《巴塞爾協議》發展歷程及我國實施的對策建議

《巴塞爾協議》是全球銀行業資本和風險監管標準和方法，在金融國際化和全球化程度不斷加深的大背景之下隨著經濟形勢的變化而不斷演進。全球大多數國家在結合本國實際實施該協議。本文介紹了《巴塞爾協議》的發展歷程，分析了我國在實施過程中存在的問題，并提出了對策建議。

《巴塞爾協議》從1988年提出至今走過了30多年的歷程，它從最初只有少數國家簽署的、僅僅覆蓋信用風險的簡單協議，已發展成為今天全球主要國家參與的、多層次的國際監管標準，對全球金融市場風險管理影響重大。

《巴塞爾協議》的四個發展階段

《巴塞爾協議I》

《巴塞爾協議I》是巴塞爾委員會于1988年通過的《關于統一國際銀行資本計算和資本標準的協議》，這個規定在當時不具有法律約束力。

產生原因

20世紀70年代金融全球化進程加速，各大銀行紛紛在國外設立分支機構，跨境經營已經成為常態，也伴隨著出現了嚴重的監管套利現象；而聯邦德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉使監管機構開始全面思考國際業務的風險監管問題；同時，當時全球金融創新步伐加快，銀行表外業務發展迅速，表外風險暴露問題也提上了日程；再加上20世紀80年代的拉美債務危機讓銀行家看到了主權債務也存在風險，銀行業應通過壓力測試了解銀行資本是否足以應對主權債撥備的沖擊，并盡快未雨綢繆籌措資本。在此背景下，《巴塞爾協議I》出臺了。

主要內容

第一，提出資本充足率（Capital Adequacy Ratio，簡稱CAR）概念：資本充足率=資本／信用風險加權資產≥8%；核心資本充足率=核心資本／信用風險加權資產≥4%；核心資本≥附屬資本。資本是商業銀行用于吸收非預期損失（Unexpected Loss，簡稱UL）的資金，吸收預期損失的資金稱為貸款損失準備（也稱“撥備”），非預期損失是指超出預期損失（Expected Loss，簡稱EL）的損失。資本一般分為核心資本和附屬資本。核心資本（也稱一級資本）吸收損失能力強，包括股本（普通股股本、非贖回非累計優先股股本）和公開儲備（股本公積、盈余公積、未分配利潤、一般風險準備）等。附屬資本（也稱二級資本）吸收損失能力弱，包括非公開儲備、資產重估儲備、長期次級債、混合資本工具、普通準備金等。

第二，使用信用風險權重對資產進行區分。不同種類資產的信用風險不一樣，所需的資本支持也是不一樣的。信用風險加權資產包括表內信用風險加權資產和表外信用風險等額兩部分。

第三，還兼顧表外風險，設置表外或有資產的信用風險轉換系數。規定表外或有資產應通過相關系數換算風險，一并納入監管。即表外信用風險等額＝表外業務規模×表外信用風險轉換系數×相應的表內信用風險權重。

缺陷

（1）風險覆蓋范圍不全，主要覆蓋信用風險和國家風險。（2）資本金要求的風險敏感性差，導致銀行產生資本套利。比如《巴塞爾協議I》把所有的私人客戶都放入100%的級別內，即相同的貸款規模需要相同的資本金，這顯然是不合理的。因為不同評級的企業其信用風險也是不同的，所以不應該計提相同的資本金。如果資本金要求相同，銀行就存在比較大的靈活運作的空間，進而隱匿風險。（3）主觀成分過大，部分資本金對損失的吸收能力弱。比如非公開儲備、資產重估儲備等，當金融危機爆發，銀行出現損失時，這些儲備幾乎沒有對損失的吸收能力。（4）《巴塞爾協議I》不是強制實施的規則，所以國際上的監管套利仍然存在。

《巴塞爾協議I》的實施，改變了國際融資的方式與格局。我國從改革開放、融入世界金融體系的大局出發，敢于面對挑戰，主動適用《巴塞爾協議I》相關規則。

《資本協議市場風險補充規定》

產生原因

金融市場的發展、分業經營的放松，使得商業銀行越來越多地開展自己的交易業務，也因而承擔了更多的市場風險，1995年巴林銀行的倒閉更是突顯出市場風險的破壞力。而《巴塞爾協議I》并未將市場風險納入監管的范圍之內，所以巴塞爾委員會于1996年制定了《資本協議市場風險補充規定》，希望彌補這一漏洞。

主要內容

（1）考慮市場風險，并由此開始明確將銀行的資產區分為銀行賬戶類資產和交易賬戶類資產。（2）確定市場風險資本計量的兩種計量方法：標準法和內部模型法。其中，市場風險資本等于利率風險資本、股權風險資本、外匯風險資本、商品風險資本、期權風險資本之和；內部模型法是指允許銀行根據內部風險管理模型進行計量管理，巴塞爾協會認可的是風險價值（VAR值）模型。

缺陷

補充規定發展和完善了《巴塞爾協議I》，但對于信用風險和市場風險之外的風險仍然沒有進行系統的把握，還存在諸多與金融環境不相適宜之處。隨著金融市場和銀行業的快速發展，以及新風險的不斷出現和監管需求的不斷上升，需要一套對銀行監管的整體思路和方法。

《巴塞爾協議Ⅱ》

《巴塞爾協議Ⅱ》全稱為《統一資本計算和資本標準的國際協議：修訂框架》，是由國際清算銀行下的巴塞爾銀行監理委員會（Basel Committee on Banking Supervision，簡稱BCBS）所促成的，產生于2004年。

產生原因

1995年巴林銀行、日本大和銀行的倒閉及1997年東南亞金融危機的爆發等，使人們充分意識到金融業存在的問題是信用風險、市場風險、操作風險等交互作用形成的結果，全面風險管理理念已開始形成。而1988年的舊巴塞爾資本協定已無法滿足監管需要，《巴塞爾協議Ⅱ》針對其不足，做了大幅修改，以期提升國際金融業務的風險管控水平。

主要內容

第一，提出資本監管三大支柱：最低資本要求、監管部門的監督檢查和市場約束。其中，第一支柱是指最低資本充足率要求。第二支柱是指通過外部監管來彌補銀行內控不足，可以正確地判斷風險。除此之外，監管還應覆蓋第一支柱未涉及的風險，比如流動性風險、貸款集中度風險等。第三支柱是市場紀律，強化信息披露，對資本結構、資本充足率、風險評估和管理過程等方面提出了定性和定量的披露要求，引入更多的市場約束。

第二，最低資本要求相較于《巴塞爾協議I》，增加了資本金對操作風險和市場風險的覆蓋。提出資本充足率=資本／［信用風險加權資產＋12.5（操作風險資本＋市場風險資本）］≥8%，核心資本占總資本的比例大于等于50%，即總的資本金要首先滿足操作風險和市場風險的需要，剩下的還要能覆蓋信用風險。同時，增設短期次級債為三級資本，用于覆蓋市場風險。

第三，信用風險加權資產權重的估計方法發生轉變。在《巴塞爾協議I》中，信用風險權重的估計使用標準法，即由外部的監管機構直接給定，標準統一，導致資本金要求對風險的敏感性較差。隨著以在險價值（Value at Risk，簡稱VaR）為基礎的市場風險計量模型（Riskmetrics）和信用風險計量模型（Creditmetrics）等的推出，《巴塞爾協議Ⅱ》開始鼓勵銀行實行內部評級法評估信用風險權重，且信用風險權重由違約概率（Probability of Default，簡稱PD）、違約敞口（Exposure at Default，簡稱EAD）、違約損失率（Loss Given Default，簡稱LGD）、期限（Maturity，簡稱M）四個變量驅動。內部評級法又分為初級內部評級法和高級內部評級法，初級內部評級法下四個指標僅PD由銀行自主確定，高級內部評級法則均可以由銀行自主評估。

缺陷

（1）關于金融監管的理念仍停留在機構性監管層面，增加了監管套利可能性，降低了監管效力。（2）仍然是以行業作為區分標準進行機構監管，并沒有將投資銀行納入監管范圍。（3）對金融衍生品的監管缺失。（4）監管指標順周期性明顯且監管規則相對宏觀，缺少對銀行內部的監管。（5）風險覆蓋能力不足，缺乏對流動性風險的管理，導致容易出現系統性風險過高的情況。（6）金融工具交易結構安排日益復雜，監管框架對交易賬戶風險控制不足。

我國通過入世和實施《巴塞爾協議Ⅱ》，取消了對外資銀行非審慎性市場準入限制，加強金融監管體制機制建設，積極推動商業銀行改革與發展，使得我國銀行業的評級得到了大幅度提升，安全穩健性和影響力實現了歷史性跨越。

《巴塞爾協議Ⅲ》

產生原因

在2008年爆發罕見的金融危機，并迅速影響實體經濟，演變為全球性經濟危機后，理論和實務界也反思《巴塞爾協議Ⅱ》的利與弊，于2009年4月提出了《對巴塞爾協議Ⅱ框架完善的建議》，并于2010年公布，簡稱《巴塞爾協議Ⅲ》。

主要內容

第一，提高資本標準，強調資本對損失的吸收能力。提出最低資本要求為：核心一級資本充足率≥4.5%，一級資本充足率≥6%，總資本充足率≥8%。

第二，對資本類別及含義做了調整：一級資本包括核心一級資本和其他一級資本，主要用于金融機構永續經營情況下吸收損失的資本，其中，核心一級資本主要指普通股和一般風險準備；其他一級資本指非贖回非累積優先股和永續債。對二級資本進行簡化，只有一套二級資本合格標準，其他子類別將被取消，二級資本主要包括二級資本債（長期次級債）和超額貸款損失準備。三級資本被取消。

第三，建立宏觀審慎監管框架。1979年國際清算銀行的前身“庫克委員會”首次提出宏觀審慎監管的概念，2008年金融危機爆發之后被各國監管層高度重視。宏觀審慎監管是以防范系統性風險為目標，采用宏觀、逆周期、跨市場的視角，實行自上而下的衡量方法，著力于減緩金融體系的順周期性和風險傳染性對金融穩定和實體經濟造成的沖擊。2008年之前，監管框架主要強調微觀審慎，即保持個體機構的穩健。但由于合成謬誤問題的存在，個體穩健不等于整體穩健，所以宏觀審慎監管是對微觀審慎監管缺陷的補充。它主要包括以下內容：

一是提出“留存資本緩沖≥2.5%”，以普通股形式體現，其目的是希望銀行在經濟繁榮時期多計提資本，以應對經濟衰退時的需要。

二是緩解資本充足率監管的順周期性問題。提出“0≤逆周期資本緩沖≤2.5%”，根據信貸／GDP偏離趨勢值提取，以普通股的形式體現，其監管目的為，如果信貸投放過多，那么應該再額外增加一些資本要求來約束信貸的投放；提出“杠桿率＝一級資本／表內外風險暴露≥3%”，與資本充足率不同的是，杠桿率的分母“表內外風險暴露”并不經過信用風險權重的調整，只要某項表內資產或者表外或有資產有風險，就全部按照100%的權重算到分母中來。因而可以避免由信用風險權重的周期性所帶來的資本充足率監管的周期性。

三是改革信用風險權重的計量方法。信用風險權重的計量方法包括標準法和內部評級法。標準法的問題是資本金要求對風險的敏感差，內部評級法的問題則是存在順周期性，并且銀行總是低估信用風險。針對此情況，《巴塞爾協議Ⅲ》對此進行了改革，對標準法增加了75%和85%兩個風險權重檔次；對內部評級法設置各風險參數的底線，如公司風險暴露違約概率不低于5個基點（BP），無抵押情況下的違約損失率不低于25%，有抵押情況下根據抵押品的情況不得少于10%或者15%。同時，也設置了風險加權資產整體的底線，不得低于標準法的72.5%。

四是防范系統重要性金融機構大而不倒，緩解風險的橫向傳染性問題。巴塞爾委員會2011年開始對全球系統重要性金融機構（Global Systemically Important Financial Institutions，簡稱G-SIFIs）進行劃分，一共分為4個大組：分別設置1%、1.5%、2%和2.5%的額外資本要求，并全部以普通股形式計提。在特定條件下，最具系統重要性的銀行除滿足2.5%的最高額外資本要求之后，還要再額外計提1%的附加資本要求。

五是針對流動性風險和期限錯配提出新的要求。提出“流動性覆蓋比率（Liquidity Coverage Ratio，簡稱LCR）＝優質流動資產／未來30日現金凈支出≥100%”，其中優質流動資產是指，在壓力狀況下，能夠通過出售或抵（質）押方式，在基本無損失的情況下迅速變現的資產，其監管目的是，優質流動資產必須能完全應付銀行未來30日內的現金凈支出，保證在短期不發生流動性風險。提出“凈穩定融資比率（Net Stable Funding Ratio，簡稱NSFR）＝可用穩定資金／業務所需的穩定資金≥100%”，其監管目的是，銀行負債端可用的穩定資金必須大于資產端開展資產業務所需要的穩定資金，銀行的長期資金運用必須有長期資金來源支持，不能依賴短期融資。這樣可減少期限錯配，提高中長期抗風險能力。

缺陷

《巴塞爾協議Ⅲ》自2010年推出以來，監管內容的補充和調整一直在陸續推出，比較重要的如2013年流動性覆蓋比率的補充、2014年凈穩定資金比例的補充、2016年針對市場風險的最低資本要求等。2017年，巴塞爾委員會觀察到各家銀行之間的風險加權資產計量往往存在難以通過資產的風險屬性解釋的顯著差異，因而就風險加權資產在新的金融環境下的計量問題做出一系列革新，頒布了《巴塞爾協議Ⅲ：危機后改革的最終方案》（簡稱“新巴Ⅲ”），相關修改的最后實施期限為2023年1月1日，但該期限規定并不具備強制約束力。

我國的實施情況

針對《巴塞爾協議》，我國一直在積極借鑒、引入和實施，積極向全球倡導建立健全量化風險的資本管理體系，以提升全球銀行業的風險管理能力，為國際銀行間競爭創造公平的外部環境而努力。我國的行動得到了巴塞爾委員會認可。

2009年，我國加入巴塞爾委員會。2012年，在《巴塞爾協議Ⅲ》的框架基礎上制定推出了《商業銀行資本管理辦法（試行）》沿用至今。此后，又結合我國金融行業發展情況先后在資本監管、流動性風險控制、系統重要性銀行監管、杠桿率控制等方面制定了相關具體措施，如2015年發布的《商業銀行杠桿率管理辦法（修訂）》、2016年正式推出的宏觀審慎評估體系（MPA考核）、2018年《商業銀行流動性風險管理辦法》、2019年《商業銀行凈穩定資金比例信息披露辦法》、2021年《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》等，認真組織實施《巴塞爾協議Ⅲ》及新巴Ⅲ。同時，隨著我國在巴塞爾委員會的話語權日益提升，充分利用各種資源和平臺積極參與國際金融監管規則的重塑，有效回擊美國“長臂管轄”權濫用行為，不斷推動形成對我國和發展中國家有利的國際金融監管體系。

2022年，我國監管機構為進一步增強應對風險的能力，提高管理質效，針對新巴Ⅲ的內容對《商業銀行資本管理辦法（試行）》進行了相關修訂，形成了2023年2月面世的《商業銀行資本管理辦法（征求意見稿）》（新巴Ⅲ中國版）。2023年11月，國家金融監督管理總局發布《商業銀行資本管理辦法》。《商業銀行資本管理辦法》自2024年1月1日起正式實施。

當前我國實施《巴塞爾協議Ⅲ》及新巴Ⅲ存在的問題

巴塞爾系列協議的實施給我國銀行業帶來了深遠和長久的影響，從我國實施《巴塞爾協議》的歷程看，已經實現了從監管驅動實施向銀行主動實施的轉變。但是，由于我國銀行業在資本結構、利率體制、盈利模式等方面與國外銀行業存在一些差異，導致我國在實施《巴塞爾協議Ⅲ》及新巴Ⅲ過程中也面臨以下一些問題和挑戰：

風險監控管理工具和技術較為簡單，風險揭示嚴重不足

在全球一體化進程不斷加速的今天，金融市場對外開放和金融工具創新的步伐也是日新月異，新型金融風險層出不窮，且形式十分隱蔽。特別是，由于宏觀經濟形勢變化引發的系統性風險、周期性風險逐步加大，表外業務和金融衍生品風險時有發生，這些都對銀行業風險管理技術水平提出了更高要求。但目前國外很多先進的風險管理工具如風險評級、風險預控、資產組合分析和風險緩釋技術至今未在我國銀行業風險管理中得到廣泛應用，這就導致缺乏對風險有效適時的監控。

銀行內部基礎數據缺乏，風險模型建立有難度

長期以來，我國銀行業評級技術落后，主要偏向于定性分析法和簡單的數據定量分析法來進行風險控制。所以，之前國內銀行對基礎數據的收集有限，且掌握的數據沒有很好地反映整個經濟發展的連續性，而從計量模型角度來說，待解決的問題復雜程度越高，則參數的個數和所需的數據量也越大，這就導致復雜的風險評價模型較難建立起來。

銀行現有的很多財務數據失真，風險得不到真實全面反映

由于當前我國信用文化的缺乏，評級機構獨立性和公正性欠缺，加上金融從業人員對評級體系的重要性認識不足，導致企業數據的真實性欠佳，從而由這些數據建立起來的回歸模型和得出的函數關系都是可想而知的，即信用評級的結果與企業的實際風險并不匹配。

大多數銀行對市場風險和操作風險的管理不重視

隨著金融市場的發展和金融產品創新的日新月異，市場風險和操作風險在銀行風險管理中日益突出。目前我國銀行業主要是考慮信用風險，對市場風險和操作風險關注較少，必須轉向實行全面風險管理，否則可能會給銀行帶來巨大潛在損失。

對策建議

積極推廣運用國際先進的風險管理技術工具

目前，國際上有很多知名的銀行都在嘗試全面風險管理模式，并取得了很好的成效。我國銀行業應積極與其開展交流合作，學習其在風險識別、計量及管理方面的技術、工具及經驗做法，并結合我國具體國情，探索符合中國特色的全面風險管理模式，基本覆蓋各類風險、各項業務、各風險管控環節。

健全風險管理數據信息系統

針對銀行業基礎數據缺乏、質量不好等問題，應加快建立一個風險管理大數據庫，包括企業內部業務數據、外部宏觀經濟數據、國內外金融業主要財務數據等。通過這個數據庫，風險管理部門可隨時調取所需數據，充分滿足對風險評價、計量模型、報告管理、監控預警和信息披露等各種需求。

重視全面風險管理文化建設

銀行業應將全面風險管理文化建設融入企業文化建設全過程，可通過對員工進行培訓教育、宣傳等，進一步強化風險管理意識，并促使其轉化為自覺行動，以促進銀行業建立起系統、規范、高質量的風險管理機制。

合理評價《巴塞爾協議Ⅲ》及新巴Ⅲ，制定適合我國國情的監管標準

每個國家的國情不一樣，各國的監管具體標準可能會有差異。所以，《巴塞爾協議Ⅲ》在各國不是一成不變的，我國也要結合自己的經濟金融市場特征，在該協議的新框架下，制定自己的監管指標和取值區間，從而真正達到有效監管的效果。

（王秀華供職于國家開發銀行規劃研究院。本文編輯/孫世選）