殘疾人就業服務的現狀及改善策略探討

楊芳芳

（濱州市殘疾人就業服務中心，山東濱州 256600）

0 引言

殘疾人是特殊的社會弱勢群體，不少殘疾人因為沒有生活自理能力，而無法融入社會。因此，關注、保護殘疾人是整個社會義不容辭的責任，也是構建社會主義和諧社會中公平正義精神的體現。殘疾人服務的提出，適應了現代潮流的發展趨勢，也可以說，殘疾人服務是進一步完善中國改革開放成就的重要表現。在殘疾人服務中，殘疾人就業服務不但可以有效改善殘疾人的生活水平，也可以將“消極性社會福利”轉變為“積極性社會福利”。

1 現階段殘疾人就業服務存在的問題和困難

1.1 現行殘疾人就業優惠政策不完善

新中國成立后，黨和國家十分重視殘疾人就業政策的制定，這對推動殘疾人就業發揮了重要作用。同時，有效地解決了我國殘疾人就業工作中存在的諸多問題。目前，我國殘疾人就業現狀仍然是就業比率低、穩定性偏差大，現行的殘疾人就業優惠政策還存在一些問題。

1.2 就業人崗匹配度不高

從現實來看，殘疾人在就業方面仍有很大的困難，大多用人單位認為殘疾群體不能有效勝任工作崗位。就業崗位匹配度不高主要體現在：（1）有適合職位且殘疾人員的工作能力也剛好符合，但薪資待遇方面未達成共識；（2）職位、薪酬較好，但是殘疾條件并不符合職位；（3）職位存在問題，殘疾人員可以直接勝任，但整體薪酬水平很低；（4）殘疾人員能夠勝任職位，相關待遇也較好，但職位對殘疾人員有約束。

1.3 服務管理與多元協調存在問題

一般情況下，在殘疾人就業服務主體合作中，最基本的形式是與群團組織、社區機構和民營企業進行合作。與這些類別的部門進行合作時，多以殘聯為主要代表，展現出的部門聯合作用也比較小。但殘聯與社會團體、企業之間的協調，同樣由于各種因素無法充分發揮其作用。

1.4 服務內容整合難，服務成效評估難

由于涉及主體很多，涉及服務環節繁雜，在眾多內容的覆蓋下，殘疾人的從業困難程度逐步擴大。全國各地對殘疾人就業服務成效的評估標準通常是殘疾人從業總量、新增就業總量、各類別職業比重、專場招聘會總量、殘保金收繳情況等指標。雖然設定相關標準有助于社會工作的正常進行，但是也的確存在一些問題。

首先，可能導致工作目標出現偏差。例如，招聘會中為實現一定指標而刻意吸引不具有從業意向的殘疾人參會，又或者是存在“掛靠”等情形。其次，可能產生過多關心就業總量、過少關心就業服務質量的情況，這種情況只是為了完成各類主要指標，而真正的服務成效未達到。最后，單純設定相應標準無法展現出就業與服務項目間的差別性以及具體特點。受各種問題的影響，最后成效也會與總體目標產生差異。

1.5 服務方式不靈活

殘疾人就業公共服務與其他公共服務形式存在較大差異，主要由職業類別、從業單位和殘疾人工作意向等諸多因素構成。但是，由于我國殘疾人就業服務方式主要集中在比例就業機會、集中式就業機會和庇護式就業機會，新型就業方式的增長動能不足，不能構建持久穩定的服務模式，服務方式不靈活主要表現在以下方面。

首先，政策性就業服務效益不理想[1]。國家法律明確規定企業應當按照不少于1.5%的比例為殘疾人安排就業，為沒有安排就業或不符合法律技術標準的殘疾人提供就業保障金。這幾種形式均不同程度地改變了殘疾人在社會競爭中的不利地位，極大地激發了勞動潛力，緩解了就業壓力。但由于按比例就業工作制度在全國范圍內推行的時間較短、實施細節尚不完善等原因，不可避免地出現了諸多問題。其次，新的就業方式沒有足夠的應用空間。盡管靈活創業、自主性就業、公益性崗位就業和居家就業等新的就業方式是今后殘疾人就業工作的重點方向，但是推廣力度還遠遠不夠。由于社會推動力不足、認可程度不高等因素，新就業方式并未得到殘疾人完全認可。

1.6 服務效果不理想

殘障勞動力就業服務成效的高低受職業工作的社會評價、職業環境、工作年限、工作滿意度等諸多因素影響。從實際情況來看，一方面，因受自身條件的影響，部分有求職意向的殘疾人從業能力不足；另一方面，又因為“雇用人或公司一般沒有履行合同對殘障勞動力就業服務的義務”，公司較少設有殘障崗位，即便是福利型公司，也無法充分滿足殘障人士的職業要求，而且部分社會福利公司已陷入虧本狀況，對吸納殘障勞動力就業持有排斥心理。此外，殘疾人成長過程中職業崗前技術培訓類型，例如電腦技術類、手工類、農村實用型技能、盲人保健按摩和職業技能培訓已經不能適應殘疾人的職業需求，培訓形式尚待發掘，而新開發的職業培訓種類單一，穩定化培養方案存在問題，影響了殘疾人就業的效果。同時，受以上原因綜合作用，當前殘疾人就業的服務效果還不完全盡如人意，雖然集中就業和庇護性就業機會促進了殘疾人就業率的提高，但是這類就業機會服務以短期性就業機會為主，對殘疾人工作能力改善的支持效應并不明顯[2]。

2 促進殘疾人就業服務模式改革創新發展的工作措施

協同視角為殘疾人就業服務的發展提供了新角度，創造了多種業務模式，提升了殘疾人的就業水準。殘聯、社區機構、殘疾家庭、就業單位等市場主體，可以采取資源互補、介入合作等方法，取得相互融合效應，產生新的公共服務模式。

2.1 社會組織與殘聯部門的整合

在殘障人士的職業發展方面，就業服務機構為殘疾人提供的服務范圍包括提供職業信息、提供職業培訓、安排從事合適的工作等，有效地概括了為殘疾人提供職業發展支援的基本含義。因此，為了改善殘疾人的職業服務，社會團體必須參與有關補充活動領域。在專職技術培訓工作方面，由于殘聯提供的上崗專業技能培訓較多聚焦于基本素質的提升，如電商、農村實用技術、盲人保健按摩等，而較少針對企業情況設定有針對性和個性化的專業技術培訓項目。在這種情形下，企業能夠充分發揮社會組織靈活性的優點，通過采取購買殘聯組織服務產品的方法，根據企業需要，集中閉環進行上崗性職業培養，提高殘疾人工作的可能性。社會團體也必須加強與企業、殘聯、殘疾人之間的溝通交流工作，將維護殘疾人的合法權益擺在第一位。

2.2 殘疾人家庭與社會組織的整合

殘疾人職業發展陷入困境的主要原因有家庭成員障礙，一些殘疾人家庭顧及經濟風險和社會歧視，使其產生不如在家里無業的想法。因此，社會組織應與殘疾家庭建立社會融合伙伴關系，并通過各項宣傳活動，指導殘疾家庭成員在就業上逐漸放開束縛。例如，社區黨組織可登門服務殘疾家屬，并對一些家庭成員進行疏導，以改變殘疾人在事業上的抵觸心理，帶動殘疾人家庭投身社會，調動殘疾人就業的積極性。

2.3 企業與殘疾人服務相關部門的整合

中小企業是殘疾勞動力就業服務工作的重點市場主體，但部分中小企業因充分考慮社會風險問題，對殘疾勞動力就業服務工作存在消極心態或抵觸心態，不利于殘疾群體的就業。另外，殘疾人就業服務機構負責殘疾職工就業審核，殘保金由稅務部門負責征收，部分地方缺乏執法效力，導致征收成效不盡如人意。研究表明，部分地方民辦非企業、企業等用人單位對殘保金的繳納意識淡薄，未履行安置殘疾職工就業的義務，因工作配合等因素形成了一些社會問題。

在主體功能融合的基礎上，加強殘疾人與就業公共服務資源的有效銜接。殘疾人就業服務的各種資源主要有信息資源、人力資本、政府部門資源、社會管理資源等，各種資源的歸屬不同，如果政府部門管理不善，將會導致各種資源的浪費。在協同視角下，必須對殘疾人就業服務的各種資源進行細分、整理、銜接。

首先，人力資源的對接。圍繞殘疾人就業問題進行專門的社工咨詢服務，這一服務項目的前提是建立社工組織，工作組織的成員主要由殘聯、殘工委成員單位、殘疾人及親屬、用人單位職工等構成。在工作組織建立的基礎上，定時進行工作小組活動，以增進工作組織之間的緊密聯系，對殘疾人就業服務工作建立針對較強、關系密切的人才對接模式。

其次，信息資料的對接。在協調視角下，必須融合社會各方面信息資源，建立高效的信息互動模式。比如，部分地方政府在全民實施醫療保險的情形下，需認真研究覆蓋就業殘疾人的措施，這要求人力資源社會保障部門和殘疾人就業服務機構之間進行高效的信息互動。增加對殘疾人投資創業的資金扶持，與殘聯、稅務、教育等社會行政部門進行信息的高效銜接。政府必須建設相應的數據庫，提供大量與殘疾人就業情況相關的數據，并進行信息資源的共享[3]。還要與民政、衛健、公安、教育等社會行政部門的數據庫實現銜接，以避免數據整合出現問題[4]。

最后，項目資源的對接。主要包括對購買服務的銜接，如殘疾人就業服務與青少年社會服務的銜接、殘疾人就業服務與家庭教育服務的銜接等。購買殘疾人就業服務的主體應考慮進行統一招標的業務購買計劃，政府應針對殘疾人就業培訓、創業扶持等業務，聯合殘聯、民政、人社部門制定統一的服務采購業務計劃，開展訂單培訓、定向培訓、定崗培訓等，充分拓寬就業渠道。

2.4 注重殘疾人職業培訓，增強殘疾人從業能力

殘疾人的職業能力是確定其職業級別和工資收入的關鍵因素，教學與訓練是增強職業能力的主要渠道與手段。緊密聯系市場需求，增加殘疾人培訓教師、資金的投入，并建立教學與就業相結合的激勵機制。不但要針對殘疾人的總體情況開展專業的教學與崗前訓練，使其掌握從事現代生產活動的基本勞動技術，還要以殘疾人職業需要為出發點，做好上崗前的技術培訓工作[5]。堅持以市場為導向，根據各種職業特點，針對性地開展殘疾人就業培訓，以增強殘疾人的就職工作能力，進一步提高殘疾勞動力就業水平和職業水平。

2.5 多方構筑就業工作網絡平臺，擴大就業途徑

首先，繼續健全各項支持性政策，促進福利企業穩定發展。社會福利企業是以獲得減免稅優惠為前提條件產生的具有社會福利性質的特定公司。其承認殘疾人對企業生產過程的弊端，并以減免稅政策補償這些影響。但由于市場影響，退稅政策已無法確保公司生產過程取得必要的市場份額，無法追求到合理的利潤率。

其次，加大支持力度，制定惠殘政策，引導殘疾人自食其力、主動創新。主動支持有條件的殘疾人自主就業創業，對通過項目前期可行性評價的個人創業項目予以信貸擔保補貼，或者視項目規模予以一次性的無償融資支持，以幫扶殘疾人解決融資難問題。也可因人制宜，設立或試點開辦創新孵育器，如殘疾人創新一條街或殘疾人創新園，免費供給2 ～3 年的產品和運營場地，創業殘疾人可以無償使用，積極引導殘疾人主動創業，切實改變其生活狀態[6]。

最后，機關事業單位應帶頭安置殘疾人就業。機關事業單位牽頭安排好殘疾人就業機會項目，發揮宣傳示范作用，帶動引領整個社會共同關注、保障殘疾人就業機會。政府部門本身也在履行其法定義務，依照殘疾人按比例就業制度的有關法規，各類機構、事業單位中應包括相當數量的適合崗位用以殘疾人就業，切實維護殘疾人平等就業的權利[7]。對于不履行安置殘疾人就業，又拒不繳納殘保金的，建立通報和強制執行措施，用人單位及主要負責人不能評先樹優；安置殘疾人就業達到或超過相關規定比例的，應加大獎勵力度。