3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)現(xiàn)狀分析及應(yīng)對策略初探*

蘇 婷,唐萬珍,熊冬梅

(重慶醫(yī)藥高等專科學(xué)校護(hù)理學(xué)院,重慶 401331)

2013年以來,為了優(yōu)化人口結(jié)構(gòu),延緩人口老齡化進(jìn)程,中國生育政策從“獨生子女”到“全面生育兩個孩子”,再調(diào)整為“全面生育三個孩子”[1]。在此之后,束縛生育率的主要原因由原來的國家生育政策轉(zhuǎn)變?yōu)閶胗變和杏?wù)問題[2]。至此,嬰幼兒托育不足,已成為約束我國生育發(fā)展的重要因素。我國0～3歲嬰幼兒養(yǎng)育方式主要是“家庭養(yǎng)育為主,機構(gòu)托育為輔”[3]。然而,由于傳統(tǒng)家庭兒童的父母均需工作,兒童的爺爺姥姥等年老體弱,這就導(dǎo)致了嬰幼兒的照顧需機構(gòu)的替代,造成了“機構(gòu)為主、家庭為輔”的反差局面。也從側(cè)面說明要提高生育率,須配套優(yōu)質(zhì)的托育機構(gòu)服務(wù)。

目前,對于托育服務(wù)的研究更側(cè)重于服務(wù)對象的需求,例如嬰幼兒托育服務(wù)需求[4-5]。相對而言,較為薄弱的是托育機構(gòu)的整體建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展舉措。且主要集中在以下3個方面:首先,借鑒發(fā)達(dá)國家托育服務(wù)供給模式,提煉可供我國參考的寶貴經(jīng)驗[6-7];其次,分析了我國當(dāng)前的托育服務(wù)供給實踐模式,并提出其模式定位和發(fā)展路徑[8-9];再者,部分研究通過調(diào)查數(shù)據(jù)分析了目前托育機構(gòu)的供給現(xiàn)狀與發(fā)展困境[10-11]。大部分研究缺乏對托育機構(gòu)的整體規(guī)模、各部分結(jié)構(gòu)等情況的分析,同時也缺乏考慮政策需求及自身運營情況。因此,自身機構(gòu)的整體情況及政府政策需求的結(jié)合對于如何建設(shè)社會托育服務(wù)體系是非常重要的。只有了解托育機構(gòu)的國內(nèi)外現(xiàn)況,精準(zhǔn)結(jié)合政策發(fā)展需求,調(diào)解托育家庭與自身社會的矛盾導(dǎo)向,才能促進(jìn)嬰幼兒托育機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

1 嬰幼兒托育機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

1.1托育機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1國外現(xiàn)狀 許多發(fā)達(dá)國家的托育服務(wù)項目是以社區(qū)為基礎(chǔ)的0～6歲兒童和其家庭成員組成。歐洲國家認(rèn)為,嬰幼兒托育早教服務(wù)可以讓孩子通過接觸自己國家的語言,進(jìn)而發(fā)揚愛國精神和民族意志[12-14]。在法國的嬰幼兒托育服務(wù)中,他們的照護(hù)形式多種多樣,同樣的照護(hù)機構(gòu)也就具備多樣性,如集體照看機構(gòu)、單位托兒所、父母托兒所等;瑞典政府較重視0～3歲嬰幼兒早教服務(wù),其經(jīng)費占據(jù)整個教育經(jīng)費的1/3;美國的嬰幼兒托育早教服務(wù)主要有:0～6歲的兒童保育所、2～4歲的幼兒園、2.5～5歲的學(xué)前機構(gòu)、家庭每日托等。因此,美國、瑞典、法國等發(fā)達(dá)國家的嬰幼兒托育服務(wù),更多體現(xiàn)了常態(tài)化、高質(zhì)量化的特點。

1.1.2國內(nèi)現(xiàn)狀 國內(nèi)部分地區(qū)0～3歲嬰幼兒早教境地較艱難[15]:一方面,民辦機構(gòu)不斷增加,但其運營專業(yè)性、教學(xué)質(zhì)量等方面不足;另一方面,公辦教育經(jīng)費有限,部分落后地區(qū)早教水平低下,需在人才培養(yǎng)和投資上大力支持。陳寧等[16]研究結(jié)果顯示,參與河南0～3歲嬰幼兒教養(yǎng)的多為祖輩,母親教養(yǎng)分擔(dān)多于父親,父母普遍缺乏照料嬰幼兒的精力和時間。政府對嬰幼兒早教公共服務(wù)體系建設(shè)投入力度不足。同時,早教機構(gòu)存在課程設(shè)置不合理、課程體系不完善、無針對性等特點。

1.2存在問題

1.2.1內(nèi)部性因素

1.2.1.1設(shè)置運營困難 (1)政策變動。自新型冠狀病毒感染疫情發(fā)生以來,雖0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的相關(guān)政策已落地依序?qū)嵤?且各地方的托育服務(wù)整體建設(shè)和體系得到有序推進(jìn),但整個托育行業(yè)的發(fā)展因疫情影響暫緩[3],同時存在資金短缺現(xiàn)象。有研究發(fā)現(xiàn),由于全國各地的嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展各有不同,水平參差不齊,再加上自身機構(gòu)運營的成本較高,造成大部分托育機構(gòu)無法正常運轉(zhuǎn),多為虧本狀態(tài);同時,由于托育機構(gòu)環(huán)境及嬰幼兒的特殊性,要求場內(nèi)裝修須環(huán)保,消防、食品須安全等較嚴(yán)格[6]。(2)許可證辦理費時費力。由于嬰幼兒托育服務(wù)包括教育、安全、飲食、消防等各方面。相關(guān)部門間的相關(guān)制度還不完善,導(dǎo)致機構(gòu)相關(guān)手續(xù)辦理復(fù)雜,花費時間較長[9]。

1.2.1.2課程標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不全面 目前,全國各地嬰幼兒托育機構(gòu)的課程設(shè)置參差不齊,普遍存在理論簡單嫁接、內(nèi)容重教輕養(yǎng),未根據(jù)國外成熟的課程體系形成我國個性化的標(biāo)準(zhǔn)[17]。標(biāo)準(zhǔn)不完善將無法保證我國嬰幼兒托育服務(wù)的質(zhì)量,因此,我國嬰幼兒托育服務(wù)的針對性標(biāo)準(zhǔn)已成為亟待解決的問題[18]。

1.2.1.3保教師資隊伍水平欠佳 目前,托育行業(yè)從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻較低,其負(fù)責(zé)人一般為幼兒教師等,導(dǎo)致師資隊伍專業(yè)化水平不高。保教人員社會保障不足,待遇偏低,持證率不高,普遍存在無證上崗現(xiàn)象。且大部分民辦機構(gòu)沒有為員工繳納社會保險。由于托育行業(yè)尚未形成系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)體系,導(dǎo)致從業(yè)人員入職后培訓(xùn)比較滯后,因此通過職業(yè)培訓(xùn)獲取從業(yè)資格證書較困難[7]。

1.2.2外部性因素

1.2.2.1標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)滯后 (1)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較為粗略。機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)單一,未體現(xiàn)多元性,如單位托兒所、家庭托育點及市場化托育機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)個性化。目前,嬰幼兒托育服務(wù)概念模糊,且國家相關(guān)政策也未明確說明0～3歲的早教應(yīng)“教什么”“怎么教”[3],這也造成了早教機構(gòu)的多樣性,未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),讓群眾很難選擇較為規(guī)范的早教機構(gòu)。(2)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺位。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)質(zhì)量和辦托水平影響重大,目前嬰幼兒托育政策聚焦在硬件設(shè)施上,如衛(wèi)生與安全、機構(gòu)設(shè)置與管理等,而缺乏服務(wù)這一“軟件”標(biāo)準(zhǔn)的問題亟待解決。

1.2.2.2監(jiān)管協(xié)調(diào)性不佳 監(jiān)管制度不明確、評估不受重視。托育機構(gòu)的監(jiān)管為各部門聯(lián)合,但由于各部門職責(zé)不明確,各項標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等也不具體,且質(zhì)量評估體系不完善。導(dǎo)致托育機構(gòu)監(jiān)管制度規(guī)范協(xié)調(diào)性不佳,對托育機構(gòu)監(jiān)管有效性、質(zhì)量評估的權(quán)威性難以保證。

1.2.2.3家庭與社會早教供需矛盾日益凸顯 目前,國家相關(guān)政策明確了嬰幼兒托育服務(wù)以“家庭為主,機構(gòu)為輔”的責(zé)任區(qū)分[3]。這與家庭成員需外出工作,承擔(dān)社會責(zé)任,照看孩子的時間減少形成了矛盾供需體。

2 應(yīng)對策略

2.1硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量

2.1.1硬件設(shè)施 政府應(yīng)利用融資降低嬰幼兒托育機構(gòu)運營成本,破解“融資難題”,夯實嬰幼兒托育機構(gòu)的內(nèi)在發(fā)展。

2.1.2服務(wù)質(zhì)量 (1)制定嬰幼兒托育服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),明確各類人員的學(xué)歷、專業(yè)、職責(zé)、其他條件等。(2)建立職業(yè)技能等級認(rèn)證制度,全面推行職業(yè)技能等級認(rèn)定證書(1+X),出臺精細(xì)化、全面性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊。(3)高校和企業(yè)共同開展嬰幼兒托育服務(wù),高校設(shè)置嬰幼兒托育服務(wù)專業(yè),本科院校主要培養(yǎng)研究型和管理型人才,高職以下院校主要培養(yǎng)托育一線人員。加強校校、校企間合作,構(gòu)建學(xué)生見習(xí)、實習(xí)機制,加強學(xué)生實踐技能,實現(xiàn)校企間的精準(zhǔn)對接;對于已在機構(gòu)就業(yè)的人員,機構(gòu)內(nèi)建立培訓(xùn)機制,組織定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn),與高校建立學(xué)歷提升綠色通道。各省、市級層面以國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),結(jié)合自身實際情況,制訂個性化的托育制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn),明確托育機構(gòu)類自身的培養(yǎng)方案、課程體系、標(biāo)準(zhǔn)、餐飲服務(wù)、環(huán)境設(shè)備等內(nèi)容。

2.2外部政策因素和社會環(huán)境因素

2.2.1公共政策推動是有力保障

2.2.1.1支持政策 政府應(yīng)充分支持嬰幼兒托育機構(gòu)服務(wù),設(shè)置專項補助,根據(jù)不同類型制訂個性化的補貼標(biāo)準(zhǔn),簡化優(yōu)惠政策的獲取流程和方式。強化頂層設(shè)計,具體明確政府、社會、企業(yè)、家庭等在嬰幼兒托育服務(wù)體系中的職責(zé),加強教育、市場監(jiān)管等多部門協(xié)作,共同解決嬰幼兒托育服務(wù)監(jiān)管中的重難點問題,建立嬰幼兒托育服務(wù)全過程有效監(jiān)管模式。

2.2.1.2機構(gòu)建設(shè) 地方政府為了完成建設(shè)指標(biāo),會擴大建設(shè)資本主辦的托育機構(gòu),由于資本的投入,會使得成本提高,導(dǎo)致家庭在托育方面支出增加,進(jìn)而生源下降。因此,政府應(yīng)優(yōu)化托育機構(gòu)的公辦與私辦,加大對托育機構(gòu)的扶持力度,建設(shè)更多普惠的托育機構(gòu),減輕家庭負(fù)擔(dān)。

2.2.2行業(yè)治理規(guī)范是重要支撐 托育價格是影響育齡家庭入托選擇的一個重要因素,各機構(gòu)間為了爭搶生源,會采取價格戰(zhàn),這樣只會導(dǎo)致機構(gòu)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),不利于嬰幼兒托育行業(yè)的健康發(fā)展[13]。因此,政府應(yīng)統(tǒng)一對托育機構(gòu)的整體規(guī)模、布局、數(shù)量等進(jìn)行統(tǒng)籌,打破資本主辦的頭部效應(yīng),真正實現(xiàn)全國各家托育機構(gòu)資源共享。

2.2.3托育社會環(huán)境是外部依托 在我國,嬰幼兒的入托率為4%左右,相對于發(fā)達(dá)國家的50%而言,相差較大[9]。因此,政府應(yīng)加強嬰幼兒托育機構(gòu)影響力的宣傳,將其與社區(qū)相結(jié)合,提高民眾對此的認(rèn)同。同時,政府應(yīng)通過各種方式擴大嬰幼兒托育服務(wù)行業(yè)的影響力,打造高質(zhì)量的托育服務(wù)機構(gòu),轉(zhuǎn)變“家庭育兒”到“社會共同育兒”的理念。

2.2.4多元主體,嵌入社區(qū),實現(xiàn)低成本托育資源

2.2.4.1調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu) 托育服務(wù)供給應(yīng)有多元主體。政府需調(diào)節(jié)托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu),由一元市場主導(dǎo)向多元主體并進(jìn)[16]。首先,應(yīng)大力支持條件充分的企事業(yè)單位提供托育服務(wù),解決其用地難題,并加以財政補貼等優(yōu)惠。其次,將公辦幼兒園與托育機構(gòu)聯(lián)合發(fā)展,使公立幼兒園體系中融入2～3歲嬰幼兒托育服務(wù)。再者,政府應(yīng)以場地配套、資金扶持、監(jiān)管及質(zhì)量評估為抓手,通過引入多形式的托育服務(wù),如民營機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等,進(jìn)而降低整個托育行業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)。并且根據(jù)國家政策,制訂本土化的制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政府支持政策,促進(jìn)嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展。

2.2.4.2嵌入社區(qū) 政府應(yīng)以社區(qū)托育資源整合為抓手,將托育服務(wù)點或嬰幼兒托育服務(wù)機構(gòu)嵌入社區(qū),從而使家庭的托育需求得到滿足。

2.2.4.3建立托育券制度 構(gòu)建托育券制度,擴大托育受惠群體。政府可根據(jù)調(diào)查情況,向育齡家庭發(fā)放不同面額的托育券,家庭可憑此券選擇相應(yīng)的托育機構(gòu),托育機構(gòu)再憑此券到政府相關(guān)部門兌換補助。通過此種方式,育齡家庭可選擇自己心儀的托育機構(gòu),同時也會使各類機構(gòu)間存在良性競爭,實現(xiàn)互利共贏、相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步的局面。

2.2.5完善時間政策和經(jīng)濟政策

2.2.5.1時間政策 對靈活就業(yè)人員、職工都應(yīng)加強自身產(chǎn)假、丈夫陪產(chǎn)的時間保障。鼓勵男性加入女性生育后對女性及兒童的照料,以及用人單位專設(shè)生育女性彈性上班時間,緩解父母因育兒原因與自身社會之間的矛盾。

2.2.5.2經(jīng)濟政策 制定補貼政策和稅收政策,低收入家庭可通過補貼政策來減輕家庭育兒的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),中高收入的家庭可通過托育費納入個人所得稅來降低育兒的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。我國老人帶小孩已成為常態(tài),對于隔代養(yǎng)育可適當(dāng)增加補貼,獎勵安撫老人。對生育期女性,可以多鼓勵其進(jìn)行多渠道就業(yè),對生育后需返崗的女性,可對其進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)及幫助[19]。

3 小 結(jié)

在“全面開放三孩”的政策及以“家庭為主,社會機構(gòu)為輔”的嬰幼兒照護(hù)背景下,托育機構(gòu)儼然成為各育齡家庭的重要支撐。因此,只有通過對各托育機構(gòu)的現(xiàn)況把握,發(fā)現(xiàn)短板,精準(zhǔn)把控國家政策導(dǎo)向,制定相關(guān)策略,完善嬰幼兒托育服務(wù)體系。同時,通過優(yōu)化其體系,建立托育券制度,完善經(jīng)濟政策和時間政策,平衡家庭與工作之間的矛盾供需,降低各育齡家庭孩子教養(yǎng)成本,督促社區(qū)、機構(gòu)與家庭之間建立聯(lián)系,促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。