從公共經濟視角看城市地下管線井蓋管理的政府職能創新

王紀超

地下管線井蓋類設施（以下簡稱“井蓋”）是地下管線的重要附屬設施，是電力、電信、燃氣、熱力、自來水、再生水、雨污水、環境衛生等地下管線設施所附屬的檢查井、閥門井、消火栓、雨水口等井蓋和雨箅的統稱，用于保障檢修維護地下管線或承接雨污水等。井蓋管理維護不善，容易發生缺失、破損、翻跳、震響、沉陷、井蓋高差、井周路面破損等病害，若不能及時發現和處置，輕則導致道路不平、噪音擾民等，重則導致傷人毀物甚至奪人生命。“湖南長沙女孩墜井身亡”“廣西南寧女性墜井失蹤”“西安男童墜井失蹤”等慘痛事件，一時間引發全國高度關注，社會反映強烈。中央電視臺曾以“小井蓋、大問題”“一個井蓋、三條人命”“蓋好小井蓋，服務大民生”等為題，多次進行專題報道。井蓋管理已經成為關系到城市民生、公眾安全和政府形象的一項重要工作。如何進一步加強井蓋管理，充分發揮政府、市場、社會三大主體作用，已成為城市管理部門亟須破解的重要課題。

一、井蓋病害防治任務艱巨

以北京市為例，目前全市共有城市地下管線井蓋359.9萬套，包括金屬和非金屬兩類材質，分屬燃氣、供熱、給水、排水、電力、照明、通信、公安、廣電、園林等10余個行業，涉及政府部門、駐京部隊、各類企業、社會單位等眾多權屬主體。政府部門主要負責綜合協調管理和行業、屬地監督管理，井蓋權屬單位履行主體責任，負責井蓋的巡查、維護、搶修、改造等。

為加強井蓋管理，北京市區兩級財政每年投入3000余萬元用于井蓋監管，各井蓋權屬單位每年投入上億元用于井蓋更新換裝和病害治理。但從實際情況看，每年全市處置各類井蓋病害問題仍有近萬件，因井蓋導致的損車傷人事故時有發生，目前的井蓋管理水平與人民群眾的期望要求和首都城市的功能定位仍有一定差距。

二、井蓋管理中的“市場失靈”與“政府失靈”

（一）井蓋管理中的“市場失靈”

英國著名經濟學家庇古關于“庇古稅”的論述認為，由于環境問題具有外部不經濟性，使得市場主體在決定生產、投資、消費等活動時，往往只會從自身利益出發考慮各種選擇的成本和收益，而對經濟活動所需投入和產出的環境要素，特別是由此產生的廣泛的社會影響（如對財產、人體健康、生產生活活動、環境舒適性以及環境美學價值的損害等），很少或完全沒有考慮。在經濟利益最大化目標驅使下，市場主體即使意識到其活動給社會造成的環境成本代價，但只要不受嚴厲懲罰，往往會置之不理，而市場對此無能為力，這就是通常所說的“市場失靈”。這一點，在井蓋管理中不乏具體表現。比如，井蓋權屬單位對井蓋丟失、破損等容易引發損車傷人和直接影響所屬地下管線安全的緊急類病害問題比較關注，而對凸起、沉陷、井蓋高差、震響等影響道路通行質量和居民生活的非緊急類病害問題關注度不高，日常巡查管理中不注重預防、發現和處置這類情況，即使接到外單位通報的病害問題情況，也往往不甚重視。

（二）井蓋管理中的“政府失靈”

政府行為具有廣泛性，政府行為可以協調各個微觀經濟單位、各個部門及各個地區之間的經濟利益關系。在“市場失靈”的情況下，政府需要實施干預或直接管理。從理論上講，政府一般通過稅收、管制、建立激勵機制等手段進行干預，確保正常運行。然而現實情況是，由于法規、制度、體制、機制等原因，政府實施干預或直接管理面臨諸多矛盾困難，進而發生“政府失靈”。一方面，井蓋作為公共服務企業的權屬設施，維護管理應由權屬單位承擔，政府不宜進行直接管理。尤其是大城市，井蓋數量龐大，政府如若替代權屬單位直接管理井蓋，必然需要增加龐大的財政支出，也會導致井蓋權屬單位產生依賴心理，索性更加放手不管。另一方面，現行法律法規對權屬單位履行井蓋管理責任的追究，集中于事故案件后的處罰和賠償，對于井蓋病害預防處置基本未涉及，政府部門履行監管職能缺乏有力抓手和依據，大多只能依靠行政協調手段來督促，效力效果受限。

（三）井蓋管理中市場與政府的平衡

井蓋管理作為一種公共產品，在面臨“市場失靈”和“政府失靈”時，政府管理的目標在于引導企業更多地考慮公共利益，又由于政府的監管行為只能涉及企業的法定義務，那么，對于大量的出于非法定義務狀態的企業責任，就需要執法行為以外的力量來督促落實。在現行法律法規框架下，若要盡可能地預防和減少井蓋病害，實現體現公共利益的“少丟快補、安全安靜、平整美觀”的井蓋管理目標，就需要政府在行使管理職能的制度機制、方式方法等方面有所突破和創新，促使權屬單位對解決凸起、沉陷、震響等非緊急類井蓋病害問題方面予以更多關注和投入，更好地履行提高井蓋管理水平的社會責任。

北京市東城區南蘆草園胡同。攝影：梁志堅

三、政府井蓋管理職能的創新設計

著眼前移管理關口，從源頭上減少井蓋病害發生，促使權屬單位將井蓋管理的重心從事后處置轉到事前預防上來，政府部門履行監管職能可從三個方面尋求突破。

（一）準確把握職能定位

政府應深刻理解和準確把握履行職能的立場和視角，積極發揮主導作用，采取適當方式防止和克服“政府失靈”。

1．政府與市場在井蓋管理中，并不是根本對立的，而是密切聯系、互相補充的同一過程的兩個方面。抓好井蓋管理關鍵靠政府。但是，這里的“靠政府”，所指的應該是在逐步落實公共服務企業主體責任的過程中，只有靠政府的適當干預，才能補救由于井蓋管理作為公共產品而產生的“市場失靈”。因此，決不能因強調“靠政府”而忽視井蓋權屬歸企業的特性，決不能忽視壓緊壓實企業管理維護所屬井蓋的主體責任。

2．政府對于井蓋管理只能有限制地進行必要的干預。所謂必要干預，是指對因井蓋管理的公共物品特性造成“市場失靈”所采取的補救措施。應認識到，政府的作用不是取代企業，而是要規范引導企業履行責任和調動發揮企業的職能作用，盡可能多地督促企業主體履責。

3．政府應當對井蓋管理“市場失靈”可能產生的負面影響做好兜底處置準備。政府應在深入調查研究的基礎上，謹慎選擇各類干預手段的具體對象、內容和措施，力求以恰當的方式方法督促井蓋權屬單位履行好企業主體責任，最大可能地前移管理關口，從源頭上減少井蓋病害問題發生。在激發企業積極作用的同時，政府還要做好安全、民生等相關兜底處置的準備，確保在企業處置之前，能夠對發生問題的井蓋或相關現場采取有效措施，防范因井蓋病害引發損車傷人等嚴重后果。

（二）優化井蓋管理模式

當前，大多數城市都是按照“市級綜合協調，行業屬地監管，權屬主體履責”的模式開展井蓋管理，體現的是行政管控式的思路，若要進一步提升井蓋管理效能，必須在管理模式上有所突破。

1．強化區級溝通協作。進一步發揮城市中區級政府的樞紐作用，由區級指定部門牽頭健全本區井蓋監管協作機制，加強區級相關部門、網格化管理、市民服務熱線、主要權屬單位、街（鄉、鎮）、社區、物業等相關各方的協同配合，調動發揮屬地優勢和各類巡查力量作用，提高井蓋病害問題的發現和處置效能。

2．實施井蓋病害聯合治理。市區兩級井蓋管理的牽頭部門，會同道路、交管和井蓋行業主管部門等，搭建協作平臺，集合道路管養、井蓋管護、交通管控、行業監督等多方力量，采取“突出重點，逐片推進”的方式，聯合督導權屬單位開展井蓋病害專項治理。引領權屬單位建立健全井蓋病害治理的常態化專項投入機制，倒逼其從源頭上提高井蓋質量和管理水平。

3．培育市場化機制。可推行井蓋管理維護市場化，鼓勵井蓋權屬單位與道路養護單位或專業化第三方單位簽訂委托合同，由受托方負責井蓋日常管理維護，通過合同約定井蓋的施工、安裝、管理維護、病害處置等方面的權利義務。這樣，既能通過受托方監督井蓋權屬單位采購使用符合標準的井蓋設施，也能通過井蓋權屬單位督促受托方及時發現處置病害問題，通過市場主體間的相互監督，進一步減少井蓋病害發生、提高病害處置效率。

（三）加大監管規范力度

1．更加注重發揮標準規范的引導作用。在現有國家標準和地方標準的基礎上，進一步細化井蓋設施在設計制造、施工安裝、巡查維護、病害判定、病害處置等方面的標準規范，結合實際抓好貫徹落實，實現井蓋設施全生命周期管理的標準化規范化，為屬地監督、行業監管和企業執行落實提供抓手與依據。

2．引入企業履行社會責任評價機制。建立定期考評機制，對權屬單位的井蓋病害發生情況、市民投訴井蓋問題及處置情況、井蓋導致的事故案件情況等進行指標化考評，作為評價企業履行公共安全責任和社會責任的重要依據，并適時在一定范圍內通報或向社會公開。將履行主體責任不力、不配合區域行業監管以及因井蓋引發嚴重后果等情況，計入企業信用檔案。

3．健全完善相關法律法規。結合城市管理或市政管理立法，進一步強化細化權屬單位預防和減少井蓋病害發生的責任，加大井蓋病害發生后追索賠償和責任追究的力度，以法律震懾為政府監管提供更加有力的抓手。同時，賦予井蓋管理市場化以更多的便利，推動權屬單位更加能動地履行主體責任，從法治范疇破解“市場失靈”和“政府失靈”問題。

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（責任編輯：張秋辰）