“村改居”社區治理問題和優化路徑研究
——以德州開發區為例

林鳳敏

(山東華宇工學院 山東,德州 253034)

1 問題提出

社區是人們日常生活的主要場所,是社會治理的基礎,社區治理的好壞關系著社會和諧穩定和人們的切身利益。2017年國務院出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,明確指出了社區治理的重要性。第十九屆四中全會進一步明確了推進城鄉社區治理體系和治理能力現代化的任務,國務院的高度重視對于完善基層治理體系、統籌城鄉發展、促進社會進步起著積極的促進作用[1]。近年來,隨著城市的不斷擴張,許多城中村、城邊村、城郊村或主動或被動地參與到城市化建設中來[2],大量村莊土地被占用,村民回遷安置住進了樓房,“村改居”社區應運而生。“村改居”社區是一類由集體土地征收、城中村改造、農村整村拆遷安置等政策推動建立的[3],使原居住的平房變成樓房、村民變成居民、村委會變成居委會的新型社區,與農村社區和現代社區有明顯差異,也與兩者有著相互疊加的部分,是介于兩者之間的一類社區,社區治理問題復雜多樣。探索“村改居”社區治理問題,對于提高社區居民生活質量和滿意度,推動社區管理服務和綜合治理水平的提高具有重要作用。

近年來許多專家學者對“村改居”社區治理開展了研究,研究主題涉及社區居委會、治理主體、社區居民參與、社區黨組織等。研究背景主要立足于城市進程化、新型城鎮化、城鄉一體化;主體研究包括居民、村委會、社區黨組織等多元主體;治理方式研究有多元治理、協同治理等。劉巖芳等[4]提出社區治理要打造多元治理體系,完善管理基礎,增強居民的參與意識、擴大參與范圍,增加參與深度,創新社區治理方式,切實服務社區居民,提高其對社區的責任感、幸福感和歸屬感,就一定能達到共同構建和諧社區的目標。曹宇宏等[1]通過對“村改居”社區的職能行政化、交往內卷化、治理主體單一化、表達渠道欠缺等問題,提出4條社區治理優化路徑。對村改居社區治理研究,還側重以某一區域社區為個案,具體分析該社區的治理現狀,并針對具體情況提出具體的對策建議。段芳[5]針對許昌市“村改居”社區目前的治理現狀提出了4點建議提升“村改居”社區的治理效能。陳蕾等[2]針對H市的“村改居”社區治理的現狀提出堅持黨委政府對社區的主導地位,轉變政府管理職能,完善社區自治組織管理體系,增強社區居民參與意識等完善途徑。

德州開發區1998年啟動建設,截至現在面積擴展為17萬平方公里,轄2個街道、3個鎮,早在2005年,開發區三個村莊861戶村民率先搬進了樓房,實現了“平房樓房化,農村城市化,農民市民化”的轉變。隨著開發區經濟的不斷發展,轄區內長河街道、宋官屯街道和袁橋鎮的村莊基本完成了拆遷安置,村民住進了寬敞明亮的樓房,“村改居”社區在全部社區中占有較大比重。“村改居”社區與農村社區相比在管理體制和環境上有一定的優越性,但是與城市社區相比還存在一定差距,社區治理方面仍存在一些問題。解決“村改居”社區治理問題需要找到適合的治理路徑和方法。“村改居”社區是我國城鄉一體化進程中的過渡型社區,其治理方法沒有經驗可循,必須因地制宜采取符合實際的方式來進行。我國“村改居”社區治理目前還處于不成熟階段,需要不斷完善、不斷優化,才能長久發展。研究“村改居”社區治理問題,能夠提升社區居民生活質量和滿意度,促進社區治理能力和治理水平的提高。

2 德州開發區“村改居”社區治理現狀及面臨的現實困境

開發區為加快城市化進程,轄區內的多數村莊進行了拆遷安置,村民搬進了整潔明亮的樓房,居住環境得到了改善,生活水平得到了大大提高。同時,產業園區與居住社區聯動建設,使農民實現就地就近就業。轄區內配套設施齊全,大型超市、便民市場、學校、門診遍布各社區,為居民生活提供了便利。“村改居”社區雖然實現了居住空間的轉換,管理模式也在一定程度上具備了現代社區的特點,但是由于受到傳統農村在制度、文化、生活習慣和價值觀等方面的影響,“社區之表,農村之實”的形態讓“村改居”社區面臨一個尷尬的境地,社區治理問題也就越來越突出。

2.1 治理主體單一、職能過度行政化

“村改居”社區居委會是由原村委會轉變而來,除了承擔“村改居”社區的物業管理職能,還承擔著原村委的行政職能。“村改居”社區居委會在內部設置和行政職能上,被納入政府的管理體系[6],是政府部門的基層管理組織,而不是群眾性的自治組織,其履行的任何職能都具有行政化的組織特征。目前對社區居委會及其工作人員的評價與考核,主要涵蓋的是區紀委等政府部門的幾十個職能部門,居委會及其人員的工作績效主要取決于政府部門和社會相關單位的認可程度,卻沒有居委會和廣大社區群眾的普遍認同,嚴重背離了社區自治機構的本身特點與根本需要。政府行政力量和工作內容向下延伸,導致居委會花費大量的時間和精力完成上級的工作,而忽略了為居民群眾的需求考慮。居委會變成了政府部門具體工作的執行者,而其它的社區組織、中介性質的社會組織無法發揮多大作用,導致社區治理的主體單一,發揮職能不足。而“村改居”社區居民,由于其身份的轉變使其參與新社區治理工作的內在動力不足,參與意識不足,對新社區的認同感和歸屬感也較低,這也是導致社區治理主體單一的原因[7]。

2.2 社區管理人員文化素質偏低、隊伍建設有待加強

“村改居”居委會是由原村委會改制而成,沿用了原班干部進行社區管理,這些人員一方面沒有經過專業的社區管理培訓,另一方面人員學歷普遍不高,工作方法和管理理念較為陳舊,其管理模式,一時無法跟上現代社區管理的要求,特別是管理架構設置、人員配置以及規章制度建設方面,這些都需要及時更新[6]。在“村改居”社區過度階段,行政化手段一定程度上提升了辦事效率,但也使社區干部形成了較強的依賴習慣和行政級別意識,與社區建設的宗旨相去甚遠。因此,社區需要思想轉變能力、學習能力高的領導干部,這樣社區治理才能夠不斷地更新治理理念。同時,基層社區福利待遇較低,很難吸引有較高管理能力的人才,造成了人才的流失。

2.3 社區基礎設施不完善、公共服務有待強化

相比農村,“村改居”社區環境得到了極大改善,但是社區的基礎設施和服務工作還面臨著很多問題。首先,資金缺乏,使得設施采購和人才引進都難以進行;其次,社區物理管理不完善,導致一些設施存在年老失修或者維修不及時現象;再次,基礎設施和配套工具有待加強,健身器械、娛樂場所配備不夠齊全。隨著經濟的發展,居民對生活質量的要求會越來越高,社區的配置無法滿足居民生活需求;最后,社區組織過少,文化建設落后,不利于社區的多元化建設和發展。社區功能完善,對于人們生活指導和豐富社區活動,具有很大的意義。

3 “村改居”社區治理優化路徑

3.1 加強人才建設、完善社區管理體系

“村改居”社區居委會剛從村委會轉變而來,社區管理理念和工作方式還沒有轉變,工作還不完善,所以政府需要根據實際情況在政策、資金、技術等方面給居委會提供適當的幫助和扶持[8]。組織社區管理培訓,加強居委會管理人員的服務管理能力,加大人才引進力度,充實社區管理人才隊伍,做好社區管理服務工作。其次,政府部門應重新定位其職能,充分發揮引領和監督作用,給予居委會更多的自治權力。再次,要健全社區服務評價體系,使居委會和工作人員評價考核由居委會和社區居民決定。

3.2 加強基礎設施建設、完善公共服務供給

為了實現“村改居”社區的城市化,要加強社區的軟硬實力,加大“村改居”社區的服務供給,實現社區服務水平一體化水平。首先,政府應增加對基本服務設施建設的投入,主要涉及環境、基礎設施建設等領域,比如安裝健身器材、少兒游樂設備、老年娛樂場所等,以增加居民的滿意度。其次,做好居民文化工作,通過在日常開展社會文化交流活動,增進了社區居民之間的文化交流。在開展文明行動過程中,也通過成立義工團隊和文藝隊伍等,以社會文化交流活動為紐帶拉近鄰里關系,從而提高集體認同感和歸屬感,增進社區居民對村民委員會的信任。

3.3 搭建共建共治平臺,打造多元治理體系

社區是居民共同的家園,不是居委會或者幾個黨員的社區,社區治理需要集合全體居民的力量,所以,社區干部要充分調動全體居民和社會團體參與社區治理意愿,搭建“組織引導—基層管理—居民參與[9]”的共建共治社區治理平臺。一是引導居民積極參與社區自治。鼓勵社區居民參與社區的各種活動,增強主人翁意識,發揮居民在社區治理中的主體力量。在社區管理工作上,要充分重視社區居民的建議,增強社區居民對政策文件的認識,不能為了迅速完成了上級的工作就一味替居民做出決定。二是建立符合“村改居”社區的公益性組織[9]。“村改居”社區居民的文化水平普遍偏低,對于法律和政策文件的認識不足,可以邀請專業技能認識設立法律援助會,定期舉辦法律常識普及活動,增強居民的法律意識,解答居民遇到的法律問題。原村里的“紅白理事會”可以繼續其服務效能,同時鼓勵建立其他群眾組織,使社區居民都參與到社區活動中來。三是建立互聯互通的網絡平臺,及時分享社區相關信息,鼓勵居民在網絡平臺表達訴求,加強互動和交流,在“虛擬場景”增強聯系,加強居民間的熟悉感,緩解因為失地和對社區生活的不適感,社區干部要放下身段走訪社區居民,尤其是不會使用網絡的年老居民,及時了解這部分居民的動態,對其反應或遇到的問題和困難,給予關心和幫助。四是構建新型的鄰里關系。“村改居”社區一般是因為經濟的發展而成立的,村民組成除了原村居民或合村并居村民以外,還有很多外來買房和租房者,居民組成復雜。因此,應構建以居民的共同利益、共同興趣愛好及共同的價值追求為中心的新型鄰里關系[5],將社區的各項文化活動作為平臺,成立居民自治組織,通過這些公共活動來增進居民之間的了解,縮短彼此之間的距離,增加他們對社區的歸屬感與信任感。

4 結語

“村改居”社區治理是我國基層治理的重要部分,也是推進城市一體化進程的重要舉措。隨著我國經濟的發展,城市的擴大,“村改居”這類過渡型社區越來越多,由于其處于“社區之表,農村之實”的尷尬境地,其治理問題越發突出,治理面臨的挑戰越發艱巨。必需以政府為指導,調動社區組織、居民等多元主體共同參與,打造共同治理模式,探索適合的社區治理模式。