加強內控管理的學校行動

羅敏

孟德斯鳩在《論法的精神》中有句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！币虼耍乐篂E用權力，就必須以權力約束權力。加強學校內部控制，不僅是政策問題，更是管理實踐問題，具有重要的研究價值。

作為一名公辦學校的中學校長，筆者深刻意識到，學校管理者不僅要對權力制約和監督理論有清醒認知，更要對學校的內控管理進行思考研究和探索實踐。本文以河南省第二實驗中學為例，以規范業務活動和監督權力運行為目標，對學校內部控制的行動策略進行理論思考和實踐探索。

一、內控管理的建設經驗：三個“明確”

（一）明確內控管理的指導思想

根據《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》文件精神，為全面推進我校內部控制建設，規范學校的內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，河南省第二實驗中學從2016年開始探索建立健全科學高效的制約和監督體系，促進學校公共服務效能和內部治理水平的不斷提高。

在目前的經濟環境下，學校的內部控制對象已不僅僅局限于單位的經濟活動，而是涵蓋單位的全部業務活動和內部權力運行，即與單位控制目標有關的所有經濟活動和管理工作。

（二）明確內控管理的組織領導

根據《教育部內控實施指南》的具體要求，學校專門成立了內部控制建設領導小組。校長親自任組長，是學校內控建設工作的首要責任人，對學校內控的建立健全和有效實施負總責；學校領導班子其他成員負責各自分管部門的內控建設；學校各部門負責人對本部門的內控建設承擔具體責任。

學校內控建設領導小組下設內控辦，由總務處主任兼任內控辦主任。內控辦作為學校內控建設的牽頭部門，在校長的統一領導下建立內控建設聯席工作機制，并按照學校的《內部控制建設工作方案》開展工作。

（三）明確內控建設的基本步驟

1.分析組織結構

在對學校的內控工作進行研究和部署時，內控建設領導小組首先了解國家的有關法律法規和學校的實際辦學狀況，然后對學校的組織結構、內部機構設置與權責分配，以及經濟活動的管理結構進行了具體分析，這關系著學校內控建設的頂層設計。

這個階段的崗位調整和內控建設，學校重點把握和廣泛運用了合法合規原則、全面原則、適應原則、有用原則、相互制衡原則和成本效益原則等。特別是相互制衡原則和成本效益原則，前者是要確保學校內部不相容崗位的相互分離、不同機構和崗位之間的權責明確，且能夠做到相互制約、相互監督。后者能夠有效控制成本支出，確保以合理的成本達到最佳的控制效果。

2.梳理管理流程

這個階段的內控建設以梳理學校管理流程、明確管理環節為前提，重點是針對梳理出的風險點，領導小組要逐一進行風險識別和風險評估，這主要分為重大風險、重要風險和一般風險。領導小組還要針對不同等級的風險提出相應的防范意見，以規避風險、降低風險、分擔風險、承受風險等。另外，領導小組要撰寫學校的風險評估報告，完成的風險評估報告主要包括目標設定、風險識別、風險分析和風險應對等四個方面。

3.健全內控基本規范

學校內控建設領導小組根據風險評估報告并結合現行的法律法規，逐步建立健全了學校的內部控制基本規范（包括各項制度、規定和程序）。在建立健全這些內控基本規范時，內控建設領導小組主要運用了以下方法：內部牽制控制（將授權批準與業務經辦、會計記錄、財產保管等不相容職務或崗位進行分離，明確職責權限，形成相互制衡的機制）、集體決策控制（針對重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資和大額資金使用的“三重一大”事項或財務收支工作，實行集體決策控制）、預算控制（通過加強預算編制、執行、分析、評價等環節的管理，有效約束年度預算執行）、授權批準控制（對財務收支業務的批準范圍、權限、程序等進行明確規定，工作人員須在授權范圍內行使職權、辦理業務和承擔責任）、風險控制（針對財務風險和業務風險，進行全面防范和控制）、內部報告控制（建立和完善內部報告制度，全面及時有效地反映學校財務狀況，及時為財務活動提供重要信息）、財產保全控制（規范財產記錄、定期盤點、賬實核對等業務，防止財產流失和浪費）、信息技術控制（運用信息技術手段建立內部控制系統，減少和消除人為因素，確保內控制度的有效實施）。

4.采取有效監督

目前，學校已完成學校層面和業務層面兩個方面的內部控制。其中，學校層面主要完成了內控工作的組織、內控機制的建設、內部管理制度的完善、內控關鍵崗位工作人員的管理，以及財務信息的編制和報告等工作。業務層面主要建立健全了預算業務、往來資金、實物資產、收入、結余、基本支出、專項支出、其他支出、政府采購、財務報告、信息化、人力資源、內部審計、集體決策等14個方面的內部控制基本規范。接下來的內控工作重點，就是要通過采取有效的監督措施，切實保障各項制度、規定和程序得到貫徹實施。

5.搞好評價總結

針對學校內控建設的開展和實施情況，內控建設領導小組要不斷進行總結和完善，使學校最終達到保證經濟活動合法合規、保證國有資產安全和使用有效、保證財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，以及提高管理服務的效率和效果等內部控制建設目標。

二、內控管理的未來設想：始終站在解決難題的前沿

雖然學校在內控建設上進行了深度探索，但今后仍要隨著內控管理工作的變化而逐步提升，以期達到更高的內控管理水平。未來，學校內控建設的主要設想主要有以下幾方面。

（一）不斷加強組織控制

加強組織控制對不斷完善學校的內部控制體系起著至關重要的作用，主要可以從以下方面開展工作：不斷轉變學校領導層的管理理念和管理方法；規范設置內部機構、明確職責權限，將權責細化后落實到責任部門和直接責任人；不斷培育教職員工積極向上的價值觀和責任感；始終關注教職員工基本素質和職業素養的提升。

（二）切實加強預算控制

加強預算控制能夠提高預算的透明度和管理水平，主要可以從以下方面開展工作：擴大預算范圍，力爭將學校的財務收支事項全部納入預算管理；建立預算編制質量和項目績效考核機制；嚴格預算調整和預算追加的程序。

（三）扎實抓好會計控制

會計控制為我校不斷加強財務管理提供了基本保障，也是完善我校內部控制體系的重要方法。加強會計控制主要可以從以下方面開展工作：完善會計控制制度，確保內控方式、技術、手段等有章可循；建立完善的會計處理程序、嚴格的核對制度，確保會計信息真實有效；不斷提高會計人員的職業道德和業務水平。

（四）認真搞好審計監督

學校從2014年已開始聘請第三方專業機構每月對學校的財務工作進行審計監督。未來，學校的內控建設領導小組會根據第三方審計監督發現的情況，針對學校內控建設的不足提出改進措施，進而不斷完善我校的內控建設。

回顧學校加強內部控制建設的工作歷程：起初，我們關注目標和理念；現在，我們關注操作和實效。在目前這種具有趨勢性、不可逆的新常態下，我校內控建設工作還任重而道遠。但只要我們不斷思索、實踐和完善，就一定能在依法治校、科學管理的道路上取得成效，為實現學校治理體系和治理能力的現代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。