招商引資類行政協議案件審理規則探析

王海燕 宋海東

引 言

招商引資是我國各地政府推動經濟發展的重要舉措，在提高經濟實力、優化產業結構、促進就業等方面發揮著重要作用。在經濟發展過程中，情勢變更、法律滯后等因素導致招商引資類行政協議糾紛案件開始出現，該類案件的審理也成為行政審判的難點。相關案件通常涉及營商環境的打造、誠信政府建設等諸多問題，受到社會廣泛關注。

行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議不同于傳統的單方行政行為，是行政機關與相對人協商的結果，體現了相對人的意志，也有利于促進政府通過協商性行政行為，來實施其政策和達成服務公共利益的目的。①參見宋海東：《新行政訴訟法語境下行政協議若干問題探析——以類型化訴訟為視角》，載《山東審判》2015 年第6 期。

行政協議的法律依據，主要體現在《行政訴訟法》第12 條第1 款第11 項、第78條以及《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議規定》）。地方政府及其職能部門為實現招商引資目標，與相對方達成的具有行政管理功能，旨在維護公共管理或增進公共利益的招商引資協議，亦屬行政協議。行政協議與民事合同相較主要有以下四方面的特征：一是一方締約主體恒定為行政機關或法律、法規授權的組織；二是締約目的是實現公共利益或服務公共利益目標；三是行政協議雖是協商訂立，但行政機關享有協議履行的指揮權、單方變更協議標的權、單方解除權、制裁權等行政優益權；②參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988 年版，第195-196 頁。四是行政協議具有行政法上的權利義務內容。具體到涉招商引資類行政協議，其在行政協議相關特征的基礎上，具有自身的特點，其常見的訴訟請求類型亦與其他行政協議不同。

一、涉招商引資類行政協議案件的主要特點和訴請類型

（一）涉招商引資類行政協議案件的主要特點

1.行政締約主體多元，但恒為“行政機關”

招商引資類行政協議的一方締約主體通常為企業法人，另一方是行政機關或者法律、法規和規章授權的組織。因招商引資類行政協議約定的內容可能涉及多個行政管理領域、多項行政管理職能，其行政締約主體較為多元。例如，在壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府、濰坊市人民政府解除特許經營協議案中，行政締約主體為市政府；③參見壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府、濰坊市人民政府解除特許經營協議案，山東省高級人民法院（2017）魯行終191 號行政判決書。在懷化市信能環保科技有限公司訴懷化市環境衛生管理處、懷化市城市管理和行政執法局行政協議及行政賠償案中，締約主體為環境衛生管理處。④參見懷化市信能環保科技有限公司訴懷化市環境衛生管理處、懷化市城市管理和行政執法局行政協議及行政賠償案，湖南省懷化市鶴城區人民法院（2017）湘1202 行初81 號行政判決書。實踐中常見的行政締約主體還包括自然資源規劃部門、鄉鎮人民政府、開發區管委會、區縣人民政府等。

雖然招商引資行政協議締約主體較為多元，但恒為行政機關或者法律、法規和規章授權的能夠承擔招商引資協議義務的主體，行政締約方主體恒定的特征，是招商引資行政協議具有行政法上的權利義務內容,以實現行政管理或者公共服務目標的前提和基礎。

2.權利義務內容寬泛，多為框架性約定

招商引資類行政協議通常是行政機關利用現有行政和社會資源，在其行政職權范圍內訂立的旨在發展地方經濟，實現行政管理或者公共服務目標的行政協議。招商引資行政協議內容必然涉及投資，通常包含國有土地出讓、稅收優惠、環評審批、政策扶持等相關內容，因締約時對后續合作過程中遇到的具體問題細節難以準確界定，且相關事項可能涉及多個行政部門的職能，因此協議內容多為框架性約定，常常伴有補充協議。

對于招商引資類行政協議，履行過程中出現的問題常常需要后期通過協調、磋商來進一步明確，如在壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府解除特許經營協議案中，因燃氣工程項目難獲批復，壽光市住房和城鄉建設局向相對人進行催告，壽光市燃氣工作會議也對行政協議履行期限予以明確，相對人也出具項目建設保證書作出承諾等等。①參見壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府、濰坊市人民政府解除特許經營協議案，山東省高級人民法院（2017）魯行終191 號行政判決書。

3.履行期限時間跨度大，常發生情勢變更

招商引資類行政協議涉及的項目建設周期較長，相對于民商事合同和其他類型的行政協議，招商引資類行政協議時間跨度更大，履約期限明顯更長。實踐中常常因為地方政府換屆、行政主要領導變化導致相關政策不連續，發生新官不理舊賬的情形，推脫、推諉履行協議的情形時有發生。例如，在崔某某訴徐州豐縣人民政府招商引資案中，豐縣政府在涉案招商引資優惠政策發布十五年后，又發布對于上述政策的解釋，通過對當時承諾重新界定的方式，推卸自身應負的義務。②參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020 年版，第411 頁。

當然，現實中也存在情勢變更的情形，常見的是相關領域行業政策、法律法規發生重大變化。例如，在九鼎公司訴池北區管委會、長白山管委會不履行招商引資行政協議案中，九鼎公司及其經營者基于池北區管委會、長白山管委會的行政允諾，以事實行為進行了投資建設。后來，在相關政策及許可標準發生變化的情況下，該項目成為招商遺留問題。③參見長白山保護開發區九鼎商砼有限公司訴吉林省長白山保護開發區管理委員會池北區管委會、吉林省長白山保護開發區管理委員會不履行法定職責案，吉林省高級人民法院（2019）吉行終130 號行政判決書。此外，也存在其他法律事實的發生導致行政審批、政策扶持等協議內容難以繼續進行，以及前期投資項目開展后，第三方征收導致相關項目停滯的情形。

4.合法性不明晰，存在不完全符合法律規定的情形

地方政府招商引資，目的在于促進當地經濟發展，增加稅收和帶動就業，實現社會公共利益。投資方之所以愿意與政府簽訂招商引資協議，目的不僅在于獲得政府直接提供的經濟利益，而且要讓政府為投資企業在發展立項、規劃調整、土地供應、審批協調、稅收減免、補貼扶持、設施配套等方面提供便利，以確保項目的盈利性。①參見張青波：《政府招商引資協議的司法審查》，載《行政法學研究》2021 年第6 期。這決定了地方政府締約時往往較為迫切，常常超出締約權限締結行政協議。例如，在紅太陽公司訴江蘇漣水經濟開發區管理委員會、江蘇省漣水縣人民政府繼續履行投資協議案中，涉案招商引資行政協議中相關條款的約定和承諾超越了行政機關的職權，違反了法律法規強制性規定，相關條款應屬無效。②參見淮安市紅太陽物流市場有限公司訴江蘇漣水經濟開發區管理委員會、漣水縣人民政府行政協議案，江蘇省高級人民法院（2017）蘇行終1 號行政判決書。

此外，實踐中時常出現地方政府對土地出讓價格、規劃、容積率等指標或稅收優惠政策等違反國有土地招拍掛程序和相關規定作出允諾的情況，導致后續相關事項無法依照法定程序和約定期限審批、履行，協議糾紛難免發生。

5.受到社會高度關注，易引發輿情

招商引資類行政協議糾紛通常涉及民營企業產權保護、地方政府和投資方利益平衡、地方營商環境建設等問題，所涉標的額通常較大。部分企業認為自身利益受損，在與政府溝通無果后，往往借助微博、微信等新聞自媒體平臺在網絡上尋求關注，且常涉及敏感因素，極易引發輿論關注，產生輿情風險。例如，某公司被沂水縣招商引資后，認為權利受損。重慶晨報新聞客戶端發文稱該企業投資5.1 億遭遇停產滑鐵盧，相關文章先后被澎湃新聞、搜狐新聞、新浪財經、新浪微博等平臺轉發，受到高度關注。

（二）涉招商引資類行政協議案件的主要訴請類型

1.請求繼續履行招商引資協議。比如，地方政府違反國有土地招拍掛程序作出許諾，導致后續無法辦理國有土地使用權證，相對人提起訴訟，要求繼續履行協議約定，并對部分違約行為予以賠償。或者，由于發生無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，協議約定的后續項目建設出現問題，相對人訴請繼續履行協議，若不能繼續履行，則主張行政機關承擔違約責任。另外，還存在行政機關主動行使行政優益權解除協議，相對人不同意解除，而要求其繼續履行協議的情形。

2.請求解除招商引資協議。比如，行政機關與相對人簽訂招商引資協議后，涉案項目的土地被政府征收，相對人認為現有條件無法保障協議繼續履行，請求解除招商引資協議，通常也會提出要求行政機關賠償損失的請求。或者，相關政策和許可標準發生變化，客觀上已無法實現原招商目的，相關項目成了招商遺留問題，相對人提起行政訴訟，主動要求解除招商引資協議，并要求對其損益作出處理。

3.請求返還行政機關扣留的財產。招商引資類行政協議的違約，通常研究重點為行政機關行使行政優益權解除協議，導致相對方主張行政機關違約的情形。對于相對人違約的情形，現行立法并不支持行政機關提起行政訴訟以主張相關權利，即不存在“官告民”的行政訴訟模式。實踐中存在行政機關為防止相對人違約，要求其繳納一定數額履約保證金的情形。當行政機關認為相對人違約時，則扣留其保證金，導致相對人提起行政訴訟請求法院判令行政機關返還所扣財產。

此外，關于招商引資類行政協議的撤銷和變更，因相關協議的前期履行通常較為順暢，司法實踐中較少出現相對人直接提起行政訴訟請求撤銷或者變更招商引資行政協議的情形。較為常見的是在訴請履行或者解除招商引資行政協議的案件中，當事人主張已撤銷或變更協議，法院在審理上述案件過程中需要對當事人撤銷或者變更協議行為的效力進行評判。

二、涉招商引資類行政協議案件程序審查要點

（一）受案范圍的審查

修正后的《行政訴訟法》將行政協議案件納入行政訴訟受案范圍，但是對于2015年5 月1 日之前簽訂的行政協議是否屬于行政訴訟受案范圍，法律沒有明確規定。對此，《行政協議規定》第28 條第2 款規定：“2015 年5 月1 日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。”對于新《行政訴訟法》施行前的行政協議，已經作為民事合同審理的，從統一裁判尺度角度考慮，原則上應通過民事訴訟處理。對于新《行政訴訟法》實施前簽訂的協議，雖然締結時法律并未明確行政協議的概念，但考慮到之前的行政合同案由，①最高人民法院2004 年1 月14 日發布的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》明確行政合同是行政行為的一種。以及新法實施的銜接和該協議一直持續的狀態，相對人選擇提起行政訴訟的，人民法院不應以該協議系新法實施前簽訂而認定不屬于行政訴訟受案范圍，對此應尊重當事人對訴訟類型的選擇權。

此處需要注意的是，對于部分招商引資協議，存在訂立時并非以實現行政管理或者公共服務為目標的情形，或者在履行協議過程中罕有行政職權存在的情形，上述少數情形不應認定為行政協議，不屬于行政訴訟受案范圍，對此可以結合行政協議四方面的特征進行審查，主要考量內容要素。對于招商引資協議中有關民事權利義務的約定和行政權利義務的約定相互交織的情況，當事人在訴訟請求、訴訟類型等方面依法具有選擇權，可以就招商引資協議的全部或者部分內容，選擇通過民事訴訟或者行政訴訟尋求救濟。

（二）訴訟時限的審查

起訴期限是從程序角度，以行政處罰、行政許可等單方行政行為為模型設立，旨在及時確定行政法律關系，規定超過了這個期限，當事人喪失訴權，從而對行政行為的公定力進行保障。訴訟時效是為了督促權利人及時行使權利、避免義務人舉證困難，減輕法院對證據審查的負擔，維護社會交易秩序是該制度的立法目的，①參見王軼：《訴訟時效制度三論》，載《法律適用》2008 年第11 期。其本質是訴訟中的抗辯權。關于起訴期限和訴訟時效，《行政協議規定》第25 條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規范確定；對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照《行政訴訟法》及其司法解釋確定。上述規定的實質是對于具有主觀訴訟特征的給付訴訟，尊重當事人的意思自治，法院不主動適用訴訟時效條款，以便保障協議的順利實現；對于具有客觀訴訟特征的撤銷訴訟，堅持對當事人的全面保護，堅持對協議外公共利益和行政效率的保護。其中，在確認《行政訴訟法》修訂后簽訂的行政協議無效之訴中，為避免當事人濫用確認無效請求以規避起訴期限，應進行初步甄別和審查，如果被訴行政協議的違法性明顯未達到可能被確認無效的程度，則不應作為確認無效之訴繼續審查，其起訴應受起訴期限的約束。②參見申工變壓器有限公司訴麗水經濟技術開發區管理委員會確認行政協議無效案，浙江省麗水市中級人民法院（2021）浙11 行終12 號行政裁定書。

《行政協議規定》第25 條并未涉及除斥期間。除斥期間是從實體上對形成權的行使進行限制，超過了這個期限則喪失實體權利。除斥期間不存在中止、中斷或者延長的情形。按照民事訴訟理論,關于解除權的行使，當約定解除條件成就或法定解除情形出現，相對人怠于行使解除協議的形成權，將會導致協議處于不確定、不安定狀態，進而損害國家利益和社會公共利益，因此相對人應在確定期間內或者合理期限內請求法院解除協議，一旦超出該確定期限或合理期限，則法院不應支持其訴求。至于何為“合理期限”，由人民法院結合具體案情予以認定。③參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020 年版，第253 頁。關于“合理期限”，通說是參照《最高人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年修正）第11 條的規定，在法律沒有規定或者當事人沒有約定的情況下，經過催告的，解除權行使合理期限為三個月；沒有催告的，解除權應當自解除權發生之日起一年內行使，逾期不行使解除權消滅。《民法典》第564 條規定：“法律規定或者當事人約定解除權行使期限，期限屆滿當事人不行使的，該權利消滅。法律沒有規定或者當事人沒有約定解除權行使期限，自解除權人知道或者應當知道解除事由之日起一年內不行使，或者經對方催告后在合理期限內不行使的，該權利消滅。”上述規定是否適用于行政協議中的解除權除斥期間的判斷，即在對當事人起訴要求解除招商引資行政協議的行政案件中，是否應當參照上述規定審查除斥期間呢？對此，本文認為，招商引資類行政協議不同于便捷高效的民商事合同，招商引資類行政協議履行期限相對漫長，期間為促成協議繼續履行，存在更多溝通協調的情形，解除權發生的界限更加模糊。對于沒有催告的情形，實踐中對于相對人起訴請求解除行政協議的案件，也罕有嚴格審查是否超過除斥期間的案例值得借鑒。

綜合上述原因，當事人請求解除行政協議的，應當首先審查解除權行使的期限，存在催告情形的，可以考慮“合理期限”的概念；對于不存在催告情形的，不應參照《最高人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年修正）第11 條或者《民法典》第564 條的規定適用一年的除斥期間。另外，實踐中出現的后續項目被征收，相對人請求解除投資協議并主張相關違約責任的案件，人民法院應當綜合招商引資行政協議的內容，明確當事人的權利義務，從而判斷協議主要義務是否履行完畢，如果協議主要義務已經履行完畢，則無需再審查是否超過除斥期間的問題。

三、涉招商引資類行政協議案件實體審查要點

（一）招商引資行政協議有效的判斷要件

關于民事法律行為有效的要件，規定于《民法典》第134 條，即具備下列條件的民事法律行為有效：一是行為人具有相應的民事行為能力；二是意思表示真實；三是不違反法律、行政法規的強制性規定，不違背公序良俗。參照《民法典》的規定，行政協議有效的要件也可確定為：一是行政協議當事人具有行政行為能力，包括締約和承擔責任的能力；二是意思表示真實；三是符合法律和社會公共利益。此外，考慮到行政協議自身的特點，不能突破《行政訴訟法》第75 條“重大且明顯違法”的規定。

《行政協議規定》第11 條規定：“人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。”依照上述規定對招商引資類行政協議進行審查，如果均合法，則必然不符合《行政訴訟法》第75 條“重大且明顯違法”情形，在此情況下可確認招商引資行政協議有效。需要注意的是，招商引資類行政協議需經批準、登記等審批手續，在一審法院法庭辯論終結前未獲批準的，確認協議未生效。

（二）招商引資行政協議無效的判斷要件

對于招商引資協議的無效認定，可分為以行政協議形式體現出的行政行為無效和適用民事法律規范確認無效兩種情形。對于以行政協議形式體現出的行政行為無效，主要分為行政機關無權或者超越權限訂立協議、協議主要內容無效和按照法律法規不得訂立行政協議的情形。判定招商引資行政協議無效，法院首先應當適用《行政訴訟法》第75 條規定的“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形”的標準，對招商引資行政協議的效力進行審查。優先適用行政法律規范的目的在于審查行政機關的行政行為是否遵循了合法的要求。①參見梁鳳云：《行政協議案件的審理和判決規則》，載《國家檢察官學院學報》2015 年第4 期。對于適用民事法律規范確認行政協議無效，主要考慮是否存在損害社會公共利益，是否違反法律、法規的強制性規定等。對于符合民事法律規范關于合同無效情形的，也應審查是否符合“重大且明顯違法”的標準。需要注意的是，行政協議不同于民事合同，不區分管理型規定和效力性規定，當事人在協議中約定的無效條款不產生效力，對于當事人在訴訟中未要求確認無效的，人民法院應主動審查協議效力，可依職權超越訴訟請求確認招商引資協議無效。行政協議無效后，產生返還財產、折價補償、賠償損失、采取補救措施等法律后果。

對于招商主體無職權或者超越職權，嚴重違反法定程序的應認定協議無效。比如，涉及土地征收以及建設項目需要使用國有建設用地的，有法定的申請流程及批準機關，應當依程序由法定機關審批，行政主體如果沒有審查、批準用地的法定職權，其簽訂的土地價格和土地證辦理情況約定部分，應當認定為無效。但實踐中也存有例外情形，比如對后續審批內容已經實際履行的，即行政協議經過市、縣人民政府土地管理部門追認的，則不再否定其效力。②參見濰坊眾邦化工有限公司訴濰坊濱海經濟技術開發區管理委員會行政協議案，最高人民法院（2018）最高法行申8612 號行政裁定書。亦有對違反行政法律規范的行政協議，認定違法但有效的情形。③參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020 年版，第492 頁。對于行政協議無效的部分，相對人可以請求對因行政協議無效而無法繼續履行造成的損失請求行政賠償。對于此種行政賠償，因相對人在締約過程中亦具有過錯，因此其損失賠償范圍僅限于直接損失，且不應超過可預見或者應當預見的范圍。

關于招商引資類行政協議約定稅收減免、土地出讓金返還等，是否因違反國家強制性法律規定而無效的問題。《稅收征收管理法》（2001 年修訂）第28 條、第33 條第2 款規定，稅務機關不得違反法律、行政法規的規定少征稅款，地方各級人民政府違反法律、行政法規規定，擅自作出的減稅、免稅決定無效。2006 年國務院辦公廳發布的《規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》以及2007 年山東省財政廳發布的《山東省國有土地使用權出讓收支管理辦法》亦明確，任何地區、任何部門和單位都不得以招商引資等名義減免土地出讓收入，實行零地價，不得以先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。2014 年《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62 號）明確了統一稅收政策制定權限等，并在全國范圍內部署全面清理已有的各類稅收等優惠政策的專項活動。2015 年5 月10 日《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發〔2015〕25 號）又對國發〔2014〕62 號文件中涉及的相關事項進行了明確界定。國發〔2015〕25 號文件第3 條規定：“各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。”綜合上述規定變化的沿革，可以得出以下結論：其一，對于國發〔2015〕25 號文件下發即2015 年5 月10 日之前簽訂招商引資協議所涉及的優惠條款，可以不認定為無效；①參見濰坊訊馳置業發展有限公司訴安丘市人民政府行政協議案，最高人民法院（2017）最高法行申7679 號行政裁定書。其二，對于2015 年5 月10 日之后招商引資協議優惠條款的設置，如果嚴重違反上述法律法規及規范性文件精神，原則上應認定為無效。

司法實踐中，如果相關協議內容已經較大程度得以履行，大量投資已經投入，因為具體條款的糾紛導致投資方部分利益難以實現，或者項目因為審批等因素停滯，如果動輒將協議退回原點，既不能實現最初訂立行政協議的目的，也不利于相對人信賴利益保護。對此情況應盡可能通過瑕疵補正等方式促成協議的履行，在法律允許的范圍內，最大可能地衡平各方利益。通過協調案件、訴訟調解，政府與相對人達成新的合作協議，使相對人能夠獲得其他預期利益，促進糾紛解決。對于無法協調解決的國發〔2015〕25 號文件下發之后的招商引資類行政協議糾紛，如果約定稅收減免、土地出讓金返還等，則相關條款因違反國家法律規定而無效。未實際建設的確認無效，行政機關退還征地款和利息，承擔相應的締約過失責任；已經建設施工的項目，除去無效的條款，對于合作協議的主體內容仍可確認其效力，按照國有土地出讓的規范程序、容積率審批程序等對招商引資行政協議確定權利義務內容，對于造成的損失，確定賠償責任。

（三）招商引資行政協議履約之訴的審查

行政協議成立并生效后，協議對雙方均具有法律約束力。相對人為履行協議義務進行了準備，依約履行協議義務后，政府締約方除特殊情況下依法行使行政優益權之外，應當依據協議的內容全面履行，否則構成違約。因此確認協議有效后，審查的重心應當轉移到合約性審查或者說是違約性審查，即雙方行為是否符合行政協議關于權利義務的約定。②參見宋海東:《新行政訴訟法語境下行政協議若干問題探析——以類型化訴訟為視角》，載《山東審判》2015 年第6 期。對此，應當審查協議規定的權利和義務及協議的履行情況，確定在一方不履行或者未完全履行、拒絕履行的情況下，責任如何承擔。審查包括對相對人行為的合約性審查和政府行為的合約性審查，而非僅審查政府的履約情況。需要注意的是，在原告提起履約之訴，法院認為協議無效的，應向原告予以釋明，拒絕變更的，駁回訴訟請求。履約之訴裁判方式通常有判決繼續履行、采取補救措施、賠償損失等。

在招商引資過程中，行政機關應本著誠實信用的原則，依法簽署和履行行政協議。行政協議中未約定違約責任，不能成為其不承擔違約責任的理由。行政機關是否違約，應當結合行政協議的約定進行判斷。對于因重大政策調整等原因導致協議無法繼續履行的，行政機關應及時通知相對人并說明不能履約的理由，不能繼續履約的應給予對方補償或者采取補救措施。①參見壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府、濰坊市人民政府解除特許經營協議案，山東省高級人民法院（2017）魯行終191 號行政判決書。關于違約責任的認定和標準，有約定的從約定，沒有約定的，通常參照民事法律規范進行確定。《行政協議規定》已經認可了違約責任不限于直接損失，在不超過違反協議一方訂立合同時可預見或者應當預見到因違反行政協議可能造成損失的情況下，違約金應當包括協議履行后的預期可得利益。采用這種標準可以防止行政機關隨意行使行政優益權，從而給相對人造成損失的情形發生。

關于行政協議的違約責任，通常指行政機關違約而應承擔的責任，但實踐中也存在人民法院審理招商引資類行政協議案件中，需要對相對人違約責任進行評判的問題。比如，在國有建設用地使用權出讓協議簽訂之前，因土地出讓采取招拍掛的方式，對于投標方前期繳納保證金后期作出預期違約行為，如明確放棄競得地塊土地使用權的情形，應當認定投標方違約。雖然現行立法并未建立官告民的制度，但因實踐中投標方繳納了保證金，行政機關通常對相關款項予以扣劃，而導致投標方提起行政訴訟請求行政機關返還。對于違約金數額，應審查是否能夠填平行政機關后續土地出讓受到的損失，即兩次土地出讓的價差。如果足以彌補，且相關違約金約定數額過高于造成損失的，相對人有權請求法院對違約金數額予以調整。

（四）招商引資行政協議解除之訴的審查

行政協議的相對人可以在法定或者約定條件下解除招商引資行政協議。法定解除條件主要是指因不可抗力、預期違約、延遲履行等原因導致繼續履行無法實現行政協議目的。約定解除是指締約方協商或者約定解除招商引資行政協議。解除行政協議的前提是行政協議依法成立，解除原因通常是行政協議主要義務無法履行導致行政協議目的無法實現。不同于行政協議的無效和可撤銷，非行政協議的當事人無權解除行政協議。

在一些招商引資行政協議案件中，存在后續項目被征收的情形，相對人請求解除投資協議，主張相關違約責任的情形。對于此種情形應當首先進行合法性審查，根據行政協議的內容，明確當事人的權利義務，在行政協議有效基礎上，判斷協議主要義務是否履行完畢，進而判斷行政協議解除條件是否成就。若存在無法履行、繼續履行無實際意義或者繼續履行會陷入僵局從而損害國家或社會公共利益的，可以判令解除，并判令采取補救措施或承擔損失賠償責任。解除行政協議，違約金、定金條款仍舊有效。行政協議解除后，不溯及之前的招商引資行政協議關系，原行政協議約定的義務不再繼續履行。

對于相對人提起招商引資行政協議履約之訴，行政機關抗辯稱行政協議已經解除的，法院應當對行政機關解除行為的效力進行評判。在行政協議履行會導致嚴重損害國家利益或者公共利益時，行政機關有權單方變更或者解除行政協議。判斷是否損害公共利益時應考慮協議條款的合法性、可履行性以及企業可能獲得的預期利益。當行政協議條款未明確約定時，依據誠實信用原則，按對相對人有利的原則進行解釋。對于行政機關解除行政協議的審查，在堅持合法性審查原則的基礎上，兼顧合理性審查，尤其是合目的性審查。非因國家法律政策發生重大調整或公共利益需要，行政機關不得行使行政優益權單方變更、解除協議。對于因國家利益、公共利益或者其他法定事由，經法定程序改變招商引資承諾的，應當依法對投資者的損失給予合理補償。這樣才能確保行政機關和相對人之間處于一種平衡的狀態，不至于因為行政優益權的行使而導致雙方權利義務的失衡。①參見傅侯賓、陳旭東、劉國乾：《關于招商引資協議性質的判定與司法審查模式的思考》，載《福州黨校學報》2022 年第4 期。域外立法賦予相對人不可預見的情況的補償權，如法國行政法賦予了行政機關優益權的同時，也賦予相對人由于自己行為以外的原因受到不能預見的重大損失的補償權，以恢復履行協議時的經濟平衡。②參見宋海東:《新行政訴訟法語境下行政協議若干問題探析——以類型化訴訟為視角》，載《山東審判》2015 年第6 期。對此，可結合具體實際情況借鑒裁判。

對于行政機關解除行為違法的情況，則應當判令行政機關對造成損失予以賠償。若相對人僅訴請確認行政機關解除行為違法，未提出給予賠償或補償的請求，法院應當釋明，在相對人未提出的情況下，應主動判決。此外，法院還應對行政機關作出解除行政協議通知是否履行了必要的告知義務，是否保證了相對人陳述、申辯等程序性權利進行審查。對于客觀上已不具備繼續履行條件，行政協議目的已無法實現的情形，判決撤銷行政機關作出的解除行政協議并對相對人提出的關于繼續履行的請求依法重新作出處理已沒有實際意義。法院應根據《行政訴訟法》第74 條之規定，判決確認行政機關作出的解除行政協議的行為違法。③參見漳州市福景房地產開發有限公司訴漳州市薌城區人民政府行政協議案，福建省高級人民法院（2021）閩行終589 號行政判決書。

（五）招商引資行政協議撤銷之訴的審查

關于撤銷招商引資行政協議的訴訟，《行政協議規定》第14 條規定，原告可對其認為存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形的行政協議提起撤銷之訴。有學者認為，欺詐、脅迫等雖然屬于民事合同可撤銷的情形，但對于行政協議應為無效。構成行政協議可撤銷的情形主要是兩種，即重大誤解和顯失公平。對此，本文認為，《行政協議規定》第14 條的規定是針對行政機關存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，上述行為并不必然導致相對人權利受損，因此并不必然無效。參照民事合同相關法理，該規定賦予了相對人對行政協議提起訴訟請求撤銷的權利。對于實踐中出現的相對人提起履約訴訟，行政機關抗辯稱相對人行為已被有權機關認定為欺詐，即并非行政機關存在欺詐而是相對人存在欺詐，該情形并非《行政協議規定》第14 條規定的情形。考慮到相對人欺詐等行為可能損害國家利益或社會公共利益，人民法院經審查確認相對人簽訂招商行政協議系欺詐的，可以依職權確認招商引資行政協議無效。

結 語

招商引資類行政協議糾紛作為伴隨著我國經濟發展而出現的一種新的案件類型，成熟且可參照的案例尚在形成過程中。現有的研究大多從理論層面對招商引資協議性質進行闡釋，對司法審查模式進行探討。現階段，對行政協議審理規則研究的文章并不鮮有，但對招商引資類行政協議糾紛的審理規則進行司法實務探討的近乎空白。本文基于司法實踐中遇到的涉招商引資類行政協議糾紛，從程序和實體兩方面對相關案件審理規則進行了梳理和總結，試圖形成可資借鑒的審理方法，對法官審理招商引資類行政協議案件進行一定程度的指引。希冀拋磚引玉，引發司法實務界更多的研究和探討，促使該類案件審理規則更加明確和統一。