對完善央企董事會治理機制的啟示

陳占奪

截至目前，無論是公司法及新公司法（第三次征求意見稿），還是《中央企業董事會工作規則（試行）》，或是《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，都沒有明確“董事會應該對企業經營業績負有責任”。應該修改相關文件，明確中央企業董事會對經營業績負有責任，特別是遠期業績，同時增加董事會評價中企業經營業績的權重

遵循市場經濟規律、深化市場化機制改革是提升企業核心競爭力的關鍵一招，也是中央企業成為獨立市場主體的必然選擇。去年歲末，中央經濟工作會議對新一輪國企改革深化提升行動作出了“完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營”的重大部署。經濟合作與發展組織（以下簡稱“經合組織”“OECD”）發布的《公司治理原則》和《國有企業公司治理指引》總結了各國公司治理，特別是董事會建設的經驗做法，為完善中央企業董事會市場化機制、提高中央企業董事會決策科學化水平提供了有益借鑒。

OECD《公司治理原則》

二十國集團/經合組織《公司治理原則》（G20/OECD?Principles?of?Corporate?Governance，以下簡稱“《原則》”）于1999年首次發布，2004年和2015年分別進行兩次修訂。《原則》主要適用于公眾公司，也適用于大型非公眾公司，但不具有強制性，而是為各國完善公司治理政策提供參考。

《原則》中與董事會市場化機制相關的主要是第六章《董事會責任》，主要條款包括：

關于董事會功能。公司治理框架應確保董事會對公司的戰略指導和對管理層的有效監督，確保董事會對公司和股東的問責制。

關于董事決策價值準則。董事會成員應最大限度地維護公司和股東的利益。當董事會決策可能對不同股東團體造成不同影響時，董事會應公平對待所有股東。董事會應當考慮利益相關者的利益。

關于董事會職責。董事會應當履行特定的關鍵職責，包括戰略管理、風險管理、年度預算、績效管理、高管選任與薪酬、監督高管履職行為等。

關于董事會和董事的獨立性。董事會應當有能力對公司事務進行客觀的獨立判斷。為了履行其職責，董事會成員應有權獲取準確的、相關的、及時的信息。

OECD《國有企業公司治理指引》

經合組織《國有企業公司治理指引》（OECD?Guidelines?on?Corporate?Governance?of?State-Owned?Enterprises，以下簡稱《指引》），于2005年制定，2015年修訂。《指引》是《原則》的補充文件，二者彼此協調、相互補充。《指引》同樣不具有強制性，而是就如何確保國有企業有效、透明、負責任地開展運營，為各國政府提供建議。

《指引》中與董事會市場化機制相關的主要是第七章《國有企業董事會的職責》，主要條款包括：

關于董事會功能。國有企業董事會應當具備必要的權限、能力和客觀性，以履行戰略指引和監督管理層的職能（功能）。

關于董事會責任與職權。國有企業董事會應當有明確的受托責任，并對企業的經營業績承擔最終責任。董事會應當有權任免首席執行官，根據企業長期利益設定管理層薪酬水平。

關于董事會和董事獨立性。國有企業董事會應當具備恰當的人員構成，確保其有能力作出客觀、獨立的判斷。應當實施相關機制，避免利益沖突妨礙董事客觀履職。

關于專業委員會。國有企業董事會應當考慮設立專業委員會以支持整個董事會履行職責。專業委員會的設立應當提高董事會運作效率，而不是削弱其職責。

關于董事會評價。國有企業董事會應當在董事長的督導下，每年對董事會運作成果和效率進行科學評價。

啟示與建議

確保董事會功能完整、核心職權清晰，是董事會按市場化機制運行的前提和基礎

一是監督是董事會基本功能。從《原則》和《指引》來看，董事會主要功能包括戰略指導和監督管理層。而風險和戰略是決策的一體兩面，因此董事會應具有戰略、監督、風控三項功能。當前，我國中央企業董事會的功能定位表述為“定戰略、作決策、防風險”。一方面，作為董事會重要職能之一的“監督管理層”沒有體現，特別是監事會取消后問題更為突出；另一方面，“作決策”本身不是功能定位，而是實現戰略、監督、風控功能的途徑。因此，監督應該作為中央企業董事會功能定位之一，以彌補監事會取消后形成的責任“真空”，有利于實現董事會戰略、監督、風控功能“三位一體”。

二是董事會對經營業績負有受托責任。《指引》強調，“國有企業董事會應當有明確的受托責任，并對企業的經營業績承擔最終責任。”在我國中央企業中，經營業績（包括當期業績和遠期業績）責任主要由內部董事和經理層成員承擔，與外部董事關聯不大。應該修改相關文件，明確中央企業董事會對經營業績負有責任，特別是遠期業績，同時增加董事會評價中企業經營業績的權重。

三是經理層管理權是董事會的關鍵職權。《指引》評注強調：“國有企業董事會的重要職能之一是任免首席執行官。”當前，我國中央企業董事會的這項職權落實情況參差不齊。應該健全常態化機制，切實增強董事會對經理層管理的話語權。相關制度中應明確，在高級管理人員選聘、業績考核、薪酬兌現、職務晉升與退出等方面，應征求并尊重董事會的意見，特別是外部董事的意見。對國有相對控股混合所有制企業，可以實行董事會差額選聘。

提升國有企業董事會的決策自主權，是提高董事會決策科學性的外部必要條件

一是進一步科學劃分黨委（黨組）與董事會對重大經營管理事項的決策權限。《原則》規定，董事會應當有能力對公司事務進行客觀的獨立判斷。當前，黨委（黨組）前置研究討論事項，黨委（黨組）、董事會重復決策的現象還是比較普遍，嚴重影響了整體決策效率。應該按照黨委（黨組）前置研究側重于“四個是否”（是否符合黨的理論和路線方針政策，是否貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略，是否有利于促進公司高質量發展、增強公司競爭實力、實現國有資產保值增值，是否有利于維護社會公眾利益和職工群眾合法權益），董事會側重于“四個方面”（合法合規性，與出資人要求的一致性，與公司發展戰略的契合性，風險與收益的綜合平衡性）的要求，堅持“各有側重、兼顧整體”，對每一類具體決策事項，明確黨委（黨組）和董事會的主責。黨委（黨組）主責包括：決策事項中涉及的貫徹黨中央決策部署、落實國家戰略、防止國有資產流失、維護公眾利益、維護職工合法權益等方面的決策點。董事會主責包括：決策事項中涉及的企業發展戰略、依法合規、各類風險、經濟可行性等方面的決策點。

二是經理層具有足夠的經營管理權限，并且能夠獨立行權。《指引》強調，董事會要避免干預管理層的日常經營。當前，在我國中央企業中，董事長是真正的“一把手”，董事長同時任黨委（黨組）書記，對董事會決策、公司經營管理都具有很強的話語權，而經理層獨立行權不足。在經營實踐中，董事會授權但董事長不放權的現象比較普遍，一些企業董事長成為經理層的實質決策人。一方面，使得董事會無法監督董事長，董事會監督職能難以有效發揮；另一方面，經理層作為資源配置重要主體的功能被弱化，不利于整體企業按市場化機制運營。應該在對經理層充分放權、對總經理適當授權的基礎上，切實提高經理層行權的獨立性。需出臺相關制度，明確和規范經理層的權責范圍和行權方式。以召開總經理辦公會等形式，由經理層決定職權范圍內的事項，研究確定擬提交黨委（黨組）會、董事會審議的事項。除確有必要外，董事長不應列席總經理辦公會。

保證董事會集體決策范圍、健全董事獨立決策機制，是提高董事會決策科學性的內部必要條件

一是授權董事長事項不能脫離監管。為了提高決策效率，央企各級董事會都對董事長進行授權，將原本屬于董事會的職權部分授予董事長行使。根據“授權不前置”的原則，授權事項不再由黨委（黨組）前置研究討論。但在實際操作過程中，個別企業為了簡化程序，對董事長授權范圍過大，這在一定程度上削弱了董事會職權。應該嚴格落實“授權不免責”要求，明確規定外部董事監督職責。壓實董事會對授權事項的監管責任，并將董事長和經理層履職行為納入外部董事的監督職責范圍和報告范圍。

二是董事在授權范圍內獨立決策是董事會具有獨立性的必要條件。《原則》認為，獨立董事可對董事會的決策作出重大貢獻。《指引》提出，國有企業董事會應當具備恰當的人員構成，確保其有能力作出客觀、獨立的判斷。當前，我國中央企業的董事決策獨立性有待提高。在一些子企業，外部董事大部分事項決策前都需要取得大股東業務部門的批準；大多數內部董事作用發揮較小；有的職工董事沒有真正代表職工利益。應該對外部董事制定清晰的履職清單，分三類明確：哪些事項必須經股東同意，哪些事項必須由其獨立決策，哪些事項可以視情況處理。將內部董事履職情況納入其整體考核評價。實現內部董事薪酬與其在董事會履職情況掛鉤，壓實內部董事責任，讓內部董事認識到自己不僅是黨委（黨組）書記、總經理、黨委副書記，還是董事長、董事。健全完善職工董事向職代會匯報制度。職工代表要向職代會報告自己的履職情況，特別是對職工利益的維護情況。職工代表要接受職工質詢。

加強董事會考核，提升董事能力，建立激勵與約束機制，是健全董事會和董事管理機制的重要途徑

一是董事會考核是一項難度大但意義更大的工作。考核評價是落實董事會和董事責任的有效途徑，也是提高董事會治理水平和治理效果的指揮棒。《原則》指出，越來越多的國家鼓勵公司開展董事會績效評估。國務院國資委通過修訂完善《董事會和董事評價辦法》并開展評價，有效推動了中央企業董事會建設。提高考核科學性是一項長期工作，應該在董事會評價中，增加與“強監督”有關的指標，重點突出董事會對經理層成員履職行為的監督。在董事評價中，增加與中長期經營業績（主要體現為企業核心競爭力）有關的指標，以使董事個人責任與董事會整體責任掛鉤，并體現董事對企業中長期發展負責，解決部分企業外部董事過于關注風險而忽略企業長遠發展問題。

二是建立董事能力評價與提升機制。董事的崗位勝任能力是董事會績效的關鍵影響因素。《原則》指出，為了提高董事會業務水平和董事會成員績效，越來越多的國家鼓勵公司開展董事培訓。當前，我國中央企業中新任董事較多，董事培訓途徑也較多，一些培訓以完成課時任務為主，難以達到提升能力的培訓目標。應該制定董事崗位標準，實行董事持證上崗、定期培訓。分不同層級，制定董事崗位標準，明確董事崗位的素質能力要求。分批次開展任職資格培訓，兩至三年內實現全部持證上崗。現有人員中已經滿足崗位標準的，發放資格證書；尚未達到崗位標準的，通過相應途徑學習達標后取得資格證書；新任董事的，需進行脫產培訓取得資格證書。對董事后續培訓堅持制度化，明確每年應該參加培訓的時長和類型。

三是不斷完善董事激勵與約束機制。《原則》規定，董事會對經營業績負有受托責任；董事長應當對董事會運作效率負責。當前，中央企業對董事長、外部董事的市場化激勵與約束機制明顯不足。可以考慮在現有文件規定“董事長是董事會規范運行的第一責任人”的基礎上，增加“董事長對董事會運作效率負責”，將董事長的責任擴展到董事會運行的過程和結果。在現有探索的基礎上，建立外部董事雙向流動常態化機制，打通“中央企業領導人員”與“專職外部董事”雙向流動的閥門。研究探索對董事（特別是外部董事）的中長期激勵機制。董事會的核心功能是戰略決策，外部董事價值的根本，在于防止國有企業“內部人”因短視而損害企業長期發展。理論上，外部董事激勵應當與企業中長期財務績效掛鉤。

作者系中國大連高級經理學院研究員，本文為中國大連高級經理學院2023年度“揭榜掛帥”課題“中央企業董事會科學決策理性決策研究”的階段性成果