六安市高標準農田現狀、問題及對策

許全寶,王 康, 繆詩瑋 ,張玉林

(1.安徽省六安市裕安區順河鎮農業管理服務站, 安徽 六安 237000;2.安徽省六安市裕安區農業推廣中心,安徽 六安 237000)

高標準農田建設是農業高質量發展的重要前提和基礎。近年來,六安市深入貫徹習近平總書記關于加強高標準農田的重要指示精神,大力實施藏糧于地、藏糧于技戰略[1],落實市委市政府高質量建設高標準農田的工作要求,堅決扛穩保障糧食安全政治責任。截止2022年底,已建成高標準農田31.27×104hm2,取得了高標準農田項目建設的重大進展,尤其是近3年來高標準農田建設規模逐年增加,建成面積分別為21.2×104hm2、2.8×104hm2和2.87×104hm2,加快了高標準農田改造的進程。2023年中央農村工作會議和中央一號文件指出,要堅定不移抓好高標準農田建設,逐步把永久基本農田全部建成高標準農田,六安市的高標準農田建設任務依然艱巨。

1 成效與做法

“十二五”以來,六安市累計建成高標準農田31.27×104hm2,其中在永久基本農田內28.2×104hm2,已建成高標準農田分別占全市耕地、永久基本農田的63.38%、65.89%。2019年以來,累計投入4.7億元、共實施“小田變大田”改造3.11×104hm2,項目資金投入占比由4%提高到32%,建成規模占比由8%提高到63%,取得了較好的建設成果。

1.1 在部署落實上,堅持高位推動

市委、市政府深入貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略,堅持把高標準農田建設作為踐行“以人民為中心”發展思想的德政工程、作為實施鄉村振興戰略的龍頭工程。市委、市政府主要領導親自部署、親自過問,成立了由市長主抓,分管副市長任副組長,財政、自然資源、水利、農業農村等部門負責同志任成員的高規格高標準農田建設工作組,制定《六安市高標準農田建設實施方案》,頂格推動工作落實,形成齊抓共管高標準農田建設的良好局面。市政府領導多次專題研究部署高標準農田建設工作,堅持常態化高頻率調度,動態掌握序時進度,針對存在問題,實行“清單化、閉環式”督辦管理,及時指導協調,項目建設得以高效推進。各縣區均參照市級做法,成立相應的高標準農田建設工作組,堅持部門協同、上下協作的做法,高位推動高標準農田建設提質增效。

1.2 在方案編制上,堅持謀實做優

遵循“以圖找地、以地對圖、多圖比對、現場確定”的技術路徑和“一編二審三盡”的工作思路。依托專業技術單位開展三維航測、實景建模、現場比對,對項目區域進行內業套合、外業調查。指導縣區以投入產出比最優為原則,科學編制項目設計方案,充分挖掘資源潛力。開展項目選址和工程設計的集中審核、批前審查,完成批準立項;實現耕地質量等別“應提盡提”、旱改水“應改盡改”、新增耕地“應增盡增”,以達到設計方案最優、邊際效益最大的目標。2021年12月6日,金安區12個2019、2020年度項目成功通過“全國補充耕地占補平衡動態監管系統”部級審核,標志著六安市在全省率先打通高標準農田建設新增耕地指標核定入庫路徑。

1.3 在資金投入上,堅持多措并舉

積極拓展投入渠道,加大資金投入。全市2022年度項目平均投資達2712.91元/667m2,超全省平均水平13個百分點。一是加大財政支持。將農田建設作為財政重點保障事項,優化支出結構,不斷加大項目建設投入力度。市本級在年初預算配套2000萬元的基礎上,再追加配套3800萬元。二是拓展資金渠道。聯合自然資源部門開展新增耕地認定和入庫備案,探索新增耕地指標調劑收益用于農田建設。各縣區統籌土地出讓金、一般債券資金和融資等途徑超配資金15281.43萬元。三是引導社會資金。鼓勵支持新型農業經營主體申報實施高標準農田建設項目,制定出臺《關于創新投融資模式加快推進高標準農田建設的意見》,鼓勵和引導受益農民及新型農業經營主體投入高標準農田建設。2019～2022年,共支持18戶新型農業經營主體建設高標準農田,受益主體共投入自籌資金483.54萬元。

1.4 在田塊合并上,堅持突出重點

認真貫徹落實省委省政府決策部署和市委市政府工作要求,積極推進“小田變大田”。首先是規范操作程序。制定《六安市“小田變大田”試點工作方案》《六安市農田宜機化改造實施細則》,指導實施田塊“小并大、彎變直、坡改梯”,實現田塊歸并集中,為有力有序高效推進“小田變大田”明確了工作目標和方法路徑。其次是突出重點環節。在推進高標準農田建設過程中,突出土地平整措施,不斷加大農田宜機化改造力度,充分發揮高標準農田建設項目帶動作用,持續擴展“小田變大田”規模。實施平整土地的數量和面積占比由2019年度項目的0.18×104hm2、8.4%,逐年遞增至2022年度項目的1.74×104hm2、60.67%。如2022年霍邱縣長集鎮高標準農田建設項目,重點實施“小田變大田”改造,田塊數量下降44%,單個田塊平均面積由0.14hm2增加到0.34hm2,增長1.4倍。

1.5 在土地流轉上,堅持效果導向

高標準農田建成后,田塊碎片化問題得到有效改善,為土地規模流轉和規模化農業生產奠定基礎。如裕安區以2022年蘇埠鎮戚橋村高標準農田建設項目為平臺,與北大荒農服集團開展“墾地融合”,一次性流轉土地200hm2,用于優質稻麥單品種種植,實行訂單生產,農作物全程機械率達100%,租金由450元/667m2增至540元/667m2。流轉過程中,對土地經營權流轉給新型農業經營主體從事糧食種植的,按照土地承包經營權證書確定的畝數兌現土地流轉租金。對于極少部分仍有種植意愿的農戶,鄉鎮、村劃定區域,通過互換土地交由農戶進行自種,滿足群眾生產需求。上述流轉和互換的對象均是土地經營權,農戶的土地承包權并未發生變化。2022年底,全市土地流轉面積27.76×104hm2,土地流轉率58.8%,五年內凈增7.33×104hm2。其中流轉3.33～1.67hm2占比21.7%,流轉6.67～20hm2占比25.4%,流轉20hm2以上占比48.8%。從流轉期限看,流轉1～2年占比18.6%,3～4年占比37.2%,5年以上占比44.2%。從流轉主體看,規模種糧大戶數量17768個,五年內凈增4680個,其中6.67hm2以上10145個,66.67hm2以上185個。

2 存在的問題

2.1 群眾工作不夠到位,土地流轉收益沒有得到充分保障

在“小田變大田”及高標準農田建設過程中,一些群眾的顧慮未能解決,一些群眾的意愿未能兼顧,一些矛盾糾紛未能妥善處理。如部分農戶顧慮推掉田埂后自家承包地塊無法區分,土地流轉租金、耕地地力保護補貼等得不到保障;有的農戶通過開荒增加的一些耕地,在土地承包經營權證上沒有登記,“小田變大田”改造后實際收益難以保障;有的農戶在互換土地自種時,認為自家承包地塊位置、地力和基礎設施配套優越,對單獨劃出自種區域的土地質量不滿意;還有的農戶擔心部分規模流轉土地的新型農業經營主體實力不強,遭遇自然災害或市場沖擊,農戶的土地流轉收益無法保障等。此外,由于農田“變形”導致地塊位置變動,當承包地被征遷時,村集體、村民組和承包地農戶間往往因土地補償款分配意見不統一,容易產生糾紛,等等。再加上少數干部工作簡單粗爆,引起部分群眾不滿,影響了高標準農田建設的規模、進度和質量。

2.2 規劃設計不夠精細,與實際生產需求不能完全匹配

規劃設計是“小田變大田”及高標準農田建設工作的重要一環,它決定著實施后的建設質量和使用效果。但有些項目規劃設計初期,宥于設計人員水平參差不齊、區域規劃難以融合、公眾參與流于形式等原因,經常出現下田涵的布置位置、渠道底板高程等單項工程關鍵部位的設計參數與實際生產需求不匹配,造成項目實施后發生農機下田難、輸水不暢等問題,出現項目實施效果不會佳和相關方利益受損的現象。

2.3 資金投入不夠充足,綜合配套措施難以全面落實

隨著高標準農田建設的深入推進,集中連片、施工條件較好的地塊越來越少,建設難度不斷增大,建設成本持續攀升。據測算,多數地區建設高標準農田平均投資需達到5000元/667m2,部分山區更要達到6000元/667m2以上才能符合《高標準農田建設通則》規定的要求,現行財政補助標準為2500元/667m2,僅能保證部分基礎設施建設,綜合配套措施難以全面落實。在地方財政資金緊張的前提下,雖然采取了集中資金、整合投入等措施,但仍然沒有解決單位投資標準偏低的問題,由此形成了區域間的資金投入與高標準農田建設任務“倒掛”現象。

2.4 建后管護不夠長效,農田長久效益難以充分發揮

在各縣區普遍財力緊張的背景下,除足額落實地方配套資金外,很難再安排更多資金用于工程管護。2019～2022年全市累計建成高標準農田9.92×104hm2,累計安排管護資金1883.81萬元,雖然總體金額不小,但是平均管護經費僅12.66元/667m2,無法滿足項目管護的實際需要。項目竣工移交后,本應形成鄉鎮政府、基層組織、受益主體共同管護的機制,但因相關各方管護資金投入能力有限,造成鄉鎮政府無力管、基層組織沒錢管、受益主體不愿管的窘境,一旦受到自然災毀或人為損壞,無法及時得到修復,長久效益難以發揮。

2.5 生產服務不夠完善,產后環節服務能力亟待提高

大力發展農業生產性服務業,是做好高標準農田建設后半篇文章的重要抓手,但現有服務體系存在供需不平衡的問題。當前,農業生產性服務需求已由單純的生產環節技術服務向農資購銷、信息發布、加工流通、市場銷售、經營管理等綜合性服務擴展,而我市多在產前農資購銷環節和產中農機作業環節開展服務,占比高達80%以上,產后環節服務能力不足。另外,現有服務方式多為純市場化行為,目前為農業生產經營活動提供服務的主體,以農資供應商、農產品加工和銷售企業等為主,服務性質以賺取市場利潤和產品差價為目的,極少涉足農業基礎設施管護等公共服務事項。公益性服務功能的缺失,造成農業生產方式落后、農田水利設施管護缺失、生產投入成本居高不下、農民經營性增收乏力等一系列制約農業生產的突出問題。

3 對策建議

面對全市“小田變大田”及高標準農田建設中存在的困難和問題,借鑒外地的經驗和做法,現提出以下對策和建議。

3.1 搶抓政策紅利,切實增強高標準農田建設的機遇意識

針對全市耕地現狀及部分干部認識不高、一些群眾有疑慮的問題,提高對高標準農田建設的政治站位和機遇意識尤為必要。加大力度、加快推進高標準農田建設,是中央的要求、省市委的部署、絕大多數群眾有意愿,是功在當代、利在千秋的民生工程、德政工程。作為農業大市,要堅決扛穩糧食安全政治責任,認真貫徹實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略,就要高度重視高標準農田建設這件大事、要事。目前,受地形條件限制,市域內多數農田都是“巴掌田”“皮帶田”,細碎化程度高。實施“小田變大田”、提高農田宜機化水平,能夠增強農田防災抗災減災能力,推動現代生產要素聚集和農業生產經營規模化專業化[2]。同時,要積極細致做好群眾思想工作,注意尊重和引導農民群眾意愿,不搞強迫命令、不搞一刀切,始終保證農民群眾的利益,穩慎推進“小田變大田”及高標準農田建設工作[3]。

3.2 探索托管方式,切實打牢高標準農田建設的制度基礎

參照外地經驗,結合本地做法,可全面推廣農業生產“大托管”服務模式。這種模式是以“一引領、兩委托、三跟進”為基本特征。各類服務組織跟進實施專業服務,金融機構跟進開展金融支持,參與各方跟進建立利益聯結機制[4]。在實施過程中,要做到“六有”,即“群眾有參與、集體有作用、服務有集成、保險有跟進、收益有分配、產業有發展”。同時,為解除群眾顧慮,可做細以下幾項工作:一是建立“數字田塊”制度。采取“確權確畝不確界”“確權確股不確地”等方式,將農戶承包的土地進行數字化登記,分戶建立檔案,讓群眾打消顧慮,吃上“定心丸”。二是分類設置“一村兩作區”。結合群眾意愿,分類設置流轉區和自種區。流轉區由農戶按照畝數大小入股到村集體經濟組織統一對外流轉,實現土地數字化、交易市場化、種植規模化;自種區劃定綜合考慮近村、靠路、臨水等因素,讓想種田、能種田的農戶種上好田。三是科學遴選經營主體。科學合理設置土地經營權流轉交易條件,重點就土地用途、受讓主體農業經營能力、征信情況等進行審查。運用好“公司+職業農民+村集體+農戶”的方式,即農戶將土地入股村集體,享有保底收益和分紅權;村集體負責選派職業農民參與管理;公司負責提供全產業鏈和全過程標準化服務[5]。同時合理確定土地流轉面積和時間期限。四是擴大農業保險覆蓋面。充分發揮農業保險分擔風險、降低損失的作用。將水稻、小麥、玉米三大糧食作物完全成本和種植收入保險試點范圍擴大到所有產糧區縣。

3.3 做好統籌規劃,切實發揮高標準農田建設的綜合效益

一是統籌相關規劃。統籌城鄉建設規劃、國土空間規劃、鄉村振興規劃,處理好高標準農田建設與和美鄉村建設、永久基本農田保護、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的關系,以村為單元、鄉鎮為單位進行整體規劃,努力做到農業行政村全覆蓋,不空下一戶田、不落下一片地。二是整合涉農項目。加強制度頂層設計,充分發揮政府主導作用,打破條塊分割的部門管理界限,堅持系統思維,以高標準農田建設為平臺,圍繞“田土水路林電技管”綜合治理,統籌整合關聯項目,深化部門和項目間有機銜接融合,共同投入高標準農田建設,實現各類項目間建設措施系統化、工程效用最大化。三是大力推進數字農業[6]。布置農業氣象站、蟲情測報燈、土壤墑情儀、智能灌溉等現代化設備,引入數字化技術,用數字平臺對農田氣象、作物長勢、土壤墑情、病蟲害等進行實時監測并上傳云端,對每一塊田耕、種、管、收、運等環節實現全程數字化監控,實現主要糧食生產“減種、減水、減肥、減藥、減人,增產、增收”的“五減二增”目標。

3.4 加大投入力度,切實拓寬高標準農田建設的投資渠道

構建多元投資機制,運用“市場的邏輯、資本的力量、平臺的思維”,調動社會各方面的積極性和創造性,暢通社會資本、金融資本參與建設路徑,多渠道拓寬建設資金來源。進一步強化地方政府專項債、政策性金融貸款對高標準農田建設的支持力度,進一步簡化高標準農田建設實現新增耕地指標的核定程序,充分發揮高標準農田建設實現的新增耕地指標調劑效益,持續加大投入力度,穩步提高建設標準,不斷提升建成規模和質量。

3.5 完善服務體系,切實保證高標準農田建設的順利推進

一是因地制宜設置田塊面積。根據我市平原圩畈、丘陵山區地形分布,結合水稻、小麥、玉米和油菜種植結構,因地制宜設置田塊面積:以水稻為主的平原圩畈水田宜為0.13～0.53hm2,以旱糧為主的丘陵山區旱地宜為0.2～1hm2,實行稻麥、稻油輪作的田塊考慮水稻種植需求,宜為0.33～0.67hm2。在地勢平坦、灌排條件好的區域,單個田塊面積可以適當加大。二是探索推進以村集體牽頭或入股方式開展農業生產性服務。支持村集體經濟組織整合現有資源資產,成立公益性農業生產性服務組織,統一調配、集中使用閑置農機具等生產物資,推進“以資源變資產、資金變股金、農民變股東”為主要內容的“三變”改革,以租賃、入股方式委托有實力的新型經營主體運營,開展公益性、半公益性服務,獲取服務報酬、租金分紅等資產收益[7]。三是開展集中采購。引導農業生產性服務組織全面統計種子、農藥、化肥等農資需求,通過集中帶量采購,減少中間流通環節,推行統一供種、統一施肥、統一管理、統一收儲生產模式,實現節本增效和優質優價。四是建立完善農業生產性服務組織與小農戶間緊密的利益聯結和收益分配機制。政府投資基礎設施和產業項目形成的資產由村集體經濟組織所有,獲取的資產收益部分由當地農戶按一定比例參與分紅。

3.6 明晰權屬體系,切實完善高標準農田建設的管護機制

一方面,多方籌措管護經費。爭取上級對管護資金的轉移支付力度,彌補地方財力不足形成的“空白”。恢復按項目計劃投資1%比例提取項目管護費的有效做法,確保新建成項目管護資金有“基數”。引導基層組織從項目建成后提供土地流轉居間服務增加的集體經濟收入中,按一定比例安排資金,購買服務委托管護[8]。另一方面,創新管護模式。深入開展高標準農田質量保險試點,引入金融保險機構,全程介入工程質量監管并參與日常維護和修復,在原有部門質量監管基礎上又為高標準農田建設質量上了一把“安全鎖”,有效保障日常維護和損毀修復。在此基礎上,探索改革保險購買主體,試行在項目招標時明確約定,由工程承建方購買質量保險,從源頭上強化質量責任,落實資金保障,確保高標準農田長久發揮效益。