“政商旋轉門”的疏、堵、治

韋笑

針對“政商旋轉門”，過去40年“疏”和“堵”幾乎同時進行，但2022年之后乃至相當長的一段時間內，以標本兼治、系統治理為特點的“治”將成為最重要的舉措

自2022年2月25日召開的中共中央政治局會議定調“政商旋轉門”是金融領域“典型共性問題”，要開展專項整治后，警示教育案例持續曝光。

什么是“政商旋轉門”？“政商旋轉門”通常指黨員公職人員離職或退休后（以下簡稱“離退后”）“轉換角色”到企業或中介機構，利用自己此前積累的人脈和獲悉的一些內部信息，在新的職位上謀取非法的或者不當的利益。權力“余溫”往往存在利益交換的風險，導致有些“政商旋轉門”異化為違紀違法犯罪行為的隱蔽外衣。更有甚者，在位時就違紀違法為以后獲利找尋出路，官方通報稱之為“提前筑巢”。

筆者注意到，針對“政商旋轉門”，過去40年間“疏”和“堵”幾乎同時進行，在棄政從商的公職人員數目越來越多、級別越來越高的同時，國家法律、黨內法規、行業規章等都在不斷健全完善，從而構成了我國對公職人員尤其是黨員干部離退后從業的規制體系。從趨勢上看，可以說2022年之后乃至在相當長的一段時間內，以標本兼治、系統治理為特點的“治”將成為最重要的舉措。

“疏”改分流，打破“官本位”、去弄潮

“政商旋轉門”一開始并不是貶義的概念。20世紀70年代末，西方國家開展了大規模的政府改革，其中最重要的一點就是強調政府應該借鑒企業和市場的經驗，以便更好地實現轉型升級。為了提高效率，傳統的公務員制度開始得到重新審視，其從常任制度被轉變為任期制度，一些有豐富市場運營經驗的企業內人士開始擔任公務員。隨著政府部門從過去的單一公務員制度轉變為更加多元化的人事制度，政府、企業和社會組織之間的人力資源流動得到顯著改善，彼此形成了更加緊密的聯系。

我國的“政商旋轉門”和西方國家相比，更多呈現出單向流動的特點，最主要是從政府機構流動到非公企業。自從40多年前改開以來，隨著政府對機構的調整和干部人事制度改革的實施，各個領域之間的人員流動變得更加靈活。在20世紀70年代末至90年代初，非公企業得到迅速發展，一些國有企業的職工開始流向私營企業、鄉鎮企業以及外資企業，但政府部門內部人員向外流出的規模較小。20世紀90年代，原先許多在國有企業工作的人員，因為受國企改制等因素的影響，不得不轉到非公企業，由此，逐漸開始有公務員辭去公職奔向私企，這也是“下海”這一現象出現的歷史背景。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，來自新興職位的需求不斷增加，預期回報也越來越豐厚，開始有更多的公務員選擇離開。近年來，由于國家對政府機關的權力運作監管越來越嚴格，一些公職人員利用非法或不當手段謀取私利的預期落空，導致這些人加速流向非公企業。

公職人員的第一波“旋轉”，出現在20世紀80年代后期。被稱為“棄官下海第一人”的葉康松，1986年年初選擇不干城關鎮黨委書記，而是在所在的浙江溫州承包了一片山地。這波下海潮的主角是一些職位不高的官員，而且大多數屬于“半下海”性質。所謂“半下海”，涉及政府機構的改革重組，可以視其為一種體制上的轉型，比如將一些政府官員調到下屬單位或者企業去任職，以便更好地掌控和管理下屬企業。

1992年鄧小平南方談話后，公職人員開始第二波“旋轉”。有媒體報道稱，1992年有12萬公務員選擇了離崗創業，有1000多萬公務員選擇了停薪留職。“92一代”是其中較為有代表性的群體，他們對中國經濟迅速發展起到的作用不可小視，也出現了不少著名的企業家，諸如馮侖、陳東升、田源、毛振華等，他們當中的許多人善于抓住變革期的機遇，成功打拼，后來在商界上成為呼風喚雨的人物。

公職人員的第三波“旋轉”，則出現在2000年以后。據權威媒體報道，三年半期間有逾萬名的科級以上干部辭職“下海”。

自2010年以來，棄政從商的官員級別不斷攀升，攀升到了什么程度？其中甚至包括主政地方的一些核心官員。他們的去向顯示，更多集中在金融、房地產、科技等熱點領域。

可以說，在相當長的一段時間內，社會各界對“政商旋轉門”持有較為肯定的態度，政策層面也是以“疏”為主，認為打破了“官本位”沉疴，有利于培育創新創造的社會土壤，有利于弘揚優秀的企業家精神。

筆者關注到一個這樣的例子。從2015年到2019年，山東省7位一度主政地方的廳官辭去公職經商，見諸媒體的是《4年7位廳官辭職，山東開啟政商“旋轉門”》這樣的正面報道。其中，2015年6月，山東菏澤原副市長張毓華轉行去保險公司，現任太平洋產險黨委副書記、董事、副總經理；2015年9月，山東濟寧原市長梅永紅成為華大基因組的深圳國家遺傳庫主任，現任碧桂園農業板塊總裁；2016年9月，山東濰坊原副市長潘強辭職，去向不詳；2017年2月，山東工商局原局長楊宜新轉任華融資管主要負責人，現任華融實業投資管理有限公司黨委書記、執行董事；2019年6月，山東濟南原副市長徐群辭職，現任深圳一研究院副院長。

除了被認為減輕政府壓力、增強企業活力，這些“政商旋轉門”的主角也被外界評價為敢于跳出體制、追尋人生更高價值的弄潮兒，極少出現質疑的聲音。

“堵”漏補缺，逐個破難點、除隱患

與“疏”幾乎同步進行的，是“堵”。在公務員下海興起第二次浪潮時，我國針對“政商旋轉門”開始設立“防火墻”，黨規黨紀、法律法規不斷完善。

從國家法律法規看，1993年頒布的國家公務員暫行條例第73條對公務員辭職后的行為作出規定，即兩年內到與原機關有隸屬關系的企業或營利性事業單位任職，須經批準。2006年實施的公務員法第102條，則對領導崗位和非領導崗位做了區分，設置了原先在領導崗位上的公務員三年的權力“消磁期”，即原是領導成員的公務員，在離退后三年內，禁止到和原工作業務直接相關的營利性企業或組織擔任職務，禁止從事和原工作業務直接相關的營利性活動。2017年，四部門聯合發布意見，規范公務員辭去公職后從業行為，其中的新內容為申請辭職時要簽署承諾函等文件，還要如實報告辭職后的工作去向。2018年修訂的公務員法對離職后從業限制進一步完善，將三年的權力“消磁期”范圍在“原系領導成員”之外增加了“縣處級以上領導職務的公務員”。不過，上述一系列規定范圍僅限公務員。2018年3月起監察法正式實施，監察對象進一步明確，除了公務員以及參公管理人員外，還包括國企管理人員等所有行使公權力的公職人員，“政商旋轉門”空間大大壓縮。2020年7月起施行的公職人員政務處分法第27條、第36條則明確了對公職人員離退后違反有關規定從事營利活動等行為的處理，可操作性進一步增加。比如，公職人員如果違規從事或參與營利性活動，或違規兼職領取報酬，可以給予各種格次的政務處分。

黨管干部是中國干部人事制度中最突出的政治特點，黨規黨紀對“政商旋轉門”也早有約束。1997年3月，黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）印發，規定黨員領導干部不得從事營利活動。2000年，十五屆中央紀委五次全會提出了“三年二不準”要求，即縣處級以上的領導干部在離退后三年內，一不準接受原任職務管轄的地區和業務范圍內的營利性企業和社會中介組織的聘任，二不準從事或代理和原工作業務直接相關的經商、辦企業活動。2013年10月，《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題的意見》由中組部印發，嚴格限制了黨員領導干部在企業中的兼職（任職）資格、任職的年齡及報酬等。2015年10月，修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》對公務員離職后出現違規問題明確了一系列懲治措施；三年后實施的紀律處分條例第96條則明確了對黨員領導干部相關違規行為的黨紀處理，如離退后違規兼職或從事營利活動，根據情節的輕重，可給予警告等黨內輕處分，也可給予黨內重處分。到了2022年5月，中辦印發相關意見，對離退休黨員干部特別是擔任過領導職務的黨員干部提出明確要求，必須嚴守紀律規矩，絕對不能利用原職責或崗位上的影響為自身和別人謀求利益。

針對“政商旋轉門”極易引發腐敗問題，不少地方政府和行業部門也有制度性安排。例如，市場監管、法院等系統都對公職人員離退后的從業行為作了限制性規定；浙江、上海、江蘇等地均出臺相關規定，對公務員離職后的從業行為強化監管。

盡管黨紀國法防范“政商旋轉門”的制度體系不斷完善，但不可否認的是，既有法紀規定有明顯的堵漏補缺特征，呈現短期化、碎片化特點。這也使得“政商旋轉門”不斷翻新升級，逐漸演變成具有隱秘性、長期性特點的新型腐敗和隱性腐敗。從已查處的案件看，“政商旋轉門”往往和“提前筑巢”“期權腐敗”“隱形持股”“離職補償”“逃逸辭職”等新詞相伴出現。

筆者還了解到，即便政府機關或行業系統對離退人員的從業行為有嚴格限制，但原單位管理起來也有相當大的難度，導致震懾作用不大。比如，離退人員離開原供職單位時并未如實申報自己去向，不遵守自己簽署的承諾書，不主動報告從業變動情況；再比如，離退人員和原供職單位人員密切交往，繼續獲取各種內部信息，原單位干部礙于前領導的情面對打招呼辦事的處理尺度放寬；等等。這些問題在實踐中并不少見，但原單位怎么監管、哪個部門來管、最終怎樣處理都是難題，從而導致某些制度流于形式。問題爆發前除了一再警示提醒外，沒有其他有效的防控手段，問題爆發后才能依規依紀依法追究相關人員的責任，監管明顯滯后自然沒有實質性的效果。有業內人士曾建議將離退人員的相關從業信息進行公示，讓全社會監督，但由于監督成本過大等諸多原因，執行起來面臨相當大的壓力。

“治”于未然，系統抓監管、嚴執法

2022年2月，隨著中央巡視組對25家金融單位的反饋工作全部完成，“政商旋轉門”作為腐敗的典型問題開始頻繁亮相。也就在這個月的22日，銀保監會和證監會被點名“政商旋轉門問題比較突出”。2月25日，十九屆中央紀委六次全會在工作報告中，表示要“開展金融領域政商旋轉門、突擊入股等排查清理”；同日，中共中央政治局會議明確提出，要對違反中央八項規定精神、政商旋轉門等典型共性問題開展專項整治。黨的二十大報告更提出明確要求。

這樣一來，以強監管、嚴執法為行為特點的“治”，以標本兼治、系統治理為方式方法的“治”，就成為2022年之后針對“政商旋轉門”的最主要舉措，種種舉措的最終目的是讓黨員干部因敬畏、因制度、因覺悟而“不敢”“不能”“不想”。

筆者注意到，2022年中紀委陸續通報了一系列典型案例，表明了深挖“政商旋轉門”背后腐敗的堅強決心。以金融系統為例，2022年4月，原銀保監會農村中小金融機構監管部主任姜麗明被開除黨籍，通報指其是“政商旋轉門”“逃逸式辭職”的典型。她曾有30多年的金融監管和現代銀行管理經驗，其在2016年11月辭職赴恒大集團出任監事長，后任副總裁。2022年11月，建行機構業務部原總經理黃曦被開除黨籍，其被指在職時“提前筑巢”，離職后“權力變現”。她僅“安家費”就高達3000萬元。2022年7月，證監會上海監管局原調研員朱毅被開除黨籍，通報稱其在職時“提前筑巢”，發審委委員任期一滿后迅速離職。2023年以來，金融反腐持續提速，梳理中央紀委國家監委網站披露信息，截至9月30日，金融系統內的省管及以上級別干部已有70多人接受審查調查，50多人被處分。

通報典型案例開展警示教育的同時，圍繞“政商旋轉門”的相關制度也在系統完善，不僅可操作性加強，運用刑法評價也在實際運作中。

針對法律條文可操作性不足的問題，2023年1月17日發布的《中國共產黨處分違紀黨員批準權限和程序規定》第43條明確指出，給予離退的黨員干部黨紀處分的批準權限、履行處分審批程序，一般按照其在職時的干部人事管理權限確定。如果違紀問題發生在離職后，且與原先職務沒有關系，一般由其目前所在的黨組織履行處分審批程序。筆者注意到，權威的《黨內法規研究》今年第1期“法規解讀”欄目，刊發了中紀委案件審理室撰寫的《規定》主旨要義解讀。其中表示：針對離職黨員干部，《規定》第43條明確一般按照原任職務確定黨紀處分批準權，以推動解決實踐中反映突出的“政商旋轉門”“逃逸式辭職”等問題，實現對黨員干部的“全周期管理”。

不少法律界人士認為，可以參考域外立法，考慮刑法提前介入，將離職公職人員嚴重違反“政商旋轉門”條款的行為規定為犯罪，與其他黨紀國法緊密銜接，從源頭上遏制“旋轉門”腐敗犯罪。中央紀委國家監委案件審理室負責人曾在全國檢察機關職務犯罪檢察業務講座上表示，近年來，在辦理職務犯罪案件過程中，遇到了許多需兩家共同研究解決的問題。比如，金融國企領域較突出的“政商旋轉門”問題，怎樣運用刑法去評價？離職的國家公職人員承諾為他人謀利能不能定罪？等等。對于這些新問題應堅持同題共答，不能輕易說不行，而要善于說能行。堅持首先從政治上看問題，深入分析新型腐敗問題的社會危害性、依法懲處的充分必要性、認定構成犯罪的實質合理性，保證經濟運行平穩有序、政治生態風清氣正，社會氛圍國泰民安。其次，對隱形變異的腐敗行為要保持敏銳性和洞察力，認真分析新特點和新表現。再次，要強化理論闡釋，運用新理念新方法有效應對新動向、解決新問題，提高懲處新型腐敗問題的能力。為貫徹落實黨的二十大關于堅持“懲治新型腐敗和隱性腐敗”部署要求，《關于辦理金融領域職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》（征求意見名）預計很快將發布。值得一提的是，為了有效回應紀法適用、法法銜接方面的問題困惑，今年不少地方紀委監委邀請中紀委、最高法、最高檢的專家作專題輔導，深入講解“以政商旋轉門、銀企旋轉門、逃逸性辭職方式受賄”等情形的審查認定規則，以及“離職、退休國家工作人員等特殊主體”的受賄特殊情形的認定標準，以便有效厘清當前紀法適用難點問題。

2023年4月印發的《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027年）》第23條“健全一體推進三不腐制度”中也明確了要健全完善制度，建立腐敗預警懲治聯動機制，進一步規范黨政領導干部兼職任職企業、規范退休干部經商辦企業和社會兼職任職，規范相關行業離任人員從業，整治重點領域和關鍵崗位“逃逸式辭職”和“政商旋轉門”等問題，推動構建親清統一的新型政商關系。不難看出，圍繞“政商旋轉門”的綜合整治將持續進行。

此外，中央巡視整改領導小組對金融單位巡視問題整改的要求也非常嚴格。不少金融單位反映，針對“政商旋轉門”和“逃逸式辭職”的專項治理要根據中央組織部的要求制定方案，體現“地毯式”的整改要求。

結語

梳理“政商旋轉門”的疏、堵、治這三個階段不難發現，今后的整治工作將更加強調治理源頭、前移關口，更加強調綜合發力、完善制度，更加強調固本培元、正本清源。

一是加大懲處力度，遏制腐敗動機。只有保持嚴懲高壓態勢，才能打破離退貪腐人員的“逃逸”幻想。嚴查權力很集中、資源很富集、資金很密集的領域，堅決消除行業性、系統性腐敗，對那些有苗頭的隱性腐敗，一定要露頭就打，防患未然。同時，抓好紀律教育，精準化、常態化開展警示教育，樹立廉榮貪恥的價值取向，做好以案為鑒、以案促改、以案促治，實現綜合治理效果。

二是健全體制機制，提升監督質效。離崗離職不離責，權力的余溫延伸到哪里，監督就應該跟進到哪里。要建立健全公職人員的全周期管理體制機制，不但要加強對在職者行使權力的制度化監督，更要降低離職干部的身份價值，嚴格限制保密過渡期和解密期，不能讓離退人員被各種營利性機構搶著要，堵住權力濫用缺口。要緊盯制度落實，壓緊壓實主體責任，強化對離退公職人員的管理監督，用強有力的監督保障制度執行。

三是提高思想認識，防范次生風險。要提高思想認識，認識到金融等重點企業風險點多面廣、瑣碎散發、相對普遍，一旦預防不力、處理不力，將很容易傳染、耦合、發展、加劇，并與其他風險相互疊加，使小風險轉化為大風險，并轉化為腐敗的根源。要深刻認清當前腐敗問題的存量還沒有清底、增量仍在發生的客觀形勢，而且呈現出政治和經濟問題復雜交織，以及涉案人員級別高、金額大、危害性大、外溢性強等新特點，進一步提高“政治三力”，在懲處腐敗問題的同時，能夠精準研判可能面臨的隱患，防范并化解可能發生的次生風險。

四是活用信息技術，合力精準監督。“政商旋轉門”貪腐的隱蔽性、長周期性是橫亙在開展抓早抓小、懲治腐敗工作面前的難題。對于新型腐敗和隱性腐敗，需要探索更加有效的應對手段和方法。要充分發揮大數據整合信息的優勢，全方位、多層次、立體化織密監督網，充分掌握離退人員的從業信息變動，同時推動黨內監督和公檢法、審計、財稅等構成的其他監督有機貫通、相互協調，同時發力、同向發力、綜合發力，擰成“一股繩”。

作者供職于南京報業傳媒集團