基于共生視角的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展路徑研究
——以廣清經(jīng)濟合作區(qū)（廣德園）為例

許險峰，許吉黎，姚江春，黃嘉玲，胡思聰

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣州 510060；2.廣州市資源規(guī)劃和海洋科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣州 510060；3.廣東省城市感知與監(jiān)測預(yù)警企業(yè)重點實驗室，廣州 510060；4.廣東省科學(xué)院廣州地理研究所，廣州 510070；5.廣東省遙感與地理信息系統(tǒng)應(yīng)用重點實驗室，廣州 510070）

黨的二十大報告提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，長期以來，中國東中西部區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分問題突出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為推動高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要議題。自21世紀以來，隨著區(qū)域協(xié)同效應(yīng)的不斷深化，“飛地經(jīng)濟”成為促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作和經(jīng)濟地理格局重構(gòu)的重要空間治理模式。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出鼓勵探索共建園區(qū)、“飛地經(jīng)濟”等利益共享模式，建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制，通過“飛地經(jīng)濟”以點帶面，促進欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟合作，逐步提升欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力。

“飛地”屬于地理學(xué)概念，主要指土地所有權(quán)或行政管轄權(quán)與土地所在位置分離的現(xiàn)象（Robinson, 1959），最初在國際關(guān)系、區(qū)域發(fā)展研究中運用，逐步衍生出“飛地經(jīng)濟”“文化飛地”“族裔飛地”等概念（姚丹燕 等，2019；鄧祥征 等，2020）。“飛地經(jīng)濟”一般指行政上互不隸屬的2個及以上地區(qū)，通過構(gòu)建合作協(xié)調(diào)機制，以生產(chǎn)要素互補和資源高效利用為目標，依托區(qū)域合作共建產(chǎn)業(yè)園，以實現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式（文欣中，2004；付桂軍 等，2013）。“飛地經(jīng)濟”包括正向飛地、反向飛地、消薄飛地、科創(chuàng)飛地等模式，本研究主要關(guān)注正向飛地，即發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地設(shè)置的飛地。國外研究聚焦跨國投資飛地，主要關(guān)注飛地經(jīng)濟的可持續(xù)性和發(fā)展前景、跨國合作中的尺度重組現(xiàn)象等（Perkmann, 2007; Pikner, 2008;Johnson, 2009）。國內(nèi)研究重點關(guān)注“飛地經(jīng)濟”的共贏機制、經(jīng)濟效益和園區(qū)規(guī)劃管理模式等，對“飛地經(jīng)濟”內(nèi)在機理展開實證分析，主要集中于微觀層面的案例和模式對比（孫久文 等，2020；高幸 等，2023）。在動力機制、合作架構(gòu)、利益共享機制、治理方式等方面，雖然已有研究基于博弈理論、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)等視角對博弈過程有所涉及（許聞博，2019；李琰，2021；胡航軍 等，2022；徐蘊清 等，2022），但由于其機制和效應(yīng)的復(fù)雜性，關(guān)于“飛地經(jīng)濟”能否促進飛入地可持續(xù)發(fā)展等問題仍有待進一步探討。

共生理論源自于生態(tài)學(xué)，反映2個及以上存在內(nèi)在聯(lián)系的種群之間，通過某種共生模式形成共生關(guān)系。“飛地經(jīng)濟”是2 個及以上地區(qū)之間相互聯(lián)系、相互依存的結(jié)果，以實現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為共同目標（王紹博 等，2019）；同時，傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟合作是空間相鄰地區(qū)的轉(zhuǎn)移，主要基于成本導(dǎo)向的空間擴張，而“飛地經(jīng)濟”是跨地域、非相鄰地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟合作，面臨更高的空間成本，更依賴對各類行為主體的引導(dǎo)統(tǒng)籌，從而建立飛入地與飛出地的互利共生機制。因此，“飛地經(jīng)濟”和共生理論具有相通性，共生理論有潛力為“飛地經(jīng)濟”研究提供解釋力優(yōu)勢。本研究從共生理論視角出發(fā)，構(gòu)建“飛地經(jīng)濟”的共生理論框架，將發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)合作視作共生系統(tǒng)，分析“飛地經(jīng)濟”中不同行為主體之間的合作關(guān)系和互利共生機制。

廣東省的區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出，2022年廣東省GDP約80%來自珠三角9個市；廣東省縣域面積占比超過70%，但GDP 總量僅占10%有余。2023年廣東省高質(zhì)量發(fā)展大會提出“破解城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡難題”，促進珠三角和粵東西北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是廣東省實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略（許吉黎 等，2022；姚江春 等，2023）。自2003 年以來，廣東省開展珠三角與粵東西北地區(qū)對口幫扶工作，2005年開始在粵東西北建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，通過結(jié)對發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，以點帶面推動區(qū)域合作。經(jīng)過20年的持續(xù)探索，廣東的“飛地經(jīng)濟”模式取得一定成效，但仍面臨轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)與地方產(chǎn)業(yè)協(xié)同弱、與地方城鎮(zhèn)化發(fā)展脫節(jié)、利益驅(qū)動機制不足等問題（許樹輝，2017）。一方面，飛出地轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)類型未能與飛入地資源優(yōu)勢結(jié)合，產(chǎn)業(yè)粘性不足（何悅等，2017）；另一方面，飛入地與飛出地的利益共享機制不健全，合作意愿不足（于代松 等，2020；劉佳寧 等，2023）。

因此，本研究構(gòu)建“飛地經(jīng)濟”的共生理論框架，將發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)合作視作共生系統(tǒng)，分析不同行為主體之間的合作關(guān)系和互利共生機制，并以廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)（廣德園）為實證案例，探討新時期廣東省 “飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展模式，以期豐富區(qū)域合作和“飛地經(jīng)濟”研究的跨地域地理學(xué)思考，同時為新時期廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策支撐，為破解全國東中西部不均衡發(fā)展格局、促進跨市跨省合作提供實踐參考。

1 共生理論與“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展

1.1 共生理論

共生指2種及以上的生物群體按照某種生存方式結(jié)合并建立共生關(guān)系，進行物質(zhì)和能量的交換與傳遞，包括共生單元、共生界面、共生模式等關(guān)鍵要素。其中，共生單元是共生關(guān)系中能量生產(chǎn)和物質(zhì)交換的基本主體，共生單元之間具有內(nèi)在性質(zhì)的兼容以及某種時間或空間聯(lián)系；共生界面是共生單元之間時空聯(lián)系的媒介和渠道；共生模式是共生單元之間互相作用和結(jié)合的方式，取決于共生單元之間的關(guān)聯(lián)度、同質(zhì)度和親近度，按照利益分配方式不同可分為寄生、偏利共生、非對稱互惠共生、對稱性互惠共生等模式。共生理論強調(diào)共生單元之間的互相吸引、合作、補充和促進，本質(zhì)是合作競爭的關(guān)系。相似地，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中也有互補性、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等概念。互補性指區(qū)域之間由于資源稟賦和發(fā)展條件的差異而產(chǎn)生的優(yōu)勢互補，區(qū)域共生關(guān)系基于不同地區(qū)之間的互補性而產(chǎn)生，在區(qū)域之間建立聯(lián)系，通過物質(zhì)、信息、技術(shù)等通道進行溝通，最終實現(xiàn)共同利益；產(chǎn)業(yè)協(xié)作則是不同國家或地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)要素的相互補充和依賴的關(guān)系，通過打破行政區(qū)劃限制進行資源整合和分工合作，達到產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通、經(jīng)濟互惠等目的，是區(qū)域共生關(guān)系的一種表現(xiàn)形式（劉榮增，2006）。另外，共生理論作為運作機理的分析工具，以往研究多為空間相鄰地區(qū)、不同領(lǐng)域之間或非空間相鄰地區(qū)、同領(lǐng)域之間的聯(lián)動，對于“飛地經(jīng)濟”這種非空間相鄰地區(qū)、不同領(lǐng)域之間的關(guān)系討論較少（王紹博 等，2019）。

1.2 “飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展

當前處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展需要理順多區(qū)域、多尺度的空間關(guān)系（楊玲麗，2014；許樹輝 等，2015）。“飛地經(jīng)濟”為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供了新的治理模式，重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)協(xié)作、產(chǎn)城關(guān)系、合作機制3個方面。產(chǎn)業(yè)協(xié)作上，“飛地經(jīng)濟”的跨地域、空間非相鄰特征，使之更強調(diào)區(qū)域多中心、網(wǎng)絡(luò)化的產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式，更關(guān)注不同增長極之間的配合協(xié)調(diào)；產(chǎn)城關(guān)系上“飛地經(jīng)濟”逐步從共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)走向產(chǎn)業(yè)與城市、飛入地及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)同，將帶動城鎮(zhèn)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等；合作機制上，“飛地經(jīng)濟”的跨地域、非成本導(dǎo)向特征，更大程度上需要政府統(tǒng)籌建立利益共享機制，通過資源、人才、政策機制等方面的協(xié)同，實現(xiàn)更加可持續(xù)的互惠互利關(guān)系。

1.3 共生視角下的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展邏輯

“飛地經(jīng)濟”包括2種尺度的共生關(guān)系。在跨區(qū)域尺度的共生關(guān)系中，共生單元主要為參與跨區(qū)域經(jīng)濟合作的各行政單元，即飛出地和飛入地，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性是跨區(qū)域協(xié)作的前提（姚遠 等，2021），共生界面是物質(zhì)、信息、能量傳遞交換的通道，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)等；共生模式是保障“飛地經(jīng)濟”運行的雙向合作體制機制，通常為規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等協(xié)作機制。在城鄉(xiāng)系統(tǒng)尺度的共生關(guān)系中，共生單元是作為飛地的產(chǎn)業(yè)共建園以及周邊的城鎮(zhèn)，共生界面為支撐生產(chǎn)要素相互作用的交通基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，共生模式是產(chǎn)業(yè)共建園建設(shè)依托的行政機制和市場機制等（張日波 等，2023）。不管是跨區(qū)域尺度還是城鄉(xiāng)系統(tǒng)尺度，在傳統(tǒng)的共生理論基礎(chǔ)上，均要重點考慮“飛地經(jīng)濟”特點下的共生關(guān)系，涉及3 個核心要素：一是產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)，即飛入地與飛出地、飛地園區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系，是共生界面物質(zhì)、信息交換的核心通道；二是產(chǎn)城共生單元，即由飛地園區(qū)和周邊城鎮(zhèn)構(gòu)成的功能單元，是各共生單元之間資源要素交互的核心界面；三是利益共生機制，包括不同行為主體之間的利益關(guān)系，是推動共生模式演進的核心動力。因此，本研究以產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)城共生單元和利益共生機制為核心切入點，建立共生視角下的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展理論框架（圖1）。

1.3.1 產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)：以區(qū)域-地方產(chǎn)業(yè)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)為動力 產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)在跨區(qū)域和地方2個尺度的產(chǎn)業(yè)鏈共建。在區(qū)域尺度上，需要飛入地和飛出地的產(chǎn)業(yè)門類具有關(guān)聯(lián)性，兩地企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)鏈相互作用形成合力，圍繞產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)、供、銷環(huán)節(jié)的分工協(xié)作，使得產(chǎn)業(yè)合作收益大于跨區(qū)域生產(chǎn)組織成本，以實現(xiàn)從單純的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、飛出地對飛入地非嵌入式的協(xié)作走向產(chǎn)業(yè)共建。在地方尺度上，產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展跨越產(chǎn)業(yè)共建園范圍，與周邊欠發(fā)達小城鎮(zhèn)的上下游企業(yè)建立合作關(guān)系，形成地方產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)，這需要加強共生界面多方面的拓展延伸，強化飛入鎮(zhèn)與其他鎮(zhèn)資源的對接和設(shè)施的聯(lián)通，統(tǒng)籌建立不同鎮(zhèn)之間協(xié)同發(fā)展的共生環(huán)境。

1.3.2 產(chǎn)城共生單元：以“產(chǎn)業(yè)+城市”功能融合單元為支撐 產(chǎn)城共生是產(chǎn)業(yè)共建園與飛入地城市系統(tǒng)組織化程度不斷提高的結(jié)果，產(chǎn)業(yè)共建園與城市的土地、勞動力、配套設(shè)施等產(chǎn)生互動，形成高度協(xié)同的共生界面，通過契合產(chǎn)業(yè)共建園的配套設(shè)施、創(chuàng)新的土地利用制度和行政協(xié)調(diào)機制，促進產(chǎn)業(yè)共建園與城市功能的融合。另外，飛出地共生單元除了產(chǎn)業(yè)項目輸出外，還需要管理模式、人才、資金、招商經(jīng)驗、項目等關(guān)鍵性要素輸出，才能進一步擺脫“飛地經(jīng)濟”的嵌入式約束，降低跨區(qū)域協(xié)作的交易成本，實現(xiàn)配套設(shè)施和服務(wù)的共享。

1.3.3 利益共生機制：以對稱互惠的利益平衡機制為保障 飛入地和飛出地之間、園區(qū)和城鎮(zhèn)之間的合作開發(fā)架構(gòu)以及利益共享機制，是整個共生體系的機制保障。利益共享機制主要包括2 個層面：一是飛出地和飛入地之間對稱性互惠共生模式是區(qū)域協(xié)作的最終目標，協(xié)調(diào)之下整體收益需大于部分收益之和。通常，飛入地注重收益水平和環(huán)境保護，但飛出地更注重產(chǎn)出水平，因此，在互補的產(chǎn)業(yè)協(xié)作前提下，各方需通過契約約束和履行機制，協(xié)調(diào)利益主體間的協(xié)作關(guān)系，進一步明確飛入地和飛出地之間對稅收、GDP、權(quán)責管理機制和環(huán)境激勵機制的分配，強化共生單元的相互作用關(guān)系。二是飛地與城市之間的互惠模式，飛地產(chǎn)業(yè)園不以攫取式開發(fā)作為發(fā)展動力，而是與城市空間、配套設(shè)施、社會網(wǎng)絡(luò)、地方勞動力等要素有機銜接，建立不同共生單元之間的利益反哺機制，有利于共生關(guān)系向高級化、穩(wěn)定化發(fā)展。

2 案例與方法

2.1 案例選取

2010 年以來，廣東省推動了一系列“飛地經(jīng)濟”合作案例，其中比較典型的包括深汕合作區(qū)、廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)、莞韶園、佛云園等，分別代表不同的共生模式類型（表1）。廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)包含廣清產(chǎn)業(yè)園、廣佛產(chǎn)業(yè)園、廣德產(chǎn)業(yè)園與廣清空港現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)新城，其中，廣德產(chǎn)業(yè)園（以下簡稱“廣德園”）位于廣東省英德市，其前身是廣東順德清遠（英德）經(jīng)濟合作區(qū)（以下簡稱“兩德合作區(qū)”），規(guī)劃面積36.25 km2，是廣東省最早實施兩地共建共管的“飛地經(jīng)濟”園區(qū)。廣德園完整經(jīng)歷了廣東省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程，其發(fā)展經(jīng)歷了不同階段和不同共生模式，從順德與英德之間自發(fā)形成對稱互惠共生嘗試的失敗，到廣德合作后非對稱互惠共生的“二次創(chuàng)業(yè)”，未來將再次轉(zhuǎn)向?qū)ΨQ互惠共生，合作主體之間的合作關(guān)系和利益機制均發(fā)生顯著變化，是運用共生理論研究“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展的理想案例。

表1 廣東省重要飛地經(jīng)濟基本情況Table 1 Important enclaves in Guangdong Province

2.2 方法

為探索廣德園“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展機制，2021年以來筆者針對研究區(qū)域進行了多輪實地調(diào)研和半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對象包括深度參與廣德園建設(shè)發(fā)展的行政管理人員、規(guī)劃師以及園區(qū)內(nèi)企業(yè)管理人員共7 人（表2），訪談內(nèi)容包括廣德園發(fā)展歷程、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成效、行政管理架構(gòu)、利益分配機制和規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)等。同時，對園區(qū)與周邊鎮(zhèn)區(qū)相關(guān)規(guī)劃、統(tǒng)計資料、建設(shè)用地供給、公開新聞等資料進行分析，以對園區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出、土地開發(fā)、項目建成、產(chǎn)城融合等情況形成更加全面的認識，為研究“飛地經(jīng)濟”合作機制與發(fā)展成效之間的機理提供支撐。

表2 主要訪談對象信息Table 2 Information of main interviewees

3 廣德園的建設(shè)歷程和問題反思

3.1 建設(shè)歷程

廣德園的前身兩德合作區(qū)設(shè)立的動因有自上而下的政策引導(dǎo)，更重要的是自下而上的發(fā)展訴求。一方面，自2008年起廣東省積極推動產(chǎn)業(yè)與勞動力“雙轉(zhuǎn)移”，為“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展提供政策土壤。另一方面，飛出地順德土地開發(fā)接近飽和，市場主體需要謀求增量發(fā)展空間；飛入地英德工業(yè)化進程長期滯后，亟待尋求新的發(fā)展動力。雙方達成一致，自發(fā)創(chuàng)建飛地合作園區(qū)。2019年園區(qū)正式移交廣州市黃埔區(qū)共建。根據(jù)廣德園的飛地合作關(guān)系與發(fā)展成效，其建設(shè)歷程可劃分為3個階段。

3.1.1 2010—2013 年：市場驅(qū)動下建立對稱互惠共生合作的嘗試 兩德合作區(qū)在2010—2013 年“三年打基礎(chǔ)”的創(chuàng)業(yè)期中，從3方面開展對稱互惠共生合作：在產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)方面，順德優(yōu)勢家電、廚衛(wèi)等企業(yè)謀劃向兩德合作區(qū)轉(zhuǎn)移，既包含龍頭企業(yè)，也包括配套零部件企業(yè)，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群鏈式轉(zhuǎn)移的思路；在產(chǎn)城共生單元方面，兩德合作區(qū)的設(shè)立加強了園區(qū)鎮(zhèn)區(qū)間的聯(lián)系，提升了相鄰鎮(zhèn)區(qū)英紅鎮(zhèn)的道路、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平，帶動了鎮(zhèn)區(qū)居住、服務(wù)品質(zhì)的提升；利益共生機制方面，雙方對建立飛地園區(qū)均有較強意愿與利益訴求，初步形成以管委會、平臺公司、順德企業(yè)為主體的治理體制，其中經(jīng)濟事務(wù)以順德主導(dǎo)、社會事務(wù)屬地管理，在省級政府的支持下，管委會行使地級經(jīng)濟管理權(quán)限。為更好滿足順德企業(yè)的生產(chǎn)要求，園區(qū)由順德國資委建立平臺公司，負責園區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施等開發(fā)建設(shè)，也由順德負責引導(dǎo)飛出地企業(yè)到飛地園區(qū)發(fā)展。雙方約定，在25年的合作期間，園區(qū)的各項收益均五五分成。

“兩德合作區(qū)成立的前幾年發(fā)展還比較好，順德企業(yè)有擴大生產(chǎn)需求，英德這邊有土地，轉(zhuǎn)移過來的企業(yè)不少，到2013年簽約企業(yè)大概有20多家，涵蓋了家電、廚衛(wèi)、電子信息等順德優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)門類。”

——行政管理人員C

3.1.2 2014—2017 年：共生發(fā)展的低谷期 經(jīng)歷3年的建設(shè)創(chuàng)業(yè)期后，由于征地、拆遷補償?shù)韧七M難度較大的社會性事務(wù)與園區(qū)經(jīng)濟建設(shè)脫節(jié)，土地拓展速度放緩，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從前3 年每年增長75 hm2下降到每年增長8.75 hm2。另外，在順德外向型經(jīng)濟增速迅速下滑的背景下，簽約企業(yè)投產(chǎn)情況并不理想，企業(yè)擴大生產(chǎn)的需求幾乎消失，來自順德的18個簽約工業(yè)項目中僅有3個實際建成投產(chǎn)，其余15 個處于未建成或建成后轉(zhuǎn)租至其他企業(yè)的狀況。該階段產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)城共生單元和利益共生機制沒有發(fā)生明顯變化。

“順德企業(yè)一開始擴大生產(chǎn)規(guī)模比較大，但在考察并簽約轉(zhuǎn)移后，由于經(jīng)濟形勢發(fā)生了比較大的變化，擴產(chǎn)需求幾乎沒有了，以RS 電器為首的13家家電上下游企業(yè)最終均未投產(chǎn)，成體系轉(zhuǎn)移順德家電產(chǎn)業(yè)集群的設(shè)想沒有實現(xiàn)。”

——行政管理人員C

3.1.3 2018 年以來：非對稱互惠共生的“第二次創(chuàng)業(yè)” 2017 年，由廣州市黃埔區(qū)（廣州開發(fā)區(qū)）承接兩德合作區(qū)的對口共建任務(wù)，由黃埔區(qū)主導(dǎo)經(jīng)濟管理工作，園區(qū)平臺公司同步移交廣州開發(fā)區(qū)下屬的科學(xué)城集團，飛地合作在產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)與利益共生機制2方面都體現(xiàn)出非對稱互惠共生特征。在產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)方面，飛出地發(fā)揮了更強的主導(dǎo)作用，依靠黃埔區(qū)大中型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，飛地轉(zhuǎn)移企業(yè)主要為黃埔區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的非核心配套環(huán)節(jié)，包括汽車零部件、化妝品包裝材料、新型建材等，與飛出地的核心環(huán)節(jié)展開更緊密的產(chǎn)業(yè)合作。2018—2020年，園區(qū)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值從1.35億元提升到3.39億元，提升近2倍。在利益共生機制方面，飛出地廣州也在短期利益上做出一定犧牲，將園區(qū)土地出讓、稅收等經(jīng)濟收益投入到園區(qū)下一階段的開發(fā)建設(shè)中，工業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資等績效指標也歸屬飛入地，呈現(xiàn)飛入地獲利更多的非對稱特征。

“2017 年廣東省委主要領(lǐng)導(dǎo)視察了園區(qū)，做出了由廣州市承接園區(qū)對口共建任務(wù)的批示；2018年黃埔區(qū)代表廣州市全面承接園區(qū)開發(fā)建設(shè)工作。”

——行政管理人員D

3.2 問題反思

3.2.1 產(chǎn)業(yè)移植化、孤島化，飛地與地方的產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)尚未建立 經(jīng)歷10 多年的發(fā)展，廣德園逐步建立起了內(nèi)外部的簡單產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，如園區(qū)萬洋眾創(chuàng)城內(nèi)集聚了一批化妝品包材及原輔料生產(chǎn)企業(yè)，為黃埔區(qū)的日化美妝行業(yè)提供配套。但飛地園區(qū)引入產(chǎn)業(yè)并未與英德的資源稟賦或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)鏈中的設(shè)計中試、關(guān)鍵材料、中間品處理、物流等環(huán)節(jié)依舊高度依賴廣州，與英德的本地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)弱，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作效率較低（圖2）。

圖2 廣德園產(chǎn)業(yè)共生關(guān)系示意Fig.2 Industrial symbiotic relationship of the Guangde Industrial Park

“以園區(qū)一家先進裝備制造企業(yè)為例，由于園區(qū)周邊原材料、金屬表面加工等工藝環(huán)節(jié)配套沒跟上，我們的生產(chǎn)流程中需要由廣州的總部提供設(shè)計圖紙、金屬原材料來自樂從、部分配件由廣州生產(chǎn)基地提供、在順德完成表面處理，其間需要將原料與相關(guān)配件往返英德與廣佛地區(qū)三次，嚴重影響了生產(chǎn)效率。”

——企業(yè)管理人員A

“我們企業(yè)有很強的物流需求，但是主要還是通過外包給珠三角的物流企業(yè)解決，園區(qū)在供應(yīng)鏈服務(wù)方面的配套還非常不足。”

——企業(yè)管理人員B

3.2.2 產(chǎn)城單元割裂，缺乏空間資源和功能統(tǒng)籌廣德園在非城鎮(zhèn)化地區(qū)中建設(shè)發(fā)展，僅依靠自身形成獨立完整的城市功能需要較長周期，從廣德園規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)看，尚不能滿足城市用地的功能配套要求（表3），公共服務(wù)與居住功能顯著不足。這客觀上要求園區(qū)與鄰近的英紅鎮(zhèn)、橫石塘鎮(zhèn)實現(xiàn)功能融合和設(shè)施共享。但實際上，園區(qū)與兩鎮(zhèn)除了在道路系統(tǒng)、設(shè)施布局等方面有銜接外，仍缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌、資源配置統(tǒng)籌、功能統(tǒng)籌，呈現(xiàn)拼貼式的空間發(fā)展。

表3 廣德園、周邊鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)與規(guī)劃標準對照Table 3 Comparison of the planned land use structure and planning standards of the Guangde Industrial Park and the surrounding townships %

“雖然我們在規(guī)劃編制過程中考慮了與周邊鎮(zhèn)區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，但由于各自現(xiàn)實條件與發(fā)展意圖的不同，在發(fā)展的重點區(qū)域、發(fā)展方向與中心體系布局上，園區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)還是有較大的脫節(jié)，空間布局各自為政。”

——規(guī)劃設(shè)計人員F

3.2.3 利益鎖定與權(quán)責錯配，對稱互惠的利益共生機制尚未形成 由于廣德園土地出讓、稅收等方面的收入完全用于開發(fā)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，很大程度上是被“鎖定”在飛地園區(qū)，短期內(nèi)飛入飛出地各方都難以直接分享經(jīng)濟利益，推動飛地共生的動力較為有限。對于飛出地，動力主要來自于推動區(qū)域均衡發(fā)展的政治擔當與“騰籠換鳥”的空間需求，但需要付出大量的人員、管理成本和資金投入；對于飛入地，飛地園區(qū)的發(fā)展也僅能帶來GDP、工業(yè)產(chǎn)值與投資等績效指標上的貢獻，并且要承擔難度頗高的征地、拆違等社會管理的任務(wù)。飛地園區(qū)雖然被賦予項目審批、規(guī)劃編制、用地劃撥出讓等45項地級市經(jīng)濟管理權(quán)限，但缺乏土地征收、供后監(jiān)管、行政處罰等開展難度較大但重要的事權(quán)，也難以通過利益共享機制有效調(diào)動各方力量。

4 共生視角下的廣德園高質(zhì)量發(fā)展策略

4.1 構(gòu)建跨區(qū)域“飛地經(jīng)濟圈”，完善“區(qū)域-地方”產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)

4.1.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)：發(fā)揮兩地比較優(yōu)勢，優(yōu)化跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系 廣德園發(fā)展要破解飛入產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系弱的問題，依托英德作為華南最大水泥生產(chǎn)基地、鋰電池材料生產(chǎn)基地等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮稀有金屬資源與生態(tài)產(chǎn)品資源的比較優(yōu)勢，瞄準飛出地廣州未來新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，重點聚焦精細化工、新材料、汽車及先進裝備制造等領(lǐng)域的協(xié)作，發(fā)展具有飛入地特色、空間粘性高的價值鏈環(huán)節(jié)，針對不同產(chǎn)業(yè)集群特點，形成“總部+生產(chǎn)”“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“總裝+配套”的多種良性分工模式（表4）。

表4 飛地園區(qū)參與產(chǎn)業(yè)分工的重點環(huán)節(jié)與模式引導(dǎo)Table 4 Key aspects and models of industrial park participation in industrial division of labor in enclave economy

為進一步提升產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與企業(yè)粘性，廣德園可探索在廣州開發(fā)區(qū)、知識城等核心功能平臺建設(shè)反向飛地，以獨立樓宇或小型園區(qū)為主，培育創(chuàng)新孵化功能，與位于英德的飛入地共生單元形成協(xié)作關(guān)系（胡航軍 等，2022）。一方面，將反向飛地對廣德園企業(yè)創(chuàng)新需求的承載作為基本面，鼓勵廣德園科創(chuàng)型企業(yè)在反向飛地建立研發(fā)中心，以解決正向飛地研發(fā)型人才招聘難問題，同時為企業(yè)提供科技金融、獎補申報、上市等產(chǎn)業(yè)服務(wù)，提升飛地園區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。另一方面，反向飛地與正向飛地之間的跨區(qū)域共生面臨較高成本，反向飛地企業(yè)孵化后回流困難，要提供更優(yōu)惠的政策條件、用地條件與各類補助，吸引先落戶反向飛地的創(chuàng)新型企業(yè)向正向飛地回流。

4.1.2 地方產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)：與周邊城鎮(zhèn)形成網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)共生關(guān)系，構(gòu)建“飛地經(jīng)濟圈” 以廣德園為核心帶動城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)與周邊園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建在地化產(chǎn)業(yè)鏈，打造“飛地經(jīng)濟圈”。廣德園作為聯(lián)系飛出地的主導(dǎo)共生單元，與飛出地廣州開發(fā)區(qū)的先進制造集群建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系，在精細化工、新材料、先進裝備制造等領(lǐng)域建設(shè)規(guī)模化制造基地；英德城區(qū)重點依托高鐵站等區(qū)域性交通樞紐與服務(wù)配套優(yōu)勢，與飛出地的生產(chǎn)服務(wù)集群開展協(xié)同合作，發(fā)展特色商貿(mào)、展示與集散等生產(chǎn)性服務(wù)功能，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)中的服務(wù)節(jié)點功能；英德高新區(qū)應(yīng)加強與廣德園的協(xié)同，共同融入產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)，依托園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與礦產(chǎn)資源，大力發(fā)展金屬新材料、綠色化工與電梯制造產(chǎn)業(yè)；優(yōu)先扶持一批有潛力的小城鎮(zhèn)發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，形成一批特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，為飛地園區(qū)提供金屬加工、精密模具、高端包材等核心環(huán)節(jié)配套（圖3）。

圖3 “區(qū)域-地方”產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)模式Fig.3 "Regional-local" industrial symbiosis network model

4.2 建立產(chǎn)城資源鏈接平臺，以規(guī)劃共編共享提升產(chǎn)城共生單元綜合服務(wù)功能

為打破各自發(fā)展下園區(qū)有產(chǎn)無人、鎮(zhèn)區(qū)有人無產(chǎn)的局面，應(yīng)結(jié)合廣德園的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與鄰近鎮(zhèn)區(qū)的人群活力、設(shè)施成熟優(yōu)勢，打造以廣德園為主體，與相鄰的英紅鎮(zhèn)、橫石塘鎮(zhèn)共同組成的產(chǎn)城共生單元，以鎮(zhèn)區(qū)支撐園區(qū)的服務(wù)配套能力、以園區(qū)帶動鎮(zhèn)區(qū)的就業(yè)活力與空間品質(zhì)，實現(xiàn)園區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)空間、功能和資源的統(tǒng)籌配置，打造產(chǎn)城一體的資源鏈接平臺。

從完善共生界面與共生環(huán)境的角度推動產(chǎn)城共生單元融合發(fā)展。第一，完善共生界面，進一步提升骨干道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平，尋找產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主體、本地居民、外來游客對公共服務(wù)的公約數(shù)，以飛出地標準統(tǒng)籌建設(shè)園區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提供惠及各類主體的高品質(zhì)公共服務(wù)。第二，建立共治共享的共生制度環(huán)境，由英德市、園區(qū)管委會、平臺公司與相關(guān)鎮(zhèn)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，園區(qū)企業(yè)家與市民代表參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)園區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等重大決議，推動“一園兩鎮(zhèn)”規(guī)劃共編，改變園區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)各有側(cè)重、背向發(fā)展的局面，在新一輪鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的窗口期同編一個規(guī)劃。

4.3 構(gòu)建利益共同體，建立對稱互惠的利益共生機制

當前廣德園發(fā)展的財稅收入基本留在園區(qū)，飛出地、周邊城鎮(zhèn)難以分享發(fā)展紅利，呈現(xiàn)非對稱互惠共生的特點。為破解飛地園區(qū)利益驅(qū)動力不足的問題，需建立惠及更多主體的廣泛合作關(guān)系，通過抱團投入、共同運營、收益共享的全過程利益共生機制，形成更多投入、更大分享的正向循環(huán)，逐步向?qū)ΨQ互惠共生轉(zhuǎn)變。一是抱團投入共擔成本，在資金要素上支持周邊鎮(zhèn)、村集體聯(lián)合出資入股園區(qū)開發(fā)，在土地要素上鼓勵周邊城鎮(zhèn)通過復(fù)墾存量用地，將建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移到飛地園區(qū)（陳詣博，2022），避免由園區(qū)承擔所有開發(fā)成本。二是共擔運營責任提升發(fā)展效能，在園區(qū)整體運營與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入上，進一步發(fā)揮平臺公司的資源與作用，引入職業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)創(chuàng)新中心等“雙創(chuàng)”平臺，吸納縣域高校畢業(yè)生、企業(yè)家等人才資源向飛地園區(qū)集聚，以此提升整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。三是合理分配發(fā)展紅利，在降本增效的基礎(chǔ)上，保障園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展收益實現(xiàn)盈余，并通過合理的利益分配機制，將盈余分享給飛入飛出地政府、飛地園區(qū)、周邊城鎮(zhèn)等利益主體。

5 結(jié)論與討論

本研究建立了共生視角下的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展理論框架，并以廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)（廣德園）為案例，探討了“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展路徑，得出的主要結(jié)論為：

1）從共生理論視角出發(fā)，分析了“飛地經(jīng)濟”中存在區(qū)域和城鄉(xiāng)系統(tǒng)2種尺度的共生關(guān)系，基于“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展邏輯，提出產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)城共生單元和利益共生機制構(gòu)成的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展理論框架；2）以廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)（廣德園）為案例，分析市場驅(qū)動下對稱互惠共生合作、共生發(fā)展的低谷期到非對稱互惠共生的“第二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展歷程，得出案例地目前面臨產(chǎn)業(yè)移植化孤島化、產(chǎn)城單元割裂、利益鎖定與權(quán)責錯配等問題；3）基于“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展理論框架，提出廣德園“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展路徑，包括建立跨區(qū)域“飛地經(jīng)濟圈”、建立產(chǎn)城資源鏈接平臺、構(gòu)建利益共同體以建立對稱互惠的利益共生機制。

本研究立足共生理論視角，分析“飛地經(jīng)濟”中不同行為主體之間的合作關(guān)系和互利共生機制，與現(xiàn)有研究相比較，更加關(guān)注新時期高質(zhì)量發(fā)展下如何建立可持續(xù)的互惠共生關(guān)系，提出了共生視角下的“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展理論框架，是共生理論在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的應(yīng)用創(chuàng)新，豐富了地理學(xué)視角下“飛地經(jīng)濟”和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的分析思路。基于地理學(xué)思維對廣東省區(qū)域合作模式開展研究，探索“飛地經(jīng)濟”互惠共生的高質(zhì)量發(fā)展路徑，可為廣東省新時期實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”提供決策參考，對破解中國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題、促進跨市跨省合作具有實踐價值。需要指出，本研究主要針對靜態(tài)的“飛地經(jīng)濟”機制開展探討，然而，“飛地經(jīng)濟”的共生模式會隨著協(xié)作模式變化而不斷演化，未來將進一步關(guān)注其生成機理和演進過程，探討動態(tài)的“飛地經(jīng)濟”共生模式。