“管住”“守牢”“用好”土地資源

文/程西園

土地資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次針對土地管理、國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地節(jié)約集約利用、土地監(jiān)督執(zhí)法等工作作出重要指示批示。黨的二十大報(bào)告指出，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用。

11 月22 日，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）由市十六屆人大常委會第八次會議修訂通過，自2024 年1 月1 日起施行。本次修訂貫徹“土地全生命周期管理”理念，堅(jiān)持貫徹國家基本制度與地方實(shí)施性相結(jié)合，堅(jiān)持改革成果與立法支撐固化相結(jié)合，注重從上海實(shí)際出發(fā)，聚焦新發(fā)展階段中土地管理制度改革的新方向、新需求，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的土地管理制度體系，諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注。

構(gòu)建國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。為進(jìn)一步增強(qiáng)國土空間在土地開發(fā)保護(hù)利用中的統(tǒng)籌引領(lǐng)和空間約束作用，確保規(guī)劃落地實(shí)施，《實(shí)施辦法》對國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)架、效力層級、推進(jìn)機(jī)制作了具化規(guī)定。從總體構(gòu)架上，明確國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個層次，下級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上級國土空間規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合總體規(guī)劃；從推進(jìn)機(jī)制上，明確本市制定國土空間近期規(guī)劃和國土資源利用年度計(jì)劃，作為分階段實(shí)施國土空間總體規(guī)劃的重要依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化國土空間規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制效用。

《實(shí)施辦法》注重突出“上海特色”，在落實(shí)國家關(guān)于永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定要求的基礎(chǔ)上，規(guī)定本市分類劃定文化保護(hù)控制線，將歷史文化遺產(chǎn)、公共文化服務(wù)設(shè)施聚集區(qū)等要素納入保護(hù)和控制范圍，進(jìn)一步推動傳承城市文脈、挖掘城市文化遺產(chǎn)內(nèi)涵，助力提升公共文化服務(wù)設(shè)施的功能和品質(zhì)。《實(shí)施辦法》還總結(jié)固化了上海作為超大城市發(fā)展建立的“空間留白”機(jī)制，明確本市應(yīng)對未來土地資源配置的戰(zhàn)略性需要，科學(xué)劃定一定比例的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，為未來的重大事件或重大項(xiàng)目預(yù)留空間和規(guī)劃余地。

落實(shí)“最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度”

國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障糧食安全。本市嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，多措并舉加強(qiáng)耕地保護(hù)，目前劃定耕地保護(hù)空間202 萬畝，其中永久基本農(nóng)田150 萬畝。

為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，《實(shí)施辦法》基于《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)作了細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定，明確本市耕地保護(hù)實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，要求市、區(qū)政府將上一級政府下達(dá)的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)逐級分解下達(dá)，落實(shí)到具體地塊，并對落實(shí)情況予以考核，壓緊壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任；明確本市實(shí)施“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”制度，對永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的要求和程序等作出具體規(guī)范，并對補(bǔ)充耕地、耕地質(zhì)量監(jiān)測評價、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等提出細(xì)化要求。

“土地全生命周期管理”理念入法

強(qiáng)化建設(shè)用地的供應(yīng)和供后管理。早在2014 年，本市就開展了針對工業(yè)用地的全生命周期管理，在建設(shè)用地的供應(yīng)和供后管理上，形成了較為成熟的做法。國有土地有償使用合同是全生命周期管理的重要抓手，《實(shí)施辦法》規(guī)定國有土地有償使用合同除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)約定的內(nèi)容外，還可以約定建設(shè)要求、功能業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共要素配置、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等內(nèi)容。同時，加強(qiáng)土地供后管理，對土地使用條件改變予以嚴(yán)格規(guī)范。通過把經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化，進(jìn)一步提高土地利用質(zhì)量和效益。

加強(qiáng)土地利用綜合績效評估。土地利用綜合績效評估是土地全生命周期管理的重要一環(huán)，目前，本市土地綜合績效評估從產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)，逐漸拓展到建設(shè)用地全地類。《實(shí)施辦法》對此作了規(guī)定，明確由市規(guī)劃資源部門會同相關(guān)部門制定土地利用綜合績效評估指標(biāo)，指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、社會效益、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新引領(lǐng)等內(nèi)容；由區(qū)人民政府組織開展評估。同時，強(qiáng)化土地綜合績效評估結(jié)果的運(yùn)用，明確根據(jù)評估結(jié)果，分級實(shí)施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財(cái)政等政策，并結(jié)合城市更新、低效建設(shè)用地減量、土地儲備等工作，形成提質(zhì)、轉(zhuǎn)型、減量、更新、收儲等多路徑聯(lián)動統(tǒng)籌的處置路徑，引導(dǎo)土地資源合理流動和高效配置，進(jìn)一步推動本市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綜合承載力不斷增強(qiáng)、空間品質(zhì)整體提升。

固化拓展規(guī)劃用地審批制度改革成果

優(yōu)化建設(shè)用地審批內(nèi)容和流程。在總結(jié)本市“多規(guī)合一”“多證合一”等改革舉措成效的基礎(chǔ)上，《實(shí)施辦法》要求規(guī)劃資源部門推進(jìn)土地管理審批制度改革，通過多種有效方式，簡化審批材料、縮減審批時限、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)、提高審批效能。同時，推動規(guī)劃用地審批事項(xiàng)深度融合，明確在詳細(xì)規(guī)劃編制階段已完成建設(shè)用地規(guī)模審查的，規(guī)劃資源部門在用地預(yù)審時可不再對用地規(guī)模進(jìn)行審查。

推行社會投資項(xiàng)目“用地清單制”。本市深化投資審批制度改革，探索推行社會投資項(xiàng)目“用地清單制”。通過“一張清單”減環(huán)節(jié)，將原先由用地單位在開工前需要到各部門辦理的各項(xiàng)手續(xù)，前置到供地前由政府相關(guān)部門統(tǒng)一完成，在土地出讓階段即形成評估結(jié)果和普查意見的“一張清單”，包括地質(zhì)災(zāi)害、地震安全等評估和對文物、歷史建筑保護(hù)對象等開展的現(xiàn)狀普查，并在土地供應(yīng)時一并提交給用地單位，減少用地單位取得土地后的審批手續(xù)，助力社會投資項(xiàng)目早開工、早落地。《實(shí)施辦法》總結(jié)固化改革成果，專門對“用地清單制”作出規(guī)定，推動提升社會投資項(xiàng)目建設(shè)便利度，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

創(chuàng)新土地集約高效利用制度

加強(qiáng)城市更新用地保障。當(dāng)前，上海城市發(fā)展正在由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，城市更新作為存量時期主要的城市發(fā)展和空間治理方式，是資源環(huán)境緊約束背景下土地利用和管理的重點(diǎn)領(lǐng)域。《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）在土地管理方面創(chuàng)設(shè)了不少好做法，《實(shí)施辦法》在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“再升級”。比如，《條例》規(guī)定了土地組合供應(yīng)、重新設(shè)定土地使用期限等用地保障措施，《實(shí)施辦法》增加規(guī)定融合利用土地、零星土地整合、土地置換等創(chuàng)新土地資源配置方式。再如，《條例》規(guī)定以“拆除重建、改建、擴(kuò)建”形式實(shí)施城市更新的，可以依法重新設(shè)定土地使用期限，《實(shí)施辦法》增加了“土地用途調(diào)整”這一情形并明確相關(guān)要求，為城市更新可持續(xù)發(fā)展不斷強(qiáng)化用地保障。

建立完善產(chǎn)業(yè)用地融合利用機(jī)制。今年9 月，本市制定發(fā)布了《關(guān)于推動“工業(yè)上樓” 打造“智造空間”的若干措施》，明確通過創(chuàng)新推出產(chǎn)業(yè)綜合用地，允許產(chǎn)業(yè)功能融合利用，將傳統(tǒng)單層鋪開的扁平式廠房，匯聚到高樓層的垂直化空間形態(tài)，推動產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)緊密銜接。為適應(yīng)這一新情況新要求，《實(shí)施辦法》專門對產(chǎn)業(yè)用地融合利用機(jī)制作出規(guī)定，允許工業(yè)、研發(fā)、倉儲、公共服務(wù)配套等功能用途互利的用地混合布置、立體設(shè)置，促進(jìn)規(guī)劃土地管理要求與產(chǎn)業(yè)空間彈性需求之間的有效銜接，為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有效空間保障。