3歲以下嬰幼兒托育服務現狀分析及應對策略初探*

蘇 婷,唐萬珍,熊冬梅

(重慶醫藥高等專科學校護理學院,重慶 401331)

2013年以來,為了優化人口結構,延緩人口老齡化進程,中國生育政策從“獨生子女”到“全面生育兩個孩子”,再調整為“全面生育三個孩子”[1]。在此之后,束縛生育率的主要原因由原來的國家生育政策轉變為嬰幼兒托育服務問題[2]。至此,嬰幼兒托育不足,已成為約束我國生育發展的重要因素。我國0～3歲嬰幼兒養育方式主要是“家庭養育為主,機構托育為輔”[3]。然而,由于傳統家庭兒童的父母均需工作,兒童的爺爺姥姥等年老體弱,這就導致了嬰幼兒的照顧需機構的替代,造成了“機構為主、家庭為輔”的反差局面。也從側面說明要提高生育率,須配套優質的托育機構服務。

目前,對于托育服務的研究更側重于服務對象的需求,例如嬰幼兒托育服務需求[4-5]。相對而言,較為薄弱的是托育機構的整體建設、發展現狀及發展舉措。且主要集中在以下3個方面:首先,借鑒發達國家托育服務供給模式,提煉可供我國參考的寶貴經驗[6-7];其次,分析了我國當前的托育服務供給實踐模式,并提出其模式定位和發展路徑[8-9];再者,部分研究通過調查數據分析了目前托育機構的供給現狀與發展困境[10-11]。大部分研究缺乏對托育機構的整體規模、各部分結構等情況的分析,同時也缺乏考慮政策需求及自身運營情況。因此,自身機構的整體情況及政府政策需求的結合對于如何建設社會托育服務體系是非常重要的。只有了解托育機構的國內外現況,精準結合政策發展需求,調解托育家庭與自身社會的矛盾導向,才能促進嬰幼兒托育機構可持續發展。

1 嬰幼兒托育機構發展現狀及存在問題

1.1托育機構發展現狀

1.1.1國外現狀 許多發達國家的托育服務項目是以社區為基礎的0～6歲兒童和其家庭成員組成。歐洲國家認為,嬰幼兒托育早教服務可以讓孩子通過接觸自己國家的語言,進而發揚愛國精神和民族意志[12-14]。在法國的嬰幼兒托育服務中,他們的照護形式多種多樣,同樣的照護機構也就具備多樣性,如集體照看機構、單位托兒所、父母托兒所等;瑞典政府較重視0～3歲嬰幼兒早教服務,其經費占據整個教育經費的1/3;美國的嬰幼兒托育早教服務主要有:0～6歲的兒童保育所、2～4歲的幼兒園、2.5～5歲的學前機構、家庭每日托等。因此,美國、瑞典、法國等發達國家的嬰幼兒托育服務,更多體現了常態化、高質量化的特點。

1.1.2國內現狀 國內部分地區0～3歲嬰幼兒早教境地較艱難[15]:一方面,民辦機構不斷增加,但其運營專業性、教學質量等方面不足;另一方面,公辦教育經費有限,部分落后地區早教水平低下,需在人才培養和投資上大力支持。陳寧等[16]研究結果顯示,參與河南0～3歲嬰幼兒教養的多為祖輩,母親教養分擔多于父親,父母普遍缺乏照料嬰幼兒的精力和時間。政府對嬰幼兒早教公共服務體系建設投入力度不足。同時,早教機構存在課程設置不合理、課程體系不完善、無針對性等特點。

1.2存在問題

1.2.1內部性因素

1.2.1.1設置運營困難 (1)政策變動。自新型冠狀病毒感染疫情發生以來,雖0～3歲嬰幼兒托育服務的相關政策已落地依序實施,且各地方的托育服務整體建設和體系得到有序推進,但整個托育行業的發展因疫情影響暫緩[3],同時存在資金短缺現象。有研究發現,由于全國各地的嬰幼兒托育服務的發展各有不同,水平參差不齊,再加上自身機構運營的成本較高,造成大部分托育機構無法正常運轉,多為虧本狀態;同時,由于托育機構環境及嬰幼兒的特殊性,要求場內裝修須環保,消防、食品須安全等較嚴格[6]。(2)許可證辦理費時費力。由于嬰幼兒托育服務包括教育、安全、飲食、消防等各方面。相關部門間的相關制度還不完善,導致機構相關手續辦理復雜,花費時間較長[9]。

1.2.1.2課程標準建設不全面 目前,全國各地嬰幼兒托育機構的課程設置參差不齊,普遍存在理論簡單嫁接、內容重教輕養,未根據國外成熟的課程體系形成我國個性化的標準[17]。標準不完善將無法保證我國嬰幼兒托育服務的質量,因此,我國嬰幼兒托育服務的針對性標準已成為亟待解決的問題[18]。

1.2.1.3保教師資隊伍水平欠佳 目前,托育行業從業人員準入門檻較低,其負責人一般為幼兒教師等,導致師資隊伍專業化水平不高。保教人員社會保障不足,待遇偏低,持證率不高,普遍存在無證上崗現象。且大部分民辦機構沒有為員工繳納社會保險。由于托育行業尚未形成系統專業的培訓體系,導致從業人員入職后培訓比較滯后,因此通過職業培訓獲取從業資格證書較困難[7]。

1.2.2外部性因素

1.2.2.1標準化體系建設滯后 (1)機構設置標準較為粗略。機構設置標準單一,未體現多元性,如單位托兒所、家庭托育點及市場化托育機構的標準應個性化。目前,嬰幼兒托育服務概念模糊,且國家相關政策也未明確說明0～3歲的早教應“教什么”“怎么教”[3],這也造成了早教機構的多樣性,未形成統一的標準,讓群眾很難選擇較為規范的早教機構。(2)服務標準缺位。服務標準對服務質量和辦托水平影響重大,目前嬰幼兒托育政策聚焦在硬件設施上,如衛生與安全、機構設置與管理等,而缺乏服務這一“軟件”標準的問題亟待解決。

1.2.2.2監管協調性不佳 監管制度不明確、評估不受重視。托育機構的監管為各部門聯合,但由于各部門職責不明確,各項標準、規范等也不具體,且質量評估體系不完善。導致托育機構監管制度規范協調性不佳,對托育機構監管有效性、質量評估的權威性難以保證。

1.2.2.3家庭與社會早教供需矛盾日益凸顯 目前,國家相關政策明確了嬰幼兒托育服務以“家庭為主,機構為輔”的責任區分[3]。這與家庭成員需外出工作,承擔社會責任,照看孩子的時間減少形成了矛盾供需體。

2 應對策略

2.1硬件設施和服務質量

2.1.1硬件設施 政府應利用融資降低嬰幼兒托育機構運營成本,破解“融資難題”,夯實嬰幼兒托育機構的內在發展。

2.1.2服務質量 (1)制定嬰幼兒托育服務從業人員準入標準,明確各類人員的學歷、專業、職責、其他條件等。(2)建立職業技能等級認證制度,全面推行職業技能等級認定證書(1+X),出臺精細化、全面性的服務標準手冊。(3)高校和企業共同開展嬰幼兒托育服務,高校設置嬰幼兒托育服務專業,本科院校主要培養研究型和管理型人才,高職以下院校主要培養托育一線人員。加強校校、校企間合作,構建學生見習、實習機制,加強學生實踐技能,實現校企間的精準對接;對于已在機構就業的人員,機構內建立培訓機制,組織定期的業務培訓,與高校建立學歷提升綠色通道。各省、市級層面以國家標準為依據,結合自身實際情況,制訂個性化的托育制度、規范、標準,明確托育機構類自身的培養方案、課程體系、標準、餐飲服務、環境設備等內容。

2.2外部政策因素和社會環境因素

2.2.1公共政策推動是有力保障

2.2.1.1支持政策 政府應充分支持嬰幼兒托育機構服務,設置專項補助,根據不同類型制訂個性化的補貼標準,簡化優惠政策的獲取流程和方式。強化頂層設計,具體明確政府、社會、企業、家庭等在嬰幼兒托育服務體系中的職責,加強教育、市場監管等多部門協作,共同解決嬰幼兒托育服務監管中的重難點問題,建立嬰幼兒托育服務全過程有效監管模式。

2.2.1.2機構建設 地方政府為了完成建設指標,會擴大建設資本主辦的托育機構,由于資本的投入,會使得成本提高,導致家庭在托育方面支出增加,進而生源下降。因此,政府應優化托育機構的公辦與私辦,加大對托育機構的扶持力度,建設更多普惠的托育機構,減輕家庭負擔。

2.2.2行業治理規范是重要支撐 托育價格是影響育齡家庭入托選擇的一個重要因素,各機構間為了爭搶生源,會采取價格戰,這樣只會導致機構降低服務標準,不利于嬰幼兒托育行業的健康發展[13]。因此,政府應統一對托育機構的整體規模、布局、數量等進行統籌,打破資本主辦的頭部效應,真正實現全國各家托育機構資源共享。

2.2.3托育社會環境是外部依托 在我國,嬰幼兒的入托率為4%左右,相對于發達國家的50%而言,相差較大[9]。因此,政府應加強嬰幼兒托育機構影響力的宣傳,將其與社區相結合,提高民眾對此的認同。同時,政府應通過各種方式擴大嬰幼兒托育服務行業的影響力,打造高質量的托育服務機構,轉變“家庭育兒”到“社會共同育兒”的理念。

2.2.4多元主體,嵌入社區,實現低成本托育資源

2.2.4.1調節供給結構 托育服務供給應有多元主體。政府需調節托育服務供給結構,由一元市場主導向多元主體并進[16]。首先,應大力支持條件充分的企事業單位提供托育服務,解決其用地難題,并加以財政補貼等優惠。其次,將公辦幼兒園與托育機構聯合發展,使公立幼兒園體系中融入2～3歲嬰幼兒托育服務。再者,政府應以場地配套、資金扶持、監管及質量評估為抓手,通過引入多形式的托育服務,如民營機構、行業協會等,進而降低整個托育行業的收費標準。并且根據國家政策,制訂本土化的制度、標準、規范和政府支持政策,促進嬰幼兒托育服務的發展。

2.2.4.2嵌入社區 政府應以社區托育資源整合為抓手,將托育服務點或嬰幼兒托育服務機構嵌入社區,從而使家庭的托育需求得到滿足。

2.2.4.3建立托育券制度 構建托育券制度,擴大托育受惠群體。政府可根據調查情況,向育齡家庭發放不同面額的托育券,家庭可憑此券選擇相應的托育機構,托育機構再憑此券到政府相關部門兌換補助。通過此種方式,育齡家庭可選擇自己心儀的托育機構,同時也會使各類機構間存在良性競爭,實現互利共贏、相互學習、共同進步的局面。

2.2.5完善時間政策和經濟政策

2.2.5.1時間政策 對靈活就業人員、職工都應加強自身產假、丈夫陪產的時間保障。鼓勵男性加入女性生育后對女性及兒童的照料,以及用人單位專設生育女性彈性上班時間,緩解父母因育兒原因與自身社會之間的矛盾。

2.2.5.2經濟政策 制定補貼政策和稅收政策,低收入家庭可通過補貼政策來減輕家庭育兒的經濟負擔,中高收入的家庭可通過托育費納入個人所得稅來降低育兒的經濟負擔。我國老人帶小孩已成為常態,對于隔代養育可適當增加補貼,獎勵安撫老人。對生育期女性,可以多鼓勵其進行多渠道就業,對生育后需返崗的女性,可對其進行就業指導及幫助[19]。

3 小 結

在“全面開放三孩”的政策及以“家庭為主,社會機構為輔”的嬰幼兒照護背景下,托育機構儼然成為各育齡家庭的重要支撐。因此,只有通過對各托育機構的現況把握,發現短板,精準把控國家政策導向,制定相關策略,完善嬰幼兒托育服務體系。同時,通過優化其體系,建立托育券制度,完善經濟政策和時間政策,平衡家庭與工作之間的矛盾供需,降低各育齡家庭孩子教養成本,督促社區、機構與家庭之間建立聯系,促進社會穩定和諧發展。