事業單位整體支出績效管理問題探討

賴如通 孫宇韜 謝野芳發

（作者單位：中國獸醫藥品監察所）

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。近年來，財政部組織實施中央部門整體績效管理試點工作，部分中央部門選擇所屬預算單位探索開展單位層級的整體支出績效管理試點。筆者所在單位為某中央部門所屬公益一類事業單位，2018 年以來開展了單位整體支出績效管理試點。總結試點工作經驗，分析績效工作及評價方面的問題，對于財政部門進一步完善部門和單位整體支出績效管理政策，以及基層預算單位推進整體支出績效管理工作，有著積極意義。

一、事業單位整體支出績效管理需厘清的幾組關系

事業單位整體支出績效管理是按照黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的總要求，圍繞單位職責、行業規劃，以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量單位整體及核心業務實施效果，提高單位整體績效水平的一系列績效管理活動。相較于預算單位的業務績效考核、預算項目績效管理等，事業單位績效管理的目的、對象有所不同。處理好這幾類績效管理工作相互關系，有利于提升績效管理工作實效。

（一）事業單位整體支出績效管理與業務績效考核

兩者的管理對象、評價重點及依據不同。前者屬于預算績效管理范疇，側重于對預算資金投入與產出的經濟性、效率性和效益性的管理與評價，強調考核財政資源配置效率和使用效益，評價依據主要是財政部門出臺的預算績效管理相關規章制度。后者屬于任務導向型的業績考核，通常由上級主管部門主導，對下屬單位年度工作任務、工作效能、內部管理、黨的建設、廉政建設等方面進行全面評估，其評價依據是有關規劃計劃、單位職責及有關政策文件。兩者存在相通之處，如所涉及核心業務的績效目標、指標基本一致，績效考評可結合開展。

（二）事業單位整體支出績效管理與預算項目績效管理

前者針對事業單位全部預算資金的投入、產出、效果等情況進行評價，后者是前者的重點部分，主要針對項目預算資金特別是財政項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性，進行客觀、公正的分析和評判。從績效評價的制度層面看，2003 年財政部印發《預算績效評價共性指標體系框架》，提出了部門整體支出、項目支出績效評價共性指標體系參考性的框架模式，2020 年財政部在該框架體系的基礎上，修訂形成了《項目支出績效評價管理辦法》，這是目前開展項目支出績效管理的重要依據。從預算績效管理的操作層面看，目前尚無針對部門或事業單位內部整體績效管理的具體規定或細則，急需完善相關制度規定。

（三）事業單位整體支出績效指標體系與單位整體支出績效評價指標體系

兩者分處績效目標管理、績效評價考核不同階段，均為整體支出績效管理的核心內容，應在財政部或上級主管部門規定的設置原則、框架和路徑要求下進行構建。前者突出事業單位工作特點、履職特色，從產出、效益、滿意度等層面進行設置，具有完整性、標準性、明確性和可溯性，按考核周期可分為中期指標體系、年度指標體系。后者為財政部或上級主管部門根據績效考核需要，為評價事業單位整體預算支出的經濟性、效率性和效益性而設置的評價指標，一般從預算績效決策、執行和成效等方面進行評價。績效指標體系是績效評價的基礎，體系設置要呼應績效評價體系。評價體系的各級指標設置既要有普適性，也要有針對性，結合事業單位特點合理設置，因此兩者也是相互依存的。

二、事業單位整體支出績效管理存在的問題

試點工作開展以來，筆者所在單位整體支出績效管理取得一定成效。一是增強了全體職工全面預算績效管理意識。從領導班子成員至各位職工，進一步樹牢“花錢必問效、無效必問責”理念，促進了厲行節約，提高了資金使用效益。例如，單位大型儀器、大批量試劑耗材采購需求明顯減少，逐步探索大型儀器、試劑耗材共享機制，建立相關共享信息平臺；對政府集中采購目錄外、限額標準以下的采購事項不斷規范流程，實行“貨比三家”、比價擇優。二是促進了預算管理及內部治理。試點工作中推行預算績效考核與處室年度工作考核掛鉤，強化了財務處對任務承擔處室的預算管控，對于預算績效目標實現程度不高的處室，壓減年度處室細化預算；對預算執行進度落后的處室，扣減考核績效獎勵；對于成本控制有效、創新工作有力的處室，給予績效獎勵。三是推動了主責主業效能提升。單位整體支出績效考核，覆蓋單位主要業務。通過一體推進單位業務績效考核、整體支出預算績效考核、預算項目績效考核和處室內部績效考核，促進了年度計劃任務的對照執行，及時修正目標任務偏差，年度工作任務高質量完成。試點過程中，也發現一些具體問題，主要包括以下4 個方面。

（一）績效目標設置與事業單位職責定位及發展規劃不匹配

整體支出績效目標設置極為關鍵，既要反映事業單位職責履行，也要反映預算執行、資金運轉，突出整體性、全面性和業務特點。實際工作中時常出現目標設置“以偏概全”，與事業單位職能及事業發展規劃不吻合。例如，編制了一些事業單位經常性業務目標，而遺漏了單位“三定”方案中一些當前任務量相對少，卻對社會或行業某一方面產生較大影響的任務目標；目標指標缺乏對上級主管部門新增重點任務的考慮；設置“按時保質完成當年任務”“實現單位穩定正常運轉”等“大而空”的目標；依據職責任務簡單羅列目標，重點不突出；目標與事業單位業務發展規劃不銜接，與上級部門預算管理要求不適應等[1]。

（二）績效目標設置與評價指標體系存在脫節

財政部印發的《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》涵蓋投入、過程、產出、效果4 個一級指標，目標設定、預算配置、預算執行等7 個二級指標，以及在職人員控制率、“三公”經費變動率、預算完成率、固定資產利用率、政府采購執行率等評價指標，以衡量事業單位整體支出績效水平。實踐中，預算單位更多是采取從重點預算項目中抽取核心目標及指標，而與履職效能、可持續發展能力和滿意度相關，反映單位資金資源配置、預算執行要求、管理效率、運行成本等方面的指標較少，指標體系未體現出投入和產出的關系，無法全面、科學反映單位整體績效目標導向，也不利于后期績效評價工作開展。

（三）績效評價流程、方法、標準缺少統一規范

一是績效評價指標體系構建針對性不足。不少第三方評價機構實施評價時，簡單套用財政部《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》，評價依據側重共性指標，未針對被評價事業單位特點修正指標體系，影響了評價質量。二是社會效益、可持續發展能力和服務對象滿意度等指標評價難度大。由于相關目標指標難以量化和考核，部分被評價事業單位不注重基礎信息和基礎數據的采集，第三方評價機構難以取得有效佐證材料或數據，即使采取現場查詢、電話訪談、問卷調查等方式開展統計調查，所取得的樣本量也是有限的，數據質量不高，評價效率較低。三是對第三方評價機構缺少有效的監督和考核機制。事業單位整體支出績效評價涉及評價因素多、評價范圍廣、專業度高，目前第三方評價機構專業水平參差不齊，評價方法、標準等缺乏統一規范，導致事業單位整體支出績效評價報告質量無法得到保障，評價結果缺乏科學性，阻礙了評價結果的公開和應用。

（四）績效管理評價結果應用重視程度不夠

相較于上級主管部門或本單位實施的業務績效考核，事業單位對整體支出績效管理的重視程度還不夠，重“評價”輕“管理”，重“結果”輕“運用”。從上級主管部門層面看，整體支出績效評價結果與預算資金安排、支持政策調整沒有實現有效掛鉤，評價報告結論側重整體評價、列出評價等次、提出改進建議，對于評價發現的項目預算投入結構不合理、支出成本效益等問題，缺少后續的整改跟蹤及管理措施。整體支出績效管理對于財務資產、業務資源等數據的集成度要求高，通過傳統的人工上報、匯總、分析，人為因素造成數據的真實性、準確性無法得到保證，在一定程度上容易導致弄虛作假等不良行為。此外，事業單位整體支出與業務績效考核未建立聯動共享機制，相同考核評價內容資料重復收集，評價口徑不一致，評價結果運用不協同，增加了被評價事業單位相關業務處室的工作負擔。

三、對策建議

（一）建立健全整體支出績效管理法規制度

推動績效管理實施對象從政策和項目向部門和事業單位整體績效拓展，是加快構建全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的必然要求[2]。建議財政部門在總結近年來試點工作經驗的基礎上，出臺加強部門和事業單位整體支出績效管理的指導性意見，結合事業單位業務特點，制定整體支出績效目標管理、評價指標體系及方法選擇、評價結果應用及公開等方面指引性文件。健全第三方評價機構的監管制度及考核機制，明確其開展績效評價業務應遵循的原則、具備的資質、選用專家的基本條件、評價方法選擇、信用等要求。中央部門和各預算單位應結合實際，制定具體實施細則，從強化政府治理體系和治理能力現代化，落實“過緊日子”要求，提升財政資金使用效率的高度，切實加大力度，推進整體支出績效管理工作。

（二）一體推進事業單位預算與業務績效管理

第一，強化事業單位整體支出績效管理理念。堅持上下聯動、全員參與，引導職工正確認知績效，積極踐行績效，把績效管理措施是否推行、怎么推行、推行得好不好，與單位職責履行、事業發展大局結合起來，為績效管理實施創造良好環境。第二，強化財務、業務處室協調聯動。搭建財務與業務處室“1+N”協同工作模式，目標指標自下而上編制，財務處室負責資金資產指標形式審核及質量把關，業務處室負責目標指標編報、指標值設置、任務實施及績效自評，整體支出績效目標確定、評價結果及整改等事項應提交事業單位領導班子集體研究決策。第三，加強與預算項目績效、業務績效管理工作的統籌，相關工作整合實施，聯合開展中期監控，共享評價結果，特別是要減少重復填報數據、提供佐證材料，提升績效管理工作效率。

（三）優化績效目標和指標設置

整體支出績效目標指標設置不科學、不合理，其核心問題是尚未理清事業單位投入與產出的關系，對事業單位產出什么內容說不清楚，為此應在確保產出內容的全面、準確上下功夫。第一，圍繞事業單位發展規劃、“三定”職責及上級主管部門重大決策部署進行指標遴選，確保目標指標，以反映單位發展方向及主責主業。應對標年內必須完成的任務，細化任務指標、完成時限和完成值，作為核心內容納入整體支出績效考核。可嘗試參考人力資源管理理論中的關鍵績效指標（Key Performance Indicator,KPI），構建整體支出績效指標體系[3]。第二，具體工作中預算編制與業務工作計劃制定發布往往存在時間差，因此編報目標指標時，應提前與上級主管部門、歸口管理司局溝通，確保所編制的指標值與計劃工作任務量相符，減少指標值偏差。第三，從績效評價的角度反向梳理績效指標。對照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》所列評價體系框架，參照指標解釋和評價標準設置，確保指標種類齊全、形式規范、依據合理。例如，可設置預算執行、政府采購完成、重點工作辦結等方面的指標。結合事業單位實際，梳理出行業共性指標、單位個性指標，并逐年修正完善，提升指標的規范性、適用性、可比性，構建覆蓋事業單位全部資金、主體職責任務的整體支出績效指標體系。

（四）強化評價體系構建及結果運用

事業單位整體支出績效評價可借鑒業務績效評價體系設計思路，體現共性指標與個性指標相結合、定性指標與定量指標相結合、正數指標與負數指標相結合、基本指標與修正指標相結合、過程指標與結果指標相結合等。針對被評價事業單位特點，在《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》的基礎上制定評價體系。例如，人均公用經費控制率、業務項目物資消耗等成本類評價指標，審計監督整改落實、輿情及突發事件應對、上級主管部門預決算綜合考評結果等管理類評價指標，創新工作措施、惠民政策措施、資產資源共享利用率等加分類評價指標。上級主管部門通過績效評價全面考核所屬單位資金使用的效率和效果，將整體支出績效評價結果與下一年度預算資金安排掛鉤，核減或停止低效預算投入，促使財政資金流向急需支持的業務方向，進一步優化預算結構。預算單位通過整體支出績效評價反映內部各處室的業務能力及資金利用情況，公開考核結果，完善獎優罰劣激勵機制。

（五）探索預算績效信息化管理

發揮大數據技術的優勢和價值，發掘和收集事業單位整體“投入”與“產出”的具體數據，解決事業單位業務流轉、資金運轉中的“信息孤島”“數據煙囪”問題。第一，進一步完善財政部預算管理一體化系統績效管理功能，實現預算來源、財務核算、資金支付、資產配置等信息集成，形成從目標編報、目標審查、執行監控、自評價及外部評價、結果運用的全過程績效管理鏈條，提升績效評價工作的全面性、科學性以及精準性。第二，加強預算單位績效管理信息化建設。整合單位整體支出與業務績效管理，將績效管理流程嵌入單位內部管理信息系統，與單位辦公、財務、業務等信息系統對接，實現數據交互。第三，建立整體支出績效動態監控機制。財政部門、上級主管部門通過國庫集中支付動態監控系統、預算管理一體化系統等，實時收集、分析和整理財務、業務數據，了解單位整體支出績效目標實現情況、單位整體收支情況、成本管控情況等，反饋執行問題，督促預算單位及時糾正偏差，確保績效目標有效完成。