基于標準化的企業行政合規淺析

吳學靜

關鍵詞：標準化，合規管理，行政合規

0 引言

行政合規，是指允許企業通過建立合規機制的形式獲得行政機關減免行政責任的一種制度。一方面，解決僅通過行政處罰等方式對企業加以規制，并不能夠達到對企業教育整改、助企業合規經營的問題，破解以罰代管、一罰了之的難題；另一方面，引導企業開展合規建設，有助于預防、減少違法行為，從而降低監管成本，減輕執法負擔。企業合規管理體系建設涉及多方主體，由行政監管部門、司法部門營造的外部監管環境、企業合規的意愿、企業合規管理體系建設的規范性、行政監管部門、司法部門對企業合規管理體系建設結果的采用等等。其中，外部監管環境、對企業合規管理體系建設結果的采用，直接影響企業進行合規管理體系建設的意愿，影響企業對合規價值的認知。不論是行政合規、刑事合規還是反制裁合規，建立合規管理體系的主體都是企業，所以，營造一個合適的外部監管環境，推動行政監管部門、司法部門采信企業合規建設的結果，更能夠讓企業認識到合規的價值，企業才有愿意進行合規建設。企業自主自愿建設的合規管理體系，才能夠真的幫助企業防范風險、改善聲譽、創造價值。GB/T 35770—2022/ISO 37301：2021《合規管理體系 要求及使用指南》適用于任何規模、類型、性質和行業的組織，為企業進行合規管理體系建設、行政監管部門采信企業合規建設的結果提供了方法論。為了確保加強企業行政合規指導工作建議落到實處，本文梳理和總結了國內合規管理現狀及存在的問題，分析了合規管理體系標準的作用，并提出通過標準化落實加強企業行政合規指導工作的建議[1-5]。

1 我國合規管理現狀評議及存在的問題分析

1.1 黨中央國務院高度重視，各部委已開始大力推動合規管理

2017年中興事件以來，習近平總書記在近十次的重要會議上強調企業要合規經營，遵守國際規則。我國的十四五規劃綱要中，更是把合規管理上升到國內國際雙循環的高度，強調企業在海外投資經營中要合法合規，要求民營企業要依法合規經營，落實企業主體責任。我國國務院國資委、國家發改委及十幾個地方國資委紛紛發布企業的合規管理指引，對中央企業、地方國資企業及企業境外投資經營活動提出具體合規要求。2022年8月，國務院國資委以國資委令的形式印發《中央企業合規管理辦法》，通過部門規章對中央企業進一步深化合規管理提出明確要求。我國最高檢自2020年3月起，開始開展企業合規不起訴改革的一期和二期試點，在2021年的6月3日，最高檢牽頭會同司法部等7個部門聯合發布了《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見》。由此可見，從黨中央國務院到各部委都非常重視合規管理，并積極向前推進。最高檢開展的合規不起訴改革試點，把進行有效的合規管理體系建設作為對涉案企業寬大處理的條件，這是非常好的一步探索和實踐[6-8]。

1.2 缺乏標準的指導和約束，企業的合規管理體系建設規范性、有效性差，與監管部門的監督標準不一致，互相不認可

即使在我國的金融、證券、上市公司等實施合規管理比較早，監管相對規范的行業領域中，企業也存在因缺乏標準的規范和指引而出現建立的合規管理體系不系統、不完善、不規范、甚至“兩張皮”的問題，進而導致合規管理體系的有效性差。同時，因為缺乏統一公認的合規管理體系技術規則的支撐，監管部門對各企業的合規經營的監管尺度也不一致，造成企業每年需要接受多家監管部門的監督檢查，各個政府部門的要求不統一，造成企業的負擔過重，管理上不協調、降低運營效率的問題。

1.3 以行政壓力為主導的推進方式易造成企業合規管理流于形式

當前，我國推進企業合規管理體系建設主要靠政府監管部門通過行政主導的機制來推進。在這種機制下，政府監管部門要求所管轄的企業按照要求建立合規管理體系，通過合規報告、合規評估等監管措施督促企業，對于未按要求建立合規管理體系的企業采取行政處罰措施。這種行政壓力機制的存在，雖然對于推進企業合規管理體系建設有利，但企業由于缺乏內在的合規動力，容易導致合規管理體系流于形式，有效性難以得到保障。這樣的合規管理體系無法真正幫助企業防范合規風險，更不用說營造一種誠信合規的企業文化。

1.4 激勵機制的缺失不利于形成企業內在的合規動力

合規管理是企業自我監督、自我管理、自我整改的一種企業治理和管理方式。理想狀態下，企業應基于對合規價值的認知，自主自愿開展合規管理體系建設活動，以促進企業可持續發展。然而，在復雜的經濟社會生態系統中，仍有為數不少的企業需要通過外部政策和激勵政策等的引導。在刑事司法領域，我國最高檢已經開始了合規不起訴改革試點，對涉經營類犯罪的企業，可以依法不捕不訴不判實型，但督促企業建立有效的合規管理體系。此舉開拓了我國司法領域建立合規激勵機制的先河。從合規不起訴改革實踐分析，司法領域合規激勵措施只在上位法規定的相對不起訴范疇實施，激勵措施對企業的驅動力還不足夠，但在推動企業形成內在合規動力方面有一定的助益。在行政監管領域，盡管已經出現合規激勵機制的萌芽，使一些違規企業可以通過提出合規抗辯來換取較為寬大的行政處理。但需要這種合規激勵機制適用范圍很小，所發揮的激勵作用還十分有限。

1.5 行政監管部門和檢察機關之間缺乏溝通協調機制

當前，我國推動企業合規管理的部門涉及國務院國資委、發展改革委、外交部、商務部、人民銀行、國資委、外匯局、全國工商聯、最高檢等，它們各自從法定職責范疇內管轄的事項出發，推動企業合規管理，缺乏有效溝通協調機制。最高檢黨組書記、檢察長張軍于2021年5月13日，率最高檢調研組到江蘇省張家港市檢察院就企業合規進行專題調研座談時發現，目前最高檢開展合規不起訴改革試點還面臨著難題，比如對有些還未涉及到刑事處罰的企業，需要借助行政監管的力量，與行政主管部門建立一種溝通協調機制，并使其進入到對企業合規的第三方監管。檢察機關與行政監管部門建立溝通協調機制，相互加強合作，對于推動我國的合規激勵機制無疑將起到重要的推動作用。

1.6 合規管理工作的規范性有待提高

目前合規不起訴改革實踐中，如何評價與認定企業合規管理體系建設的情況，是司法部門、行政監管部門采信企業合規管理體系結果的基礎，也是對企業進行合規激勵的前提。實際上，我國合規管理工作的規范性有待提高。缺乏第三方監督評估專家的資格審查標準、能力建設與考核標準，第三方監督評估專家實施合規管理評價時無規范的操作流程。存在合規管理經驗不足，實際操作能力差的第三方評估專家實施合規管理評價，影響合規管理評價結果的可信度。

1.7 合規管理標準的支撐作用不明顯

已有合規管理實踐中，只有各部委在央企層面推動的合規管理建設工作重視發揮合規管理體系標準的作用。2018年發布的《中央企業合規管理指引》《企業境外經營合規管理指引》，均以GB/T35770-2017《合規管理體系 指南》（等同采用ISO19600《合規管理體系 指南》）及有關國際合規規則為參考。2022年10月，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布了GB/T 35770—2022《合規管理體系 要求及使用指南》，該標準可以作為認證的依據、司法部門和行政監管部門采信企業合規建設的結果的依據。實際上，在最高檢、各地方推動的相關工作中，合規管理標準并未得到足夠的重視。究其原因，主要是對標準、合規管理體系標準的宣傳和推介力度不夠，以至于很多相關方并不知曉有這樣的標準、這樣的標準有什么作用。

2 合規管理體系標準的作用分析

2021年4月13日，全球第一個規定合規管理體系要素以及建設運行要求的國際標準——I SO37301：2021《合規管理體系 要求及使用指南》正式發布實施。我國等同采用ISO 37301的全部技術內容，轉化為我國的國家標準《合規管理體系 要求及使用指南》（GB/T 35770—2022）。它不僅對于各類組織具有重要的應用價值，而且對于行政機關、司法機關的量刑活動也具有重要的意義[1，3-9]。

2.1 提升各類組織合規管理有效性，助力高質量發展

合規管理體系標準基于管理學中的PDCA理念，規定了一個有效的合規管理體系應具備的要素和需滿足的要求，為各類組織建立、運行、維護和改進合規管理體系，傳播積極的合規文化提供了系統化方法和解決方案。一方面，它能夠確保各類組織所建立的合規管理體系基于國際公認的合規治理原則建立、突出組織的治理機構的領導作用、各管理運行要素完整覆蓋；另一方面，它能夠確保將合規義務融入到組織的管理制度和流程中去，通過系統化、規范化、程序化的合規措施，提高組織的核心競爭力，獲得更大的效益和實現高質量可持續發展。

2.2 減少海外經營的合規風險，為企業海外經營保駕護航

自上個世紀70年代以來，國際社會和各國政府都致力于通過完善法律規范體系強化各類組織尤其是企業的合規經營。在國際層面，聯合國、經濟合作與發展組織、世界銀行集團等國際性組織相繼制定了合規相關的全球性契約、指南和指引等，在相關貿易活動中對不合規行為實施聯合懲戒。在國家層面，以美國、英國為代表的發達國家建立了嚴格的監管制度，加強了對企業合規經營的立法深度和執法力度，如：美國的《反海外腐敗法》、英國的《反賄賂法》等。這些法律規制的力度不斷加大，不僅對發達經濟體而且對發展中國家也產生了越來越大的影響。

我國企業在合規方面有著深刻的教訓。中興通訊因違反美國對伊朗及朝鮮的制裁，以及未履行2017年3月與美國商務部達成的和解協議，2018年4月中興再次被美國商務部施以重罰，需交付總計22.9億美元的罰款，同時交付4億美元保證金，設置10年考驗期并向中興派駐合規監察官，10年內中興建立有效的合規管理體系，且不發生其他違規現象，否則4億保證金沒收，中興將重回美國的制裁名單。

“中興事件”給我國企業走出去一個重要啟示：走向世界的中國企業必須合規先行，企業高層要把企業合規作為企業發展戰略的重要內容之一。合規管理體系標準的有效應用能夠幫助企業建立全球一致認同的合規管理體系，一方面，能夠使企業具有預防合規風險、快速應對合規問題的能力，使自己的行為以及行為結果滿足不同境外國家的法律要求；另一方面，能夠為企業在不同國家開展經營活動提供便利，“一套合規管理體系，全球接受”。

2.3 為行政/司法量刑提供參考依據，推動企業從“事后合規”向“事前合規”轉型

目前，美、英、法等很多國家和地區的行政機關或司法機關已經將企業合規管理體系建設運行情況作為減輕、甚至豁免對企業或企業負責人的行政、刑事或民事責任的考量因素，或者將要求建設合規管理體系作為一項事后整改措施，倒逼企業履行合規義務。

我國的行政機關、司法機關也就推動企業合規建設進行了有益的探索實踐，例如最高人民檢察院于2021年4月發布了《關于開展企業合規改革試點工作的方案》，旨在針對企業涉嫌具體犯罪，結合辦案實際，督促涉案企業作出合規承諾并積極整改落實，促進企業合規守法經營，減少和預防企業犯罪，實現司法辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。

合規管理體系標準不僅能夠為涉案企業在開展“事后合規”工作提供技術方案，還能夠與行政監管、刑事辦案等具體工作有機結合，作為對涉及違規企業量刑的考量依據，作為制定合規指引、督促企業合規整改和第三方監管驗收的依據，更快提升企業合規意識，讓企業從被動合規轉為主動合規，實現從“事后合規”向“事前合規”的轉變[6-12]。

3 標準化支撐加強企業行政合規指導工作的建議

針對國內合規管理現狀、存在的問題及關于加強企業行政合規指導工作的建議，形成如下落實關于加強企業行政合規指導工作的建議的初步建議。

3.1 從國家層面對全國企業行政合規作通盤設計，統一監管標準，構建以行政監管為中心的企業合規體系

建議借鑒刑事合規，由類似最高人民檢察院的國家部門統一領導，對全國的企業行政合規指導工作作自上而下的設計安排，最大程度地避免多頭行政合規的部門化及不統一問題。該建議從實踐層面具有可行性，成立相關部門，對全國的企業行政合規指導工作進行統一部署安排和統籌推進，建立以行政監管為中心的企業合規體系，以GB/T 35770—2022《合規管理體系 要求及使用指南》為依據，統一監管標準。

GB/T 35770—2022對合規進行了定義。合規即履行組織的全部合規義務。合規義務包括組織強制性的必須遵守的要求及自愿選擇遵守的要求。即企業要合的規，涉及到兩類，企業強制性的必須遵守的要求及自愿選擇遵守的要求，組織必須遵守的要求包括法律法規、監管規定、自律規范性文件、法院的判決或行政機關的決定、國際條約；自愿選擇遵守的要求包括組織對外的承諾、推薦性的行業或產業標準、與其他組織簽訂的合同所約定的義務、企業的政策、制度和程序、公序良俗。從這個角度來看，各個行政監管部門有各自的監管重點，有各自的規，都是企業要合的規的一種。企業可以依據GB/T 35770—2022進行合規管理體系建設，各個行政監管部門，可依據標準對企業合規管理體系建設情況進行評價，以此為工具抓手對所監管領域的規的執行情況進行重點監督，各個監管部門統一監管標準，為企業減負增效，助推企業高質量發展[5，13-16]。

3.2 宣傳推廣合規管理體系標準

建議在事前環節，注重預警防控，通過加強合規宣傳，引導企業自查違規風險并予以消除。2020年，合規管理體系標準迎來了一場比較大的變化——從指南類管理體系標準修訂為要求類管理體系標準，可以用于各類組織自我聲明符合、第三方認證等活動了。這對于各類企業的自身治理、貿易交流等活動都將產生重要影響。在此背景下，將通過對標準的宣貫培訓、結合企業實際情況予以本地化等活動，使企業以及相關方更深入地理解什么是標準、合規、合規管理、合規管理體系標準，合規管理體系標準對于組織的合規管理、商業成功、可持續發展有什么作用，組織內如何實施合規管理體系標準的各項要求，從而提升企業及社會各界對合規管理體系標準的認知水平。引導企業依據GB/T35770—2022進行合規管理體系建設，提升風險預警水平、風險防控水平、形成合規文化[1，17-18]。

3.3 提升企業合規管理的效能和規范化水平

合規管理體系標準基于全球各類組織合規管理的最佳實踐制定，覆蓋了一個有效的合規管理體系應具備的要素和需滿足的要求，為各類組織建立、運行、維護和改進合規管理體系，傳播積極的合規文化提供了系統化方法和解決方案。企業基于合規管理體系標準開展合規管理體系建設運行等活動，不會缺失或遺漏某個要素或環節、相關的業務流程之間能夠保持功能連貫性，從而確保合規管理體系效能的發揮。企業建立合規管理體系，將所有要履行的規納入合規管理體系框架，形成的制度文件、過程留痕與相關記錄作為監管部門對企業實施監管的依據，提升企業合規管理的效能，減輕企業負擔。

3.4 構建第三方監督評估專家庫，規范第三方監督評價機制與流程

針對目前合規不起訴改革實踐中，企業合規管理體系建設的評價工作存在的問題，缺乏合規管理體系有效性評價指標體系、第三方監督評估專家的資格審查標準、能力建設與考核標準，第三方監督評估專家實施合規管理評價時無規范的操作流程等，建議研究制定合規有效性評價指標體系、合規有效性評價實施細則、第三方監督評估專家的準入標準和退出機制，以及對第三方監督評估專家的評價要求。

3.5 探索形成可復制可推廣的實施模式和經驗

建議在綜合考慮全國各地營商環境建設實際、企業分布、執法水平的基礎上，加強調研，根據調研情況先行在與企業經營活動關系緊密、違法行為出現頻率較高的領域開展。我國企業具有類型多樣、產業門類齊全等特點。不同類型、規模的企業實施合規管理體系標準的方式不同；不同產業領域的組織業務模式不同，進行合規行政監管的機制和模式也各異。適用企業可以選擇國企民企、內資外資、大中小微等各類企業，也可以選擇部分企業先行開展。在積累了部分經驗的基礎上再逐步向更多監管領域、更多企業類型，甚至是向全國推廣。