)殖基地開展試驗示范業(yè)務(wù)的方式，完成引進與示范新技術(shù)、新品種、新裝備及新技術(shù)模式等推廣任務(wù)，主要原因有三點。一是技術(shù)推廣適應(yīng)性要求。農(nóng)業(yè)“三新”技術(shù)需要在不同區(qū)域進行試驗示范，考察其適應(yīng)性并形成適應(yīng)不同區(qū)域的技術(shù)模式，以達到更佳的應(yīng)用效果。二是技術(shù)推廣任務(wù)要求。針對不同行業(yè)、不同類型多方面的農(nóng)業(yè)技術(shù)需求，全部依靠單位自有的試驗示范基地，無法滿足工作需要。三是技術(shù)推廣經(jīng)費要求。鑒于農(nóng)技推廣經(jīng)費不充足，在條件較好的第三方基地開展試驗示范，可節(jié)約推廣成本。

2.試驗示范業(yè)務(wù)管理

目前試驗示范點及實施主體的確定一般是項目管理人員（項目主持人和經(jīng)辦人員等），根據(jù)項目任務(wù)要求和工作經(jīng)驗等進行選取，也有少量通過網(wǎng)絡(luò)等公開方式選取。實施主體有法人和自然人，如專業(yè)合作社或種植大戶。委托業(yè)務(wù)合同一般主要用于約定主要事項的權(quán)利義務(wù)，需要觀察的數(shù)據(jù)、填報的記錄表等具體需要進行的工作一般不在合同中詳細約定。生產(chǎn)成果除少量留樣檢測，一般歸實施主體，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣單位僅需要獲取試驗示范形成的資料和數(shù)據(jù)。

3.委托經(jīng)費補助管理

農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣單位對實施主體承擔試驗示范所需物資成本、勞務(wù)成本及可能發(fā)生損失的風險補償?shù)冉o予相應(yīng)的補助。補助方式大多通過支付委托業(yè)務(wù)費給予資金補助，少量通過發(fā)放化肥農(nóng)藥等給予實物補助。同類試驗示范點的補助金額基本相同，部分試驗示范點會根據(jù)任務(wù)量不同有所不同。補助資金主要是用于試驗示范直接相關(guān)的材料費、人工費、燃料動力費及其他成本[2]。在農(nóng)技推廣項目中，試驗示范委托業(yè)務(wù)費支出占項目總額的比例較大，但平均補助給每個示范點的金額一般不高。單項合同金額以2 萬～5 萬元為主，少部分超過10 萬元，累計占推廣項目總額的70%左右。

（二）主要問題

1.選點方式不夠科學

試驗示范點選取是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的重要環(huán)節(jié)。但當前選點的方式普遍較為簡單，有待規(guī)范。一是選點標準要求不夠具體，未對種植面積、養(yǎng)殖規(guī)模，現(xiàn)有的設(shè)施設(shè)備，技術(shù)人員等相關(guān)條件作出全面、量化的要求。二是主體征集范圍不夠廣泛，主要是在基層推薦的或項目管理人員熟悉的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、種植大戶等主體中選取，征集的途徑少、范圍窄。三是審核工作不夠嚴謹，因選點標準不夠具體以及征集的主體有限，后續(xù)難以組織嚴格的評審篩選。

2.經(jīng)費管理不夠完善

鑒于試驗示范委托業(yè)務(wù)經(jīng)費支出累計金額較大，且缺乏類似于政府采購的專門制度進行統(tǒng)一規(guī)范，經(jīng)費支出財務(wù)風險較大。例如，補助測算規(guī)則不夠合理，易導致各試驗示范點補助金額不準確、與承擔的業(yè)務(wù)量不匹配；合同缺少專款專用相關(guān)約定，易導致實施主體未將經(jīng)費用于試驗示范業(yè)務(wù)；實施主體財務(wù)憑證、工作記錄等原始檔案不全、不規(guī)范，易導致項目資金延伸審計時難以提供相關(guān)佐證。此外，隨時間推移或業(yè)務(wù)人員更換，在項目資金審計檢查時，容易出現(xiàn)對經(jīng)費補助計算規(guī)則“說不清”的風險。

3.思想認識不夠一致

對試驗示范委托業(yè)務(wù)管理的認識，財務(wù)管理人員與部分項目管理人員存在不同看法。財務(wù)管理人員認為試驗示范委托業(yè)務(wù)與商品和服務(wù)采購等經(jīng)濟業(yè)務(wù)本質(zhì)相同，均應(yīng)按照單位內(nèi)部控制制度，進行統(tǒng)一規(guī)范管理。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分項目管理人員贊同進行統(tǒng)一規(guī)范管理，部分項目管理人員則認為應(yīng)遵循技術(shù)研究推廣的規(guī)律，給予項目管理者更多的自主權(quán)，減少對試驗示范的財務(wù)管理約束，減輕試驗示范管理者非科研推廣負擔。

二、創(chuàng)新管理思路及模式建議

（一）引入公開擇優(yōu)競爭機制

引入公開擇優(yōu)競爭機制是新模式的核心。一是試驗示范委托業(yè)務(wù)本質(zhì)上屬于購買服務(wù)，因此可引入陽光采購的公開擇優(yōu)機制，遴選試驗示范實施主體及試驗示范點，從源頭上規(guī)范委托業(yè)務(wù)管理[3]。二是參照2018 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范與服務(wù)支持項目資金管理辦法》，規(guī)定對不具有定向委托性質(zhì)的任務(wù)，應(yīng)引入競爭機制，科學擇優(yōu)確定承擔單位的要求[4]。三是通過公開擇優(yōu)競爭機制遴選出更符合技術(shù)推廣要求的試驗示范點，能更好地實現(xiàn)預(yù)期推廣效果，提升項目資金使用績效。

出于工作效率的考慮，應(yīng)結(jié)合本單位實際情況，按照重要性原則，規(guī)定委托合同金額超過一定金額的試驗示范點，如單項合同5萬元、多項合同合計20萬元及以上的，應(yīng)嚴格按照公開擇優(yōu)的機制進行遴選。

（二）制定主體選擇標準

按照科學合理、公平公正、便于評審的要求，根據(jù)項目工作任務(wù)和考核目標，以及行業(yè)標準、行業(yè)慣例等制定選擇標準，大體可以將主體選擇標準分為三方面。

第一，主體資格。指必須達到的基本資格條件，在評審時不作為評分指標，未達到規(guī)定要求即一票否決。一是保障經(jīng)費能直接用于試驗示范點，防止經(jīng)費層層轉(zhuǎn)撥，建議必須是試驗示范點的直接實施主體。二是有效規(guī)范經(jīng)費使用，建議選取具有法人資格、財務(wù)管理規(guī)范、能提供稅務(wù)發(fā)票的實施主體，如農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等。三是有相對固定的技術(shù)人員或?qū)嵤┲黧w有相應(yīng)技術(shù)經(jīng)驗的人員，能嚴格按要求開展及記錄試驗示范業(yè)務(wù)。

第二，能力條件。指具備承擔試驗示范任務(wù)的條件，在評審時可對相關(guān)條件設(shè)定評分指標，在滿足最低要求的前提下，對能取得更好試驗示范效果的條件予以加分。一是關(guān)注開展試驗示范的主要條件，如核心示范區(qū)面積、設(shè)施設(shè)備數(shù)量、養(yǎng)殖品種、養(yǎng)殖規(guī)模等。二是關(guān)注有更好的示范帶動作用，如周邊的輻射帶動農(nóng)戶數(shù)、示范輻射區(qū)面積。三是優(yōu)先考慮承擔過相關(guān)試驗示范項目，并取得良好成效的示范點。特別是為了保持多年試驗示范延續(xù)效果，可作為加分條件。

第三，區(qū)域要求。指試驗示范點符合農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣選點布局的規(guī)劃，在評審時可對相關(guān)條件設(shè)定評分指標。一是關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土壤、水源、地形地貌、氣候等是否具有較強的代表性、典型性，選擇最符合技術(shù)推廣項目任務(wù)書規(guī)定的區(qū)域。例如，推廣適合江西全省種植的水稻品種，可以在贛南、贛中、贛北等分區(qū)域布點；推廣棉花種植技術(shù)則通常在江西棉花主產(chǎn)區(qū)九江市選點。二是關(guān)注區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)設(shè)施條件是否完善，如高標準農(nóng)田、機耕道、水利灌溉設(shè)施等建設(shè)情況。三是關(guān)注交通是否便利，主要是便于日常技術(shù)指導、組織技術(shù)培訓和現(xiàn)場觀摩活動，提高輻射帶動能力等，如規(guī)定距離國道或省道的公里數(shù)，以及通往示范點的村道建設(shè)情況。

（三）規(guī)范主體選擇程序

按照公開、擇優(yōu)的原則，對潛在實施主體進行遴選。重點把握好“主體征集、專家評審和集體研究”三個環(huán)節(jié)，具體程序應(yīng)根據(jù)本單位的機構(gòu)設(shè)置和項目管理權(quán)限等因素而定。

1.主體征集

根據(jù)委托業(yè)務(wù)特點及各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)試驗示范點建設(shè)要求，采用公告、邀請函、基層推薦、專家推薦等一種或多種方式廣泛征集實施主體。實行差額遴選，如規(guī)定征集的實施主體數(shù)量與最后確定的主體數(shù)量比例不低于1.5。其中上級文件、經(jīng)批復(fù)任務(wù)書等有規(guī)定的定向委托，應(yīng)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

2.專家評審

對征集到的實施主體，組織專家按照確定的選擇標準進行評審，擇優(yōu)遴選擬實施主體，必要時進行現(xiàn)場考察核實。評審專家人數(shù)可以根據(jù)項目金額及項目的復(fù)雜程度來確定，一般是3 及以上的單數(shù)。評審專家可以是本單位人員或外單位人員，只要熟悉相關(guān)委托業(yè)務(wù)的人員即可，但推薦人員不得作為評審專家。

3.集體研究

按照單位“三重一大”的內(nèi)部控制要求，對評審結(jié)果實行集體研究，最終確定試驗示范的實施主體。為了提高工作效率，集體研究決定可以視委托業(yè)務(wù)的重要性，進行分級授權(quán)。例如，規(guī)定金額較小的委托業(yè)務(wù)，提交管理本項目的部門進行集體研究；重大的委托業(yè)務(wù)，如單項合同10 萬元或多項合計50 萬元以上的，則提交單位常務(wù)會研究同意。

（四）明確補助測算原則

按照公平、合理、適度的成本補助原則，綜合項目經(jīng)費預(yù)算、委托業(yè)務(wù)量、市場價格等因素測算經(jīng)費補助。以生產(chǎn)成本為補助內(nèi)容，是體現(xiàn)經(jīng)費直接用于試驗示范業(yè)務(wù)。公平是指同類試驗示范點補助測算規(guī)則相同。合理是指補助與實施主體承擔的合同義務(wù)基本匹配，且不超過總生產(chǎn)成本。適度是指可以對某一項或多項生產(chǎn)成本進行補助，但累計數(shù)不得超過批復(fù)的經(jīng)費預(yù)算。

1.材料補助

主要指試驗示范點生產(chǎn)所耗用的材料費補助，如化肥、農(nóng)藥、種子、魚苗、飼料、試驗動物損耗等專用材料，按示范面積、養(yǎng)殖規(guī)模，以及單位用量和當?shù)厥袌鰞r格等進行測算。對于必須使用指定的材料，如引進的種子、魚苗等新品種，可以進行實物補助。

2.勞務(wù)補助

主要指試驗示范點生產(chǎn)所耗用的勞務(wù)費補助，如播種、田間管理、收獲等人工成本，按預(yù)計用工量、當?shù)厝斯r格進行測算。

3.設(shè)備補助

主要指農(nóng)業(yè)機械化試驗示范點生產(chǎn)所需的設(shè)備購置費補助，如播種機、收割機、增氧機、殺蟲燈等設(shè)備，按業(yè)務(wù)需要的設(shè)備采購數(shù)量及市場價格進行測算。

4.其他補助

主要指除上述三類以外與試驗示范業(yè)務(wù)直接相關(guān)的成本補助，如水電、燃油、示范牌制作等必要費用，按預(yù)計的用量和單價進行測算。

（五）細化業(yè)務(wù)管理要求

以試驗示范記錄強化委托業(yè)務(wù)管理。將實施主體應(yīng)填報的記錄要求寫進委托合同，并加強記錄填報日常指導，確保試驗示范取得預(yù)期成效，確保資金使用安全高效。同時，嚴格原始檔案資料管理，確保項目資金監(jiān)督檢查有據(jù)可查。

1.工作管理記錄

一是試驗示范日常工作管理記錄，如整地、除草、施肥、打藥、飼養(yǎng)、消殺等農(nóng)技農(nóng)藝措施操作時間、工時等記錄；二是重要工作事項記錄，如組織現(xiàn)場觀摩活動簽到表、圖片等資料。

2.觀測分析記錄

主要是基于試驗示范點形成的日常觀測、分析數(shù)據(jù)等記錄，如不同施肥量的生長情況、生長期的天氣變化情況、新機型的機收損失率等記錄。

3.工作成效記錄

主要是根據(jù)試驗示范目標任務(wù)要求，基于工作記錄和觀察分析記錄形成的成果性文獻。如技術(shù)規(guī)程（標準）、專利、論文論著、典型案例、測產(chǎn)驗收報告及技術(shù)總結(jié)報告等資料。

三、實踐應(yīng)用需要注意的事項

（一）共同增強財務(wù)風險意識

高度重視試驗示范委托業(yè)務(wù)管理，共同增強財務(wù)風險防控意識，特別是項目管理人員的意識，是推動落實新管理模式的重要措施。一是試驗示范委托業(yè)務(wù)作為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣單位的重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)，應(yīng)當像培訓、政府采購等業(yè)務(wù)一樣，進行統(tǒng)一規(guī)范管理，堵住管理漏洞，健全單位的財務(wù)制度體系[5]。二是試驗示范業(yè)務(wù)形成的信息數(shù)據(jù)，受農(nóng)時影響難以返工重新采集，也難以像商品采購或工程建設(shè)一樣對實物驗收后付款，因此更需要健全機制強化事前及過程管理。三是各類項目資金審計、檢查時，經(jīng)常詢問相關(guān)的試驗示范點選擇標準和遴選程序，以佐證公平合理性，有時要求實施主體提供原始財務(wù)憑證和業(yè)務(wù)記錄，以佐證委托業(yè)務(wù)真實合規(guī)性。

（二）合理平衡規(guī)范與效率關(guān)系

增加管理要求對業(yè)務(wù)工作效率必然會產(chǎn)生一定影響，因此應(yīng)找到規(guī)范管理與工作效率的平衡點，即少量增加項目管理人員時間精力，有效防范重大財務(wù)風險。平衡的關(guān)鍵是賦予項目管理人員恰當?shù)臋?quán)限，既保障對重要環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一規(guī)范管理，又遵循當前對試驗研究和示范推廣項目管理松綁精神，不能機械參照政府采購程序執(zhí)行。例如，在達到項目硬性任務(wù)前提下，選點標準項目管理人員可自主設(shè)置；評審專家選擇在符合利害回避原則下，可由項目管理人員指定熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的人員擔任；對評審得分靠前或相同的示范點，可以通過現(xiàn)場考察方式對示范區(qū)面積、設(shè)備狀況、技術(shù)人員經(jīng)驗、管理水平等相關(guān)情況進行更直觀、更深入的核實與評估。

（三）建立健全管理模式落實制度

首先，應(yīng)當根據(jù)單位的實際情況，如行業(yè)類別、機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)及項目管理制度等，制定試驗示范委托業(yè)務(wù)相關(guān)管理辦法或工作規(guī)范指引，作為單位的統(tǒng)一規(guī)范制度。需特別說明的是，制度出臺前財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)反復(fù)進行溝通，并達成共識。其次，每項委托業(yè)務(wù)均應(yīng)制訂相應(yīng)的具體管理方案。特別是要對試驗示范點評審指標進行量化，明確評審要求，如對核心示范點面積、自有收割機數(shù)量、距離國道或省道距離等差異，分別賦予不同的分值。最后，應(yīng)對制度落實情況進行跟蹤問效，及時與項目管理人員進行溝通，適時對糧油、經(jīng)作、畜牧、水產(chǎn)等不同行業(yè)分別抽查試驗示范點進行現(xiàn)場調(diào)研，了解實踐過程中存在的困難和問題，針對性優(yōu)化管理制度。

四、結(jié)語

規(guī)范項目資金管理，防范資金使用風險，提高資金使用績效，是所有涉農(nóng)項目必須遵循的制度要求。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣單位應(yīng)當增強財務(wù)風險防控意識，根據(jù)農(nóng)技推廣項目特點，查找項目管理風險點，及時建立健全相關(guān)制度，強化單位內(nèi)部控制。