進出口商品檢驗實施企業主動披露制度的幾點思考＊

王 剛

（昆山海關，江蘇昆山 215300）

0 引言

企業主動披露制度是海關推動貿易便利化、促進國家誠信體系建設的一項改革措施，體現了“守法容錯”和“寬嚴相濟”的執法理念，受到進出口企業的廣泛關注[1]。從企業主動披露制度發展歷程與實施現狀分析入手，闡述進出口商品（工業品，下同）檢驗領域實施企業主動披露制度的必要性，提出進出口商品檢驗領域構建企業主動披露制度的思路和設想，以期為相關領域推行企業主動披露制度提供借鑒參考。

1 企業主動披露制度發展歷程與實施現狀

1.1 企業主動披露制度的發展歷程

（1）企業主動披露制度試點。2014 年5 月，海關總署發布《海關總署關于開展企業自律管理試點及課題研究工作的通知》(署稽發[2014]111 號)，選擇北京、天津等10個海關作為試點海關，開展企業自律管理試點工作。2015年5 月，海關總署稽查司發布《稽查司關于深化主動披露試點及課題研究工作的通知》（稽查函[2015]23 號），決定在2014 年開展企業自律管理試點的基礎上，逐步建立常態化的“主動披露”制度，在北京海關、上海海關等12個直屬海關開展試點。

（2）企業主動披露制度確立。2016 年7 月，國務院公布《關于修改〈中華人民共和國海關稽查條例〉的決定》，增加了關于主動披露的相關規定：“與進出口貨物直接有關的企業、單位主動向海關報告其違反海關監管規定的行為，并接受海關處理的，應當從輕或者減輕行政處罰?！?016年9 月，海關總署制訂《〈中華人民共和國海關稽查條例〉實施辦法》（以下簡稱《〈稽查條例〉實施辦法》），對企業主動披露制度相關規定進行了細化。自此，中國海關企業主動披露制度基本確立[2]。

（3）企業主動披露制度持續優化。2019 年10 月，海關總署發布《關于處理主動披露涉稅違規行為有關事項的公告 》(2019 年第161 號公告，簡稱161 號公告），就主動披露涉稅相關違規行為不予以行政處罰，不列入海關認定企業信用狀況的記錄相關情形做出明確界定。2020 年3月，海關總署制訂《海關主動披露操作規范（試行）》，進一步規范企業主動披露工作有關操作流程。

1.2 企業主動披露制度的實施現狀

（1）企業主動披露制度政策方向愈發明晰。企業主動披露制度建立初期僅通過《中華人民共和國海關稽查條例》及其實施辦法作出原則性規定，后續出臺相關文件對執行過程中的問題和處置標準進行補充，特別是以161 號公告方式明確涉稅違規主動披露后續處置，彌補了原有企業主動披露制度的部分不足。企業主動披露制度的持續優化，為推動先行示范正面效應發揮了積極作用。

（2）企業主動披露制度應用成效逐步顯現。從業務應用方面看，主動披露形式在企業后續監管中發揮著不可替代的作用。以南京關區為例，2020 年，該關區共辦結稽查作業1003 起，辦結主動披露作業818 起，企業主動披露與稽查作業比例趨于接近。從執法效能方面看，主動披露為特許權使用費的難以申報、加工貿易業務等較為復雜的難點業務提供了新的解決思路。從優化營商環境方面看，通過政策宣講、合規性引導等行政指導方式引導企業主動披露，為推進后續監管改革，營造良好后續監管生態環境提供了全新的思路。

（3）企業主動披露制度尚需進一步優化。一是制度體系不夠完善。除了161 號公告明確對涉稅業務不予行政處罰外，目前仍未制定具體的關于企業從輕和減輕處罰的標準，政策紅利不夠明顯，不利于充分激發企業參與主動披露的積極性[3]。二是便利化程度不高。按照《主動披露操作規范（試行）》相關流程的規定，從海關接受主動披露開始征求意見到作業結束后完成補稅處置，整個流程辦理時間周期通常在半個月以上，時間跨度較大，企業糾錯時間成本較高，便利化程度有待提高。三是企業主動披露范圍有待進一步拓寬。關檢融合以來，涉及檢驗檢疫方面的業務，如商品檢驗領域的相關違規行為如何適用等問題，目前法規文件未有相關規定，隸屬海關推進相關工作缺乏政策文件支持。

2 進出口商品檢驗領域實施企業主動披露制度必要性分析

2.1 深化“放管服”改革、優化營商環境的必然要求

包容審慎監管是深化“放管服”改革、優化營商環境的直接體現。包容、審慎是行政機關執法監管的一體兩翼，體現“放”與“管”的有機統一。包容監管要求，出現問題不能簡單封殺，重在解決問題，對及時糾正無危害后果的輕微違法可免于處罰，以批評教育為主。作為一種與國際接軌、能促進信用體系建設和貿易便利的創新性改革，海關企業主動披露制度采取更為人性化的容錯機制，給予企業修復信用缺失的機會，減少行政執法成本，體現了“放管服”改革的要求。充分釋放企業主動披露的政策紅利，推行容錯機制保障企業權益，迫切需要將企業主動披露制度推廣至海關業務監管的各個領域。

2.2 關檢后續監管有機融合的迫切需要

2018 年以來，海關總署落實黨中央、國務院決策部署，按照“化學反應”“脫胎換骨”的要求，整合機構設置，優化職能配置、再造通關流程，推進關檢深度融合、有機融合。2018 年11 月，海關總署制發《關檢業務全面融合“多查合一”改革實施方案》，關檢融合首批納入“多查合一”的9 個業務領域56 個事項核查全面啟動，后續監管業務的關檢融合正式拉開。隨著《中歐自貿協定》《經濟全面經濟伙伴關系》（RCEP）等系列多邊、雙邊協定的簽署，中國對外開放的大門越開越大，全面開放新格局加速形成，進出口商品檢驗后續監管無疑將成為海關后續監管的重要組成部分。

2.3 海關深化商品檢驗業務改革的有力支撐

2019 年3 月，海關總署制訂《海關全面深化業務改革2020 框架方案》，全面推進“兩步申報”“兩段準入”等5 項改革，以期建立符合新職能需要的監管制度體系。近年來，在商品檢驗領域，海關總署部署開展大宗資源性商品工作“先放后檢”檢驗模式、優化進口汽車零部件檢驗流程等系列商品檢驗模式改革，推進關檢業務深度融合。改革向縱深發展，迫切需要在商品檢驗領域引入企業主動披露制度等柔性監管方式，查發有關進出口法定檢驗商品偽瞞報、進口商品未經檢驗擅自銷售或者使用等違法情形，以保障改革順利推進。

3 進出口商品檢驗領域企業主動披露制度的構建

總體而言，目前企業主動披露制度關于減輕或從輕處置的規定較為清晰，而對于不予行政處罰的相關違法行為認定較為復雜，需要根據不同違法（規）類型具體問題具體分析。

3.1 企業主動披露制度構建應把握的原則

探索進出口商品檢驗領域容錯糾錯機制，開展企業主動披露，必須符合《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例相關規定，制度設計應著重把握以下4 方面原則。

（1）依法監管原則。堅持依法監管，確保執法有據、程序合法，處理結果符合相關法律規定，對違反海關監管規定行為容錯糾錯與強化商品檢驗領域執法監管工作是依法監管的一體兩面，是實現公正監管的需要。

（2）過罰相當原則。以事實為依據，綜合考慮違法行為的性質、情節以及社會危害程度，做到過罰相當。對違法行為輕微并及時糾正、未造成危害后果的，不予行政處罰。

（3）處罰與教育相結合。對于進出口企業主動向海關書面報告其違反海關監管規定的行為，海關從輕、減輕以及不予處罰的，要通過責令改正、批評教育、告誡約談等措施，促進進出口企業依法合規開展生產經營活動，實現行政執法的法律效果和社會效果有機統一。

（4）誠實信用原則。督促進出口企業加強自律意識，對于進出口企業主動向海關書面報告其違反海關監管規定的行為，海關依法實施從輕、減輕以及不予處罰。進出口企業未及時改正或者改正后再犯的，結合其違法的情節、危害程度，依法處罰。

3.2 進出口商品檢驗領域企業實施主動披露的相關法律依據

2021 年1 月22 日，第十三屆全國人大常務委員會第二十五次會議通過新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新修訂《行政處罰法》），其第32 條規定，當事人有“主動供述行政機關尚未掌握的違法行為”情形的，行政機關應當從輕或者減輕行政處罰。這里所說“主動供述行政機關尚未掌握的違法行為”，既包括在行政機關尚未發現違法行為人之前主動向行政機關供述的違法行為，也包括在行政機關調查后主動供述行政機關尚未掌握的其他違法行為[4]。有關不予處罰的條件，新修訂《行政處罰法》第33 條第1 款、第2 款也分別就3 類情形進行了規定：（1）違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；（2）初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；（3）當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。

為強化處罰與教育相結合的原則，提高全社會對海關行政處罰的認可度和口岸通關效率，體現海關執法為民和寬嚴相濟的相關要求，海關可依據新修訂《行政處罰法》科學界定“違法行為輕微”“及時改正”“沒有造成危害后果”等方面的認定標準，進而建立健全進出口商品檢驗領域企業主動披露制度。

3.3 科學界定進出口商品檢驗領域企業主動披露制度認定標準

涉稅業務可通過主動報告“補繳”較為單一的改正手段即可消除“稅款流失”的危害后果，而進出口商品檢驗領域違法行為有時難以通過主動報告直接“退運或補辦檢驗、鑒定”等手段完整消除危害后果。因此，商品檢驗企業主動披露不予處罰的，可依據新修訂《行政處罰法》第33 條，須結合具體實務，科學界定“違法行為輕微”“及時改正”“沒有造成危害后果”等方面的認定標準。

（1）關于“違法行為輕微”標準的認定。新修訂《行政處罰法》沒有對“違法行為輕微”進行概念界定和情形列舉。一般而言，判斷一個違法行為是否輕微，需要從違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度等幾方面進行綜合考慮。從實踐操作的角度，如某違法行為單一且只違反一個規定，而不是多個規定，不存在主觀故意，可分別從以下幾個維度進行認定：一是貨值標準，參照《海關總署關于明確查處危險品涉檢違法行為有關事項的通知》（署緝發[2020]182 號）中對移交貨值標準的規定，可設置商品貨值50 萬以下作為商品檢驗情節輕微的標準。二是狀態標準，綜合商品類型、危險特性，違規商品所占比例以及可實施改正措施的可行程度進行設定，如可設定原材料未經檢驗機構檢驗擅自使用不超過同一批次進口數量1/2、危險化學品使用不超過1/3，機器設備僅開箱或初步安裝等情形。三是程序性標準，將僅違反程序性相關規定作為“違法行為輕微”認定的標準。

（2）關于“及時改正”標準的認定。對于“及時”的判斷，關鍵在于采取糾正措施時間節點確定。及時糾正，即實施違法行為尚未造成危害后果，及時采取糾正措施以防止危害后果發生。因此，如果企業主動披露前尚未造成危害后果，企業主動披露后按照相關規定要求，能夠主動補辦檢驗、鑒定、退運等相關手續的，應當認定為“及時改正”。

（3）關于“沒有造成危害后果”“危害后果輕微”標準的認定。危害后果通常是指當一個行為違反行政法規定時，對法律所保護的利益造成的損害結果[5]。海關漏繳稅款的行為，已經違反了《中華人民共和國海關法》等相關法律，侵害了法律要保護的國家稅收利益，而主動披露通過追補稅款，挽回了國家的稅收利益，恢復了國家的稅收秩序。同理，商品檢驗領域“沒有造成危害后果”也應遵循上述原則，以恢復秩序為目標設定相關標準：一是通過補檢、鑒定或者退運、召回等措施改正違法行為；二是排除進出口商品不合格的可能性；三是進出口商品沒有污染環境或者造成人身傷害。危害后果輕微是指當事人實施了違法行為且已造成危害后果，只不過這種危害后果相對較輕。

（4）關于“初次違法”標準的認定。新修訂《行政處罰法》第33 條第1 款規定，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰，相關條款可概括為“首違不罰”。“初次違法”中的“初次”應理解為“被行政主體發現的首次且為違法行為發生的首次，即雙重首次”[6]。上述“首”的認定應當以法律上認定的首次為準。依據當下海關查清的事實和獲得的證據可以認定該違法行為屬于首次，即初次違法。

3.4 進出口商品檢驗領域將企業主動披露制度落到實處

2020 年9 月，深圳海關率先啟動了檢驗檢疫類主動披露試點改革工作，選定了如企業自檢不合格類、擅自使用進口成套設備類等8 項涉檢類業務事項，將其納入第一批主動披露試點業務范圍，在4 個屬地海關單位開展涉檢業務主動披露試點。從深圳海關前期試點工作情況來看，將涉檢類業務主動披露納入主動披露范圍具有可行性，對于一些違法情節較輕，且尚未造成不良影響，可整改的問題事項，通過主動披露，對落實“放管服”要求、提高后續處置效率具有積極意義[7]。因此，根據深圳海關前期的試點成功經驗，把握《行政處罰法》第32 條、第33 條規定，遵循企業主動披露制度構建應把握的4 方面原則，結合上述“違法行為輕微”“及時改正”“沒有造成危害后果”“危害后果輕微”“初次違法”等標準認定分析，建議可從商品檢驗業務入手，對照《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》中的違規情形，進一步明確適合開展主動披露的若干情形，積極推動相關業務試點，促進主動披露政策紅利在關區商品檢驗領域落地見效。

4 開展進出口商品檢驗領域企業主動披露的相關建議

4.1 建立健全相關制度

建立健全進出口商品檢驗企業主動披露的相關制度。組織商品檢驗主動披露有關事項法律認證研討，建立完善適用商品檢驗主動披露情形的正面清單、不適用企業主動披露情形的負面清單。緊密結合商品檢驗特點，優化主動披露相關流程，提升主動披露作業效率，如對企業信用等級一般認證以上的企業可探索主動披露先行辦理事后公示的流程，提高稽查作業效率。

4.2 穩步推進改革試點

按照“先易后難”原則，選擇部分“適合不予行政處罰商品檢驗主動披露”的情形先行開展改革試點。通過試點，總結經驗，優化流程，完善制度，培養隊伍，充分釋放海關改革政策紅利。

4.3 加強內外宣講培訓

釋放商品檢驗企業主動披露改革紅利，引導和鼓勵企業主動披露，自查自報，需要有關政策內外宣講培訓。對外要通過海關政策宣講會、電視、報刊以及新媒體等方式，廣泛宣傳商品檢驗主動披露相關政策，消除有關企業顧慮，引導企業積極參與主動披露改革。要通過合規性監管行政指導的方式，促進企業提升管理水平，減少相關業務差錯。對內要加強業務培訓，統一執法標準、統一執法流程，使一線執法人員熟悉有關政策文件。