黎平縣集體林權制度改革中存在的問題及對策分析

石興昌

（黎平縣林業局，貴州 黎平 557300）

2008年，黎平縣以生態建設保護和林業產業發展為重點，全面推進林權制度改革。集體林權制度改革的范圍廣泛，情況復雜，任務艱巨，面臨著許多困難和挑戰。為了應對這些挑戰，相關單位迅速行動，及時發現問題并采取有效措施。

1 集體林權制度的概述

1.1 集體林權制度改革的歷史背景

我國一直在積極探索建立集體林權制度，以促進森林資源的合理配置和保護。為了實現“耕者有其山”的目標，福建、江西、遼寧、浙江等省率先進行了新一輪的集體林權制度改革，包括對分林到戶、山林入社、山林集體所有統一經營、林業“三定”等方面的變革。在這些省份的不懈努力下，集體林權制度得到了進一步完善和優化。2003年6月25日，國家林業管理機構頒布了《加速林業發展的決定》，宣布林業改革進入了以建立家庭承包經營制為核心的產權改革新時代。這是我國第一次將林權改革作為一項重大政策推行。2007年，貴州省率先在錦屏、甕安、冊亨、余慶、平壩、黔西、銅仁、白云、六枝等9個縣（市、區）開展了集體林權制度改革試點工作，成效顯著。隨后，各地按照中央統一部署和要求，結合本地實際情況，進行了一系列有益探索。貴州省各縣在學習試點工作經驗后，開始逐步有序地推進集體林權改革，這標志著該省的集體林權改革已進入全面深化階段，取得了積極的成果。

1.2 黎平縣的集體林權制度改革的經驗

黎平縣位于貴州省東南部黔東南州南部，該縣南北長112 km，東西寬94 km，國土面積約44萬hm2，林業用地約33.33萬hm2，森林覆蓋率72.72%。長期以來，由于森林資源總量少，質量差，經營分散，致使林地生產力低下，林分結構單一，生態環境脆弱，群眾對集體林場經營管理不適應，影響著林區經濟持續健康發展。2007年，黎平縣委、縣政府根據“以林為基，以人為本，林農互動促林改”的方針，對巖洞鎮進行林改試點，2007年11月明確正式開展改革試點的核心是明晰林業產權，大力發展林業，以群眾滿意為目標，克服了嚴重冰雪災害等惡劣氣候條件和其他困難，于2008年4月基本完成林改，取得了階段性成果，實現了農民增收、企業增效、生態改善，走出一條適合山區特色農業經濟發展之路。通過將“寨老”納入村級林改領導小組成員，通過實施“由外到內、由大到小”的邊界勘測和勘測方法，為全縣未來的林業改革奠定了堅實的基礎。2008年4月全縣林改工作的正式啟動，，2009年林改外業勘界工作基本完成，林權證逐步頒發，2010年林改外業勘界工作已基本完成。2011年，分期分批整理各鄉鎮、村的林改檔案，并將其集中到縣林改辦進行整理，截至2012年5月底，全縣的林改檔案已完成了基本的整理工作，并已歸檔入庫。自實施林改以來，明確的山林所有權不僅激發了林農的積極性，也為“山定權、樹定根、人定心”，達到生態平衡的目標。目前，我國已基本完成了林地確權頒證工作，還頒發了12.8萬本林權證。這一系列有力措施推進了森林資源保護與管理，促進了山區經濟發展和生態環境改善。2010年6月，黎平縣參加了全國百縣深化集體林權制度改革經驗交流會，并被授予全國典型縣的榮譽稱號。近年來，該縣通過大力扶持農民專業合作組織建設，大力發展林下經濟和特色農業，推動農村一、二、三產業融合發展等措施，促進了生態文明建設和社會和諧穩定。2011年12月該縣成為首批獲得國家林業認定的全國農民林業專業合作社示范縣。2017年該縣被國家人社部、國家林業和草原局評為“全國集體林權制度改革先進集體”。黎平縣林改通過明確山林權屬，確立了農民在經營中的主體地位，為農業生產和發展奠定了堅實的基礎。通過放開經營權，激發農民對營林、護林的熱情，同時，政策性森林保險工作穩步推進，從而提升林業的風險抵御能力和持續健康發展能力。

1.3 集體林權制度改革的重大意義

（1）集體林權制度是穩定和完善農村基本經營制度的重要舉措。通過對集體林權制度進行改革，可將經營權和所有權交給農戶，使其成為經營主體，進一步完善和豐富農村土地經營制度。這不僅為農村生產力的解放和發展奠定了基礎，還有助于推進生態文明建設和現代林業發展。

（2）為了實現全面建成小康社會的目標，在當前的經濟環境下，必須加大對農村經濟發展的投入，提高農民的收入水平，有效解決“三農”問題。集體林權制度改革可為山區農民提供必要的生產資料，激發農民在林業經營生產方面的積極性，推動社會主義新農村建設，促進農民脫貧致富。

（3）在推進生態文明建設的過程中，集體林權制度改革是一項至關重要的舉措。集體林權制度改革為林業生產經營和生態建設提供了新的契機，有利于提高林農收入，改善生態環境。推行集體林權制度改革不僅激發了廣大農民參與造林育林的熱情，促進了人與自然的和諧發展，也推動了生態文化的繁榮發展，促進經濟社會可持續。

（4）在現代林業發展中，集體林權制度改革具有強大的推動力。集體林改有利于提高森林經營水平和生產力，建立林業發展的市場機制，運用市場機制配置林業生產要素，發揮林業在生態環境、經濟、社會和文化等多方面的綜合功能，以滿足社會對林業多元化需求，推動現代林業的持續發展。

2 集體林權制度改革中存在的問題

2.1 山林權屬爭議

勘界發證，明晰所有權是本次林權制度改革的首要任務，而山林權屬界址不清，爭議多則是各鄉（鎮）普遍存在的現象。根據調查，2008年黎平縣進行林權制度改革時，時間緊、任務重，有些林地主人出于多種原因沒有上山參加勘界，造成林地周邊界線無法界定；林地接界上無人簽字或周邊林地主人指界后與實地界限有出入，造成后來的林地糾紛。有些林地的年輕主人到位后，不清楚本戶的林地界線，任由周邊林地主人指界，而周邊林地的部分指界人沒有實事求是，造成糾紛，存在“一山多主”和“有山無主”的現象。

2.2 檔案管理不健全

黎平縣林權歷史檔案管理存在管理手段落后，管理措施不規范，原始憑證檔案管理不夠完善的問題，這是由于多次變更所致。檔案管理人員經常變動，甚至未做好檔案交接，導致檔案管理工作混亂。當林權糾紛發生時，缺乏可靠的證據，導致錯誤不可避免。

2.3 缺少專業評估機構

在林權制度改革過程中，缺少專業的評估機構對林分林地的資產價值進行評估，無法建立一個可靠的價值衡量標準，進而對集體林權改革的標準和質量產生了嚴重的影響。

2.4 工作統籌不足，技術力量欠缺

參加集體林權制度改革外業勘界的工作人員來自林業、國土資源、水利、住建等各個部門，技術力量參差不齊，各部門人員對地形圖的使用情況和熟悉程度不同，導致有些外業勘界勾繪林地圖斑與現地不吻合，偏離位移。

3 集體林權制度改革對策

3.1 尊重歷史、實事求是

對于存在爭議的山林權屬，本著為人民服務的思想，深入群眾，了解群眾的需求，尊重歷史依據，實事求是幫助林農化解山林糾紛矛盾，盤活山林。

3.2 實施科學經營，大力探索非公有制林業

根據森林經營方針中的采伐與撫育相結合和永續利用原則，私人經營者有權對其所管理的森林進行撫育性間伐和主伐利用，以實現對森林資源的統一占有、使用、收益和處置權，從而激發森林資源的活力。

3.3 建立健全科技支撐和社會服務體系

為了推進林權制度改革，促進林業產業化建設，各級林業主管部門應積極推廣林業科技，建立完善的服務體系，為林業生產經營者提供良好的發展環境和強有力的保障機制，推動林業產業化建設向更深層次邁進。

3.4 抓住機遇，促進改革

推廣集體林權制度改革是林業經濟可持續發展的必然要求，也是生態文明建設的重要成果之一。實施集體林權制度改革是實現林業生態共贏、促進社會經濟發展的重要手段和有效途徑。當前，應抓住機遇，建立現代化的林業產權制度，確保產權歸屬明確、經營主體到位、權責劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效，以適應黎平縣的實際情況。為確保各項措施落實到位，還需積極激發社會各界對山林投資和林業發展的熱情，全面推進林業生態文明建設，走向可持續綠色發展之路。

3.5 實施林地經營技術入戶，大力培養鄉土技術人才

以森林資源為基礎，黎平縣具有發展林下經濟的獨特優勢。在當前形勢下，林下種植成為未來發展林下經濟的重點，特別是“兩高一優”農業的大力發展。為了推廣林下經濟，黎平縣林業科技推廣部門應加大對林業知識的培訓力度，確保林地經營技術深入人心；積極支持和鼓勵林業專業技術人員下鄉、入村開展支農活動，建立長期穩定的合作關系。為了提升林地的科技含量，借助先進的科技手段，積極推廣適用于林地的先進技術，并通過發放現代技術宣傳手冊、電視網絡宣講等形式開展先進技術的示范推廣。同時，應組織林業技術力量編寫符合地方特點、易于理解的林地經營和林木經營相關培訓教材，以促進林農之間的溝通與合作。

3.6 加大中央政策性森林保險宣傳

當前黎平縣的林業在應對自然災害方面的能力相對較弱，各種災害對林業生產造成了巨大的經濟和人力損失。其中，病蟲害危害最為嚴重，已成為制約該縣林業健康可持續發展的主要因素之一。隨著林業的蓬勃發展，相關部門須進一步構建完善的林業支持和保護機制。（1）據調查分析，該縣最迫切需要的保險保障措施是火災，其次是病蟲害，最后是雨雪災害。由于森林火災年年發生，病蟲害災害也是間歇性成片發生，如松線蟲、落針病等，而雨雪災害雖然不是經常性的，但其危害卻是極其嚴重的，造成的損失最大，甚至可能導致毀滅性的后果。因此，推行政策性森林保險，有助于提升林業的風險抵御能力，推動林業生產的持續穩健發展；推進林業補貼和救災救助方式的改革，構建市場化的防災減災機制，提升林業市場的競爭力，有助于拓展保險市場、提升保險實力，為保險企業帶來更廣闊的發展空間。（2）濕地資源和野生動植物的保險也勢在必行，現在洪水災害、惡劣天氣及環境的污染對林業各種資源的破壞也應引起高度重視。（3）由于發生森林災害事故后該縣缺少完善的主要災害補償方式，還需林業生產者自擔，給林農生產自救造成相當大的壓力，森林保險的開展，有利于林業生產的發展。（4）該縣林業保險市場前景良好，國家對林業投入日漸增多，林農保險的積極性高漲，但必須完善保險理賠機制，確保林農利益，有效降低林農的經營風險。不管對經營用材林還是經濟林的林農，都迫切需要社會分擔風險，以達到保險、林農雙贏的目的，而通過調查政府部門也亟須保險部門參與，為林業管理注入資金，以保障林區正常的經營秩序，穩定林區社會治安，促進林區經濟發展。

4 結語

綜上所述，黎平縣的集體林權制度改革工作取得了可喜的成績，有力地推動了當地的林業發展，基本上實現了預定目標。但在改革過程中也有很多不足之處需要不斷完善和提高，促進林業管理的科學化、精細化、市場化，引入社會保險部門的參與，有利于提高黎平縣林業發展的抗風險能力。未來黎平縣林業的發展還是任重而道遠，要從實際出發，從林農的需求出發，最終實現林區的科學快速發展。