論警察權(quán)的階段性:邏輯證成、問(wèn)題檢視與完善路徑

翟 巖

(中國(guó)人民公安大學(xué) 治安學(xué)院,北京 100038)

警察權(quán)是警察學(xué)中的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題和核心概念。權(quán)力的運(yùn)行往往有階段性,即不同的階段之間雖有聯(lián)系但是因?yàn)闄?quán)力的主體、內(nèi)容及范圍等實(shí)質(zhì)性的不同而相互區(qū)分[1]135—146。由此可以將警察權(quán)的階段性界定為:警察在具體權(quán)力行使過(guò)程中,由于實(shí)踐場(chǎng)景的動(dòng)態(tài)變化而致使其執(zhí)法內(nèi)容選擇各有不同的一種特征表現(xiàn)。國(guó)家和人類社會(huì)生活的動(dòng)態(tài)演進(jìn)使警察權(quán)在抽象層面呈現(xiàn)出階段性,主要表現(xiàn)為不同時(shí)期警察任務(wù)的變遷。而按照“任務(wù)決定職權(quán)”的邏輯,警察職權(quán)在具體警務(wù)活動(dòng)中也呈現(xiàn)出階段性行使的面向。統(tǒng)合性的警察概念可以用來(lái)描述以法律的概括性授權(quán)作為法律依據(jù)的行政活動(dòng)[2]24—40,一個(gè)成熟的憲制不僅需要考慮結(jié)構(gòu)性權(quán)力,也要考慮功能性權(quán)力[3]。一方面,概括性授權(quán)的方式發(fā)揮著承接規(guī)范功能。當(dāng)結(jié)構(gòu)性規(guī)范有缺漏而導(dǎo)致功能不足時(shí),由概括條款承接并彌縫之,以發(fā)揮規(guī)范的完整功能[4];另一方面,這也導(dǎo)致警察權(quán)的階段性特征被掩蓋在統(tǒng)合性功能之下,亟待厘清。

目前學(xué)界對(duì)警察權(quán)的研究主要集中在以下幾個(gè)方面:一是從警察的任務(wù)和職能的互動(dòng)關(guān)系窺探統(tǒng)合性功能對(duì)警察職權(quán)配置的意義(1)蔣勇教授從警察主要任務(wù)和次要任務(wù)的區(qū)分上對(duì)警察職權(quán)進(jìn)行類型化探析。參見(jiàn)《警察任務(wù)視角下我國(guó)警察職權(quán)的配置優(yōu)化》,載《公安學(xué)研究》2021年第4期;鄭琳從警察的協(xié)助任務(wù)上,結(jié)合警察權(quán)的統(tǒng)合性功能對(duì)警察的協(xié)助任務(wù)進(jìn)行優(yōu)化。參見(jiàn)《警察協(xié)助的法理意蘊(yùn)》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。;二是在公法學(xué)領(lǐng)域,總結(jié)警察概念在學(xué)理上的流變(2)陳鵬教授通過(guò)梳理德國(guó)和日本警察概念和內(nèi)涵的變遷歷史,探討了統(tǒng)合性功能在我國(guó)適用的價(jià)值。參見(jiàn)《公法上警察概念的變遷》,載《法學(xué)研究》2017年第2期。;三是集中于警察權(quán)的法律性質(zhì)之辯,探討警察權(quán)法律性質(zhì)的歸屬問(wèn)題,進(jìn)一步關(guān)注警察權(quán)的擴(kuò)張與限縮(3)王銀梅教授認(rèn)為警察權(quán)具有行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán),需要確定歸屬。參見(jiàn)《論警察權(quán)的法理屬性與設(shè)置改革》,載《政治與法律》2007年第2期。;四是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,對(duì)應(yīng)急警察權(quán)、環(huán)境警察權(quán)等的建設(shè)進(jìn)行個(gè)權(quán)研究(4)張楠、宋丹明確了應(yīng)急警察權(quán)的概念和內(nèi)涵以及構(gòu)造路徑。參見(jiàn)《應(yīng)急警察權(quán)及其法制研究》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。。諸多學(xué)者的研究取得了相應(yīng)成果的同時(shí),對(duì)警察權(quán)的階段性卻較少提及。而階段性的視角轉(zhuǎn)換恰恰是警察權(quán)局部問(wèn)題深入研究的前提,也是后續(xù)立法工作展開(kāi)的基礎(chǔ)。因此,應(yīng)該梳理警察權(quán)的階段性面向的具體內(nèi)容,并對(duì)其生成邏輯進(jìn)行深入探賾,回歸警察權(quán)的本質(zhì)和結(jié)構(gòu)要素,從而提升警察權(quán)的行使效能。

一、警察權(quán)的階段性內(nèi)容闡釋

(一)“任務(wù)”為中心:抽象警察權(quán)的階段性

警察權(quán)是國(guó)家公權(quán)力體系的一種分設(shè)形態(tài),國(guó)家權(quán)力的細(xì)化分工是警察權(quán)正當(dāng)性和必要性的理論基礎(chǔ)。因此,警察權(quán)體系內(nèi)容的變化和國(guó)家形態(tài)的演進(jìn)存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)。按照警察權(quán)力的內(nèi)容,警察權(quán)力可以分為抽象警察權(quán)與具體警察權(quán)[5]。抽象警察權(quán)是從學(xué)理上對(duì)警察職權(quán)的抽象概括,反映的是警察權(quán)的基本權(quán)利內(nèi)容。不論從規(guī)范還是事實(shí)層面,對(duì)警察權(quán)的描述總是在既定的警察任務(wù)的框架之下,通過(guò)進(jìn)一步明確警察職權(quán)來(lái)完成的。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō),抽象警察權(quán)的內(nèi)容直接體現(xiàn)在警察任務(wù)中。警察權(quán)的階段性特征映射在抽象層面便是警察任務(wù)的不斷變遷。警察任務(wù)的變遷歷經(jīng)了一元不分到二元?jiǎng)澐值霓D(zhuǎn)變,其內(nèi)容也在“積極”和“消極”的角逐中逐漸走向平衡。警察任務(wù)曾被認(rèn)為是維護(hù)共同體(國(guó)家)內(nèi)部政治穩(wěn)定的機(jī)器和手段,維護(hù)城邦的公共秩序。尤其是在古希臘時(shí)期,沒(méi)有明確的警察概念,“警察”一詞也僅僅用來(lái)描述一種政治行為。如馬克思所說(shuō),“對(duì)于公民,這種公共權(quán)力起初只不過(guò)作為警察而存在,警察和國(guó)家一樣古老”[6]。“警察國(guó)(police state)”時(shí)期,因國(guó)家專制導(dǎo)致行政權(quán)限相當(dāng)廣泛,傳統(tǒng)高權(quán)行政盛行,公民被視為行政的客體和仆從。這一時(shí)期的警察任務(wù)被賦予“針對(duì)一切社會(huì)秩序和安全方面的事務(wù)”(5)參見(jiàn)漢斯·J.沃爾夫:《行政法(第一卷)》,商務(wù)印書館2002年版,第70頁(yè)。。警察任務(wù)的內(nèi)容迅速膨脹,并可基于掌權(quán)者的特權(quán)而免于被上訴。隨著行政組織層級(jí)化的發(fā)展,尤其是在17世紀(jì)的德國(guó)警察法中,除軍事外,其他皆屬內(nèi)政,且冠在概括的警察權(quán)下。警察掌握了國(guó)家權(quán)力的除外權(quán),亦即政府之權(quán)力除了明顯劃歸某一部門——“軍事”來(lái)執(zhí)行外,剩余全歸警察所有[7]。法治國(guó)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,自由主義彌漫,國(guó)家行政被局限于維護(hù)外部的安全和秩序,而不能采取社會(huì)塑造的方式,這一時(shí)期被稱作權(quán)利守護(hù)國(guó)家。不論是“形式法治”抑或“實(shí)質(zhì)法治”,法治至少在形式上成為權(quán)力限縮的支撐,警察的任務(wù)從警察權(quán)行使的目的來(lái)進(jìn)行重構(gòu)。換言之,由于法治與公權(quán)力的對(duì)抗,警察的任務(wù)也被警察權(quán)力動(dòng)用的合法性進(jìn)一步限縮。于是皮特爾 (Joannis Stephan Pütter)將“危害防止”的概念引入警察任務(wù)中,并被長(zhǎng)期沿用。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,我國(guó)的警察法中規(guī)定,“警察是要來(lái)維持國(guó)家社會(huì)秩序安寧并且預(yù)防公共一般的危害”(6)參見(jiàn)陳允文:《中國(guó)的警察》,商務(wù)印書館1935年版,第1頁(yè)。,可見(jiàn)當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)警察任務(wù)的理解實(shí)質(zhì)上是承繼了德國(guó)的一般學(xué)說(shuō)。

雖然對(duì)警察權(quán)的限制成為法治國(guó)家發(fā)展的一條主線,但是由于“危險(xiǎn)”的不可預(yù)見(jiàn)性,警察權(quán)不得已要發(fā)揮著統(tǒng)合性的功能。因此,在立法技術(shù)上警察任務(wù)的構(gòu)造采取概括性授權(quán)的方式,是為了有效平衡“危害防止”與“福利促進(jìn)”之間的爭(zhēng)論。我國(guó)1957年《人民警察條例》中規(guī)定了警察對(duì)迷失和下落不明兒童的救助義務(wù),這實(shí)質(zhì)上是對(duì)警察協(xié)助任務(wù)的提倡和認(rèn)可。2012年我國(guó)修訂并沿用至今的《人民警察法》中,將警察的任務(wù)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定為:人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全,維護(hù)社會(huì)治安秩序,保護(hù)公民人身安全、人身自由……(7)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二條,https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3 OTAxNjc4YmY3NGNlZjA2YTk,2023年5月8日訪問(wèn)。。不僅如此,《人民警察法》第二十一條中又進(jìn)一步細(xì)化,如公民遇到緊急危難,警察應(yīng)當(dāng)立即救助(8)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二十一條,https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3 OTAxNjc4YmY3NGNlZjA2YTk,2023年5月8日訪問(wèn)。。因此有學(xué)者提出,可將警察的任務(wù)劃分為主要任務(wù)(秩序和危害)和次要任務(wù)(福利促進(jìn))(9)參見(jiàn)李震山:《警察行政法論——自由與秩序之折衡》,元照出版有限公司2016年版,第38頁(yè)。。并提倡應(yīng)該適當(dāng)將行政協(xié)助納入警察任務(wù)之中。這種立法技術(shù)和觀念的變化,使警察權(quán)在不同發(fā)展階段都可以盡可能地與現(xiàn)有的制度安排相適應(yīng),但同時(shí)也給警察權(quán)在具體行使上帶來(lái)了阻礙。

(二)“職權(quán)”為重心:具體警察權(quán)的階段性

警察職權(quán)是一個(gè)法律概念,是警察權(quán)在實(shí)然法層面的具體表現(xiàn),是警察權(quán)的具體化。前文所述,警察權(quán)的抽象層面和警察任務(wù)的內(nèi)容是一致的。與警察權(quán)在事務(wù)范圍上的縮減相呼應(yīng)的,是從警察權(quán)行使的目的角度限縮警察的概念[2]24—40。換言之,警察權(quán)的目的(任務(wù))決定警察職權(quán)行使的范圍和邊界。警察職權(quán)與警察任務(wù)的規(guī)范內(nèi)容上相契合,并在具體實(shí)踐中通過(guò)階段性的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)。

警察職權(quán)如何規(guī)定,取決于其所擔(dān)負(fù)的法定任務(wù),警察職權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以最大程度實(shí)現(xiàn)警察所擔(dān)負(fù)的法定任務(wù)為限。警察所擔(dān)負(fù)的法定任務(wù),會(huì)由于時(shí)代的不同而有所差別,會(huì)由于時(shí)代的變遷而或遲或早地發(fā)生變動(dòng)[8]。絕對(duì)主義盛行的17世紀(jì),國(guó)家和社會(huì)尚未形成清晰的界分。警察是指國(guó)防和財(cái)政之外的一切國(guó)內(nèi)行政,由享有不確定強(qiáng)制權(quán)的中央領(lǐng)導(dǎo)掌握,針對(duì)一切社會(huì)秩序和安全方面的事務(wù)(其中特別是經(jīng)濟(jì)促進(jìn))[9]。警察權(quán)不過(guò)是國(guó)王、政府不斷集中自身權(quán)力的機(jī)器。警察職權(quán)行使的范圍幾乎涉及所有領(lǐng)域,包括私生活領(lǐng)域。尤其是城市行政,產(chǎn)生了所謂的風(fēng)俗警察、市場(chǎng)警察、文化警察及宗教警察等概念(10)參見(jiàn)陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上卷), 法律出版社2010年版, 第167頁(yè)。。所以,當(dāng)時(shí)的德國(guó)出現(xiàn)“行政警察”這一概念也就不足為奇了。而當(dāng)前警察觀念的沿革中,警察權(quán)歸屬行政權(quán)仍為理論界之通說(shuō)。警務(wù)工作從消極面向走向積極面向,警察職權(quán)的擴(kuò)張集中在行政領(lǐng)域。由于警察概念在組織法和作用法層面的張力,對(duì)警察職權(quán)的描述更多是以警察的“身份”為起點(diǎn)具體所行使的權(quán)力。如我國(guó)學(xué)者提出的“警察法律行為”“警察行政”等概念,都是在行政法的框架內(nèi)不斷填充警察職權(quán)的內(nèi)容。在法治理念與專制理念的博弈過(guò)程中,國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立逐漸凸顯,警察權(quán)的功能范圍作用于危險(xiǎn)的防止。尤其德國(guó)“十字架案”(11)1882年,德國(guó)柏林警察局頒布一項(xiàng)關(guān)于限制柏林十字架山建筑物高度問(wèn)題的法令, 當(dāng)事人的建筑許可申請(qǐng)因該法令而遭駁回, 故而提起訴訟。行政法院裁定該禁令無(wú)效, 理由是建筑警察有權(quán)防御危險(xiǎn), 但無(wú)權(quán)維持美學(xué)利益。判決的實(shí)定法化更是重塑了警察的概念,并從根本上對(duì)警察職權(quán)作了進(jìn)一步的限縮。我國(guó)在中華人民共和國(guó)成立初期,由于政治體系發(fā)生了巨大變化,舊的法律觀念也隨之被揚(yáng)棄。1957年《人民警察條例》中規(guī)定了警察的政治階級(jí)性質(zhì),警察職權(quán)的范圍涵蓋了國(guó)家管理活動(dòng)中的諸多方面,這樣一種涵蓋性阻斷了警察任務(wù)對(duì)警察職權(quán)的指向作用。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)警察職權(quán)行使的規(guī)定在理念上明確其并非是保障權(quán)力的單向度行使。其出發(fā)點(diǎn)在于規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行,落腳點(diǎn)在于保障人民權(quán)益,維持公共秩序,保證社會(huì)安全。實(shí)際上承認(rèn)了警察職權(quán)服務(wù)于警察任務(wù)的實(shí)現(xiàn),并將警察職權(quán)置于警察任務(wù)的框架之下,成為警察任務(wù)的下位概念。我國(guó)正是采取了這種立法理念,在現(xiàn)行的《人民警察法》中采取了列舉式規(guī)定,將警察職權(quán)劃分為:違法犯罪活動(dòng)的預(yù)防與偵查和社會(huì)治安秩序的維護(hù)等共十四條規(guī)定(12)參見(jiàn)2012年《人民警察法》第二章第六條的規(guī)定。。即警察職權(quán)的行使只能根據(jù)警察的概括性任務(wù)的授權(quán),至于對(duì)福利的促進(jìn)需要具有其他法律依據(jù)方可行使。進(jìn)而言之,警察職權(quán)的配置和警察任務(wù)的階段性變化也具有緊密聯(lián)系。本質(zhì)而言,警察職權(quán)的階段性是警察任務(wù)階段性變化的具體體現(xiàn),警察職權(quán)總是根據(jù)當(dāng)時(shí)的警察任務(wù)的內(nèi)容具體展開(kāi)的。

二、警察權(quán)階段性的邏輯證成展開(kāi)

(一)內(nèi)在動(dòng)因:概括性授權(quán)方式下警察權(quán)力的擴(kuò)張與泛化

作為基本法律概念的警察任務(wù)或警察職權(quán),本該是明確的、具體的。但是,一方面,以有限的法律條文規(guī)范無(wú)窮的社會(huì)現(xiàn)象,并期冀與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮實(shí)踐層面的規(guī)范功能,似乎不太可能。另一方面,由于語(yǔ)言表達(dá)自身的局限性,決定了某些概念并不能確切無(wú)疑地充分表述具體的權(quán)利義務(wù)[10]。一般而言,在立法上可就規(guī)范內(nèi)容依照列舉原則(Enumerationsprinzip)詳細(xì)規(guī)定外,需要輔助以概括性規(guī)定,方可承接立法者意識(shí)到的某些現(xiàn)行法中無(wú)法明確規(guī)定的漏洞問(wèn)題,避免法律的頻繁變動(dòng)以及維護(hù)法規(guī)范的安定性。雖然警察權(quán)在國(guó)家和社會(huì)向前演進(jìn)的不同階段所擔(dān)負(fù)任務(wù)和職權(quán)的具體內(nèi)容不盡相同,但警察法體系中概括授權(quán)方式對(duì)不同階段的警察權(quán)行使起到了統(tǒng)攝作用,在實(shí)踐中呈現(xiàn)出擴(kuò)張與泛化的特征。

雖然對(duì)警察任務(wù)的構(gòu)造引發(fā)了學(xué)界的諸多爭(zhēng)論。但仔細(xì)思考會(huì)發(fā)現(xiàn),警察的任務(wù)始終圍繞著兩個(gè)主題展開(kāi),即“安全”和“秩序”。安全與秩序既是人民最基本的需求,須經(jīng)由國(guó)家來(lái)完成。因此,探討國(guó)家目的的學(xué)者,都認(rèn)為維持安全秩序?yàn)椴豢苫蛉敝康腫4]33。目前大陸法系國(guó)家的警察法中對(duì)警察任務(wù)的描述,逐漸接受了概括性授權(quán)的立法技術(shù)。概括條款分為以不確定法律概念為構(gòu)成要件和不以不確定法律概念為構(gòu)成要件的兜底條款兩大類。前者如德國(guó)警察法中,對(duì)警察任務(wù)界定為“社會(huì)安全”“公共利益”和“危害防止”。當(dāng)某一項(xiàng)具體危害與社會(huì)秩序、社會(huì)安全有關(guān)聯(lián)時(shí),相關(guān)的概括條款方可適用,以實(shí)現(xiàn)對(duì)警察權(quán)規(guī)范功能的補(bǔ)足。我國(guó)警察制度的變遷,主要圍繞“公共秩序”(13)參見(jiàn)陳允文:《中國(guó)的警察》,商務(wù)印書館1935年版,第1頁(yè)。“社會(huì)治安秩序”(14)參見(jiàn)2012年《人民警察法》第一章第二條的規(guī)定。“公共(國(guó)家)利益”(15)參見(jiàn)2012年《人民警察法》第一章第二條的規(guī)定。“危害”(16)參見(jiàn)陳允文:《中國(guó)的警察》,商務(wù)印書館1935年版,第1頁(yè)。等不確定的法律概念展開(kāi)。后者如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)警察職權(quán)行使的規(guī)定:警察職權(quán)系指警察為完成其法定任務(wù)依法采取查證身份、搜集資料、通知……未明確授權(quán)的,依據(jù)第二十八條第一項(xiàng)之概括條款承接。此為類似于一種兜底作用的概括性條款。概括性授權(quán)的方式可以在保障明確的權(quán)利體系之外,促成新的權(quán)利保障規(guī)定。在促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)利益保障的目的之下,概括條款實(shí)質(zhì)上成了成文法中的不成文規(guī)范、實(shí)證法與自然法中間的橋梁與紐帶。如果單看警察的職權(quán)規(guī)定,似乎無(wú)法涵蓋到具體的某一歷史背景下的職權(quán)行使。但警察任務(wù)的概括規(guī)定卻可以以一套連貫的方式作用于不同階段下警察職權(quán)的行使,并通過(guò)這種最小粒子擴(kuò)散至整個(gè)社會(huì)。這種粒子化的擴(kuò)散方式實(shí)際上擴(kuò)充了警察職權(quán)行使的范圍,同樣使得社會(huì)秩序變得更加合理。

誠(chéng)然,社會(huì)事務(wù)的多樣性和多變性致使“安全”與“秩序”的實(shí)現(xiàn)遭受阻滯。雖然概括性授權(quán)中總是逃不脫諸多的不確定法律概念,缺乏相應(yīng)的法理來(lái)加以詮釋,這種不確定感可能會(huì)成為權(quán)力肆意行使的絕佳場(chǎng)域,但警察任務(wù)的概括性授權(quán)卻對(duì)警察權(quán)的階段性面向發(fā)揮著統(tǒng)攝作用,不必重新演繹新的權(quán)力且總是能夠給警察職權(quán)的行使注入正當(dāng)依據(jù)。

(二)法理基礎(chǔ):秩序維護(hù)過(guò)程化對(duì)警察權(quán)的可分性構(gòu)造

對(duì)任何一個(gè)社會(huì)共同體而言,秩序都是最為基本的價(jià)值,正是有了秩序,人類的公共生活才成為可能[11]。不論是古希臘時(shí)期的城邦正義,還是為了結(jié)束所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)的無(wú)序狀態(tài),又或是對(duì)社會(huì)生活形成的正確預(yù)期,本質(zhì)上都是基于人類對(duì)良好的社會(huì)秩序建構(gòu)的追尋。城邦到共同體再到國(guó)家形態(tài)的演進(jìn),根據(jù)傳統(tǒng)的權(quán)力分立學(xué)說(shuō),警察權(quán)是行政權(quán)力的一部分,為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家活動(dòng)的具體目標(biāo)而存在。古德諾的“政治——行政”二分法中,也將警察權(quán)力視為國(guó)家秩序維護(hù)的工具。正因如此,世界各國(guó)警察法中,始終將秩序維護(hù)作為警察權(quán)運(yùn)用的重要起點(diǎn)。

傳統(tǒng)行政法學(xué)的構(gòu)建中以行政行為為核心,將行政法學(xué)體系劃分為行政主體、行政行為、行政救濟(jì)。“行政行為形式論”習(xí)慣于靜態(tài)地觀察行政行為的法律效果而沒(méi)有對(duì)行政行為法律效果的形成過(guò)程予以足夠關(guān)注,只是個(gè)別地分析單個(gè)行政行為的類型而沒(méi)有將微觀的行政行為放到宏觀的行政目的中進(jìn)行整體考量[12]。“行政過(guò)程論”卻著眼于行政權(quán)力運(yùn)行的階段性。行政權(quán)力的運(yùn)行并不是靜態(tài)的、孤立的行為范式,每一項(xiàng)行政權(quán)力皆具有時(shí)間、空間上的承接和延續(xù),具有自身不可替代的作用和價(jià)值。同樣的,社會(huì)秩序的維護(hù)作為一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)是動(dòng)態(tài)的、過(guò)程性的。如果一個(gè)權(quán)力可以被分為兩種不同的分權(quán)力而不實(shí)質(zhì)影響其運(yùn)行,那么該權(quán)力具有可分性,反之則具有不可分性[1]135—146。我國(guó)《人民警察法》對(duì)警察職權(quán)的劃分大致包括:維護(hù)交通安全和交通秩序;組織、實(shí)施消防工作;管理槍支彈藥;對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理;警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員,守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施;管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)等。警察權(quán)在社會(huì)秩序維護(hù)過(guò)程中具有整體性的視角,但警察權(quán)絕不僅僅應(yīng)該是一種宣示性的權(quán)力分類,而這恰恰與現(xiàn)代“行政過(guò)程論”的思想內(nèi)核相契合。有關(guān)秩序維護(hù)的過(guò)程化的相關(guān)研究中,李小波教授已對(duì)治安秩序維護(hù)的過(guò)程做了階段性劃分。具體而言,將治安秩序維護(hù)分為:治安預(yù)防、治安控制、治安處置、治安重建四個(gè)環(huán)節(jié)(17)參見(jiàn)李小波:《治安學(xué)范式研究》,法律出版社2017年版,第198—223頁(yè)。。這實(shí)際上是以社會(huì)從“失序”——“有序”的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程為標(biāo)準(zhǔn)將警察權(quán)的運(yùn)用分化為四個(gè)不同的階段。而按照行政過(guò)程論的邏輯,則可以在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論抽象。對(duì)警察權(quán)的關(guān)注點(diǎn)不再拘泥于某一項(xiàng)具體權(quán)力的合法性,而是更加重對(duì)視警察權(quán)在維護(hù)社會(huì)秩序的行政過(guò)程的考察。行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的階段性法律構(gòu)造大致包括標(biāo)準(zhǔn)階段、行為階段、執(zhí)行階段以及救濟(jì)階段[13]。相應(yīng)的,警察權(quán)的可分性構(gòu)造就在于通過(guò)行政過(guò)程論的導(dǎo)入,也可將其分解為標(biāo)準(zhǔn)階段(法律依據(jù))、行為階段(權(quán)力行使)、執(zhí)行階段(目標(biāo)實(shí)現(xiàn))、救濟(jì)階段(權(quán)利救濟(jì))。由此,警察權(quán)在整個(gè)秩序維護(hù)活動(dòng)過(guò)程中,就存在不同階段的可分性。

總而言之,對(duì)警察權(quán)的可分性構(gòu)造基于“行政過(guò)程論”視角,圍繞秩序維護(hù)的過(guò)程展開(kāi),是過(guò)程化意識(shí)的邏輯表達(dá)。警察權(quán)的具體運(yùn)行不是簡(jiǎn)單地針對(duì)一起案件做出“行政處罰”或“行政強(qiáng)制”的屬性判斷問(wèn)題,而是貫穿于警察權(quán)運(yùn)用的全過(guò)程,對(duì)警察權(quán)進(jìn)行階段性的劃分。并根據(jù)不同階段主體、客體、場(chǎng)域、內(nèi)容的獨(dú)特性來(lái)構(gòu)造不同的規(guī)范,賦予不同的權(quán)能,從而形成合理的警察權(quán)力體系。由此,以不同的階段性權(quán)力來(lái)發(fā)揮不同的作用,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)失序的匡正。

(三)現(xiàn)代指向:警察危害預(yù)防功能的層次性與社會(huì)應(yīng)急管理實(shí)踐的契合

傳統(tǒng)的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)下,危害防止是主要任務(wù),但危險(xiǎn)預(yù)防也一直為立法者所希冀[14]。在法治理念的支配下,為防止警察權(quán)力的濫用,有意地將危害防止限制在危害已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生之制止范圍內(nèi)(18)參見(jiàn)李震山:《警察行政法論——自由與秩序之折衡》,元照出版有限公司2016年版,第193頁(yè)。。但基于重大公共利益必要時(shí),往往例外授權(quán)警察危害防止之先前領(lǐng)域,即“危害預(yù)防”之功能。警察法中的危害是指因物之狀況(ZuStand)或人之行為(Verhalten)于一般進(jìn)展下,極有可能對(duì)公共安全或公共秩序造成損害(Schaden)之一種情況(19)參見(jiàn)李震山:《警察行政法論——自由與秩序之折衡》,元照出版有限公司2016年版,第219頁(yè)。。根據(jù)其標(biāo)準(zhǔn),可將危險(xiǎn)分為抽象危害(abstrake Gefahr)、具體危害(konkerte Gefahr)、表見(jiàn)危害(Anscheinsgefahr)等(20)參見(jiàn)李震山:《警察行政法論——自由與秩序之折衡》,元照出版有限公司2016年版,第38頁(yè)。。其將危害的發(fā)生界定為一種情況或者一種狀況。社會(huì)應(yīng)急管理研究以特定的災(zāi)害事件(自然的和人為的)為研究對(duì)象,因此也稱“災(zāi)害研究”或“災(zāi)害與應(yīng)急管理研究”[15]。在當(dāng)今社會(huì)應(yīng)急管理實(shí)踐中,大致可劃分為事態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警、事態(tài)控制與處置、事后秩序的恢復(fù)重建三個(gè)階段。通常而言,在因內(nèi)政事務(wù)引發(fā)的秩序失范狀態(tài)下,警察權(quán)從國(guó)家權(quán)力中凸顯出來(lái),被賦予了“緊急權(quán)力”的使命[16]27—35。在各類突發(fā)性公共事件的預(yù)警和處置過(guò)程中,公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急功能是其他行政機(jī)關(guān)所不能比擬的[17]。由此,近些年來(lái)諸多學(xué)者對(duì)警察權(quán)關(guān)注的重心轉(zhuǎn)移到“應(yīng)急警察權(quán)”上來(lái)。它在常規(guī)社會(huì)狀態(tài)和非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)并存或頻繁切換的時(shí)代,對(duì)應(yīng)急管理法治化有著特別重要意義[18]。在警察危害防止功能劃分中,抽象危害或者潛藏危害可以對(duì)應(yīng)應(yīng)急事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)階段。警察權(quán)基于危害嫌疑或表見(jiàn)危害而動(dòng)用需要合法依據(jù)和前提,可以對(duì)應(yīng)事態(tài)的控制與處置階段。警察危害預(yù)防的層次性與階段性和當(dāng)今社會(huì)應(yīng)急管理實(shí)踐之間無(wú)疑具有恰當(dāng)?shù)你暯?是未來(lái)深入探討警察權(quán)階段性的重要支撐。

具體展開(kāi)來(lái)說(shuō),警察權(quán)在不同時(shí)期、不同階段的應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用。在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下,我國(guó)警察權(quán)對(duì)于消除危險(xiǎn)狀態(tài),介入應(yīng)急管理有法律依據(jù)。如《國(guó)家安全法》第三章第四十二條規(guī)定:國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依法搜集涉及國(guó)家安全的情報(bào)信息,在國(guó)家安全工作中依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)(21)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)《國(guó)家安全法》第四章第四十二條的具體規(guī)定,https://www.gov.cn/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm,2023年5月8日訪問(wèn)。。在緊急狀態(tài)下,我國(guó)《反恐怖主義法》《治安管理處罰法》中均有賦予警察相關(guān)職權(quán)消除危險(xiǎn)的規(guī)定。在非常規(guī)突發(fā)事件中,警察權(quán)的介入更是有跡可循。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律規(guī)范對(duì)警察權(quán)的職權(quán)行使作了特殊規(guī)定。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十條規(guī)定了一旦有社會(huì)安全事件發(fā)生后,公安機(jī)關(guān)可以針對(duì)事件的實(shí)際發(fā)生特點(diǎn)和規(guī)律,依照相應(yīng)的法律規(guī)范以及其他的相關(guān)管理規(guī)定,采取強(qiáng)制隔離、封鎖道路、臨時(shí)警戒等措施(22)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四章第五十條的具體規(guī)定,https://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm,2023年5月8日訪問(wèn)。。在2003年的SARS病毒的防控工作中,公安機(jī)關(guān)主要承擔(dān)的是隔離、管控的工作。而近年的新冠疫情中,公安機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上還需要獲取密切接觸者的相關(guān)信息、相關(guān)責(zé)任人的行程狀態(tài)等。可見(jiàn),不同時(shí)期的“危險(xiǎn)”來(lái)源和表現(xiàn)方式不同,且對(duì)“危險(xiǎn)”的處置也是分階段、分環(huán)節(jié)、分層次的。以上這些都是在各類“危險(xiǎn)”的不同階段對(duì)警察權(quán)的介入以及如何介入提出的新要求。

不論是警察的危害預(yù)防功能的引入,或是應(yīng)急管理中危險(xiǎn)的顯現(xiàn),本質(zhì)上都是我國(guó)社會(huì)變遷和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性張力的結(jié)果。在不同時(shí)期的不同階段,警察權(quán)也必須竭盡所能覆蓋到危險(xiǎn)發(fā)生的各個(gè)環(huán)節(jié),以期實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)力和常規(guī)秩序的切換。

三、警察權(quán)階段性建設(shè)的困境分析

(一)階段性特征隱匿,法律定位不明

近現(xiàn)代憲法的“國(guó)家權(quán)力——公民權(quán)利”架構(gòu),都立足于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的總體框架下,無(wú)法深入到行政權(quán)內(nèi)部的具體類型,因而并不能很明確地對(duì)警察權(quán)及其相對(duì)于其他行政權(quán)的獨(dú)特性作出精準(zhǔn)描述[16]27—35。警察權(quán)總是依托著“秩序”“公共利益”“危險(xiǎn)”等不確定之法律概念而存在。由于概括條款導(dǎo)致警察權(quán)的行使極具不確定性,警察權(quán)的統(tǒng)合性功能總是力圖覆蓋案(事)件處理的全過(guò)程。這導(dǎo)致對(duì)警察權(quán)研究的重心放在了事后的制約與監(jiān)督上來(lái),而對(duì)警察權(quán)的階段性特征把握不夠。

但事實(shí)上,相關(guān)立法中有對(duì)警察權(quán)階段性特征的些許關(guān)注。如我國(guó)《刑法》第二百七十七條第五款規(guī)定:“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”(23)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)《刑法》第二百七十七條第五款關(guān)于襲警罪的規(guī)定。將對(duì)襲警罪中“襲警”行為限定在警察依法執(zhí)行職務(wù)階段,其實(shí)已經(jīng)承認(rèn)警察權(quán)的行使是具有階段性的。但問(wèn)題在于,“執(zhí)行職務(wù)”依然稍過(guò)寬泛,對(duì)執(zhí)行職務(wù)的理解究竟僅指警察“臨場(chǎng)執(zhí)法”的控制事態(tài)階段,還是包括下一階段案件的定性、處置階段?換言之,事態(tài)控制之后對(duì)案件的進(jìn)一步定性和處置是否能擴(kuò)大為“執(zhí)行職務(wù)”階段?對(duì)此并未作特殊說(shuō)明。雖然刑法學(xué)界對(duì)襲警罪的司法適用從法教義學(xué)角度展開(kāi)深入探討,但其并不能為警察權(quán)的階段性特征的把握和行使帶來(lái)明確的指導(dǎo)作用。不僅如此,為保障民警依法履職,維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán),2018年公安部制定出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),該《規(guī)定》第十一條也明確了現(xiàn)場(chǎng)處置協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。如“民警在執(zhí)法執(zhí)勤現(xiàn)場(chǎng)受到不法侵害的,其所在部門應(yīng)當(dāng)依法采取措施制止侵害并立即向所屬公安機(jī)關(guān)指揮部門報(bào)告……”(24)參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》第十一條的規(guī)定,https://www.gov.cn/xinwen/2018-12/29/content_5353408.htm,2023年5月8日訪問(wèn)。。2020年由最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中第一至第四條通過(guò)列舉的方式明確襲警的具體行為方式,但在第五條、第六條中又規(guī)定了警察非工作期間執(zhí)行職務(wù)的保護(hù)(25)參見(jiàn)《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》第一至六條的規(guī)定,https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-01/17/content_5470068.htm,2023年5月8日訪問(wèn)。。以上兩部法律規(guī)范都一定程度上把重心轉(zhuǎn)向警察執(zhí)法階段,但并未對(duì)其適用的邊界作明確的說(shuō)明,也未對(duì)警察執(zhí)法階段之外的其他階段作過(guò)多關(guān)注。

警察權(quán)作為秩序維護(hù)的兜底機(jī)制,其不可避免具有剛性。在這種兜底機(jī)制的統(tǒng)攝之下,警察總是在趕赴現(xiàn)場(chǎng)之后,根據(jù)對(duì)應(yīng)的場(chǎng)景行使不同作用和效果的職權(quán),從而實(shí)現(xiàn)不同階段警察權(quán)的執(zhí)法銜接功能。正是由于對(duì)階段性警察權(quán)的關(guān)注不足,導(dǎo)致這種銜接出現(xiàn)斷層,法律定位失范。

(二)職權(quán)類型劃分模糊,權(quán)力行使指向缺失

職權(quán)是指“法律賦予機(jī)關(guān)或人員執(zhí)行職務(wù)的權(quán)力”,它產(chǎn)生對(duì)外的效力,屬于作用法范疇,是機(jī)關(guān)及其人員對(duì)外采取具體措施的權(quán)力[19]。對(duì)警察職權(quán)的理解,首先繞不開(kāi)學(xué)界關(guān)于警察權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論。部分學(xué)者認(rèn)為警察權(quán)是國(guó)家權(quán)力的分設(shè)形態(tài),但是不認(rèn)可其到底是國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的行政權(quán)或者別的其他權(quán)力。如果持此種觀點(diǎn),那么很大程度上消弭了警察權(quán)的核心解釋力,無(wú)法自圓其說(shuō)。理論界通說(shuō)認(rèn)為警察權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力,且隸屬于行政權(quán)力。此種流派不論從警察權(quán)的演進(jìn)歷史來(lái)看,還是從世界各國(guó)警察法的立法文本來(lái)看,都具有較強(qiáng)的說(shuō)服力和生存空間。

但是,即使采取“警察權(quán)屬于行政權(quán)”的觀點(diǎn)和基本路向,依然無(wú)法走出警察職權(quán)劃分模糊不清、授權(quán)不足的窘境。我國(guó)1957年審議通過(guò)的《人民警察條例》中并未使用“職權(quán)”一詞,而是使用了“職責(zé)”來(lái)代替“職權(quán)”。我們姑且認(rèn)為此規(guī)范中職權(quán)和職責(zé)大致等同,于是警察職權(quán)被限定為:“預(yù)防、制止、偵查反革命分子和其他犯罪分子的破壞活動(dòng),偵緝逃避偵查、審判和執(zhí)行判決的人犯……”(26)參見(jiàn)1957年《人民警察條例》第五條的規(guī)定,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=43339,2023年5月8日訪問(wèn)。等共十九項(xiàng)內(nèi)容。除了能夠反映當(dāng)時(shí)所處階段的時(shí)代特色之外,部分內(nèi)容也被1995年我國(guó)《人民警察法》所吸收,形成了新時(shí)期的警察職權(quán)。但是問(wèn)題在于,不論是《人民警察條例》或是《人民警察法》中關(guān)于警察職權(quán)的分類均是一種覆蓋式的簡(jiǎn)單枚舉。且1995年《人民警察法》依舊沒(méi)有廓清“職責(zé)”和“職權(quán)”的不同,無(wú)法明確職責(zé)和職權(quán)之間有無(wú)包含關(guān)系或者上下位概念之分。但緊跟著對(duì)警察職權(quán)的規(guī)定卻是嚴(yán)格意義上的“外向性”的警察作用法范疇。我國(guó)目前警察法中關(guān)于職權(quán)部分的規(guī)定是作用法的基本立場(chǎng),但是未像德國(guó)等國(guó)家的警察法中將警察職權(quán)規(guī)定的那樣詳細(xì)。根本原因在于,提及警察權(quán),大多想到的皆是公安機(jī)關(guān)在法規(guī)范層面的職權(quán)設(shè)置,而未把職權(quán)深入到具體的實(shí)踐場(chǎng)景中。換句話說(shuō),以警察組織法為立場(chǎng)配置權(quán)力主體,卻以警察作用法作為職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn),這導(dǎo)致作用法與組織法之間的緊張關(guān)系逐漸顯現(xiàn)。

因此,除了在作用法層面對(duì)警察職權(quán)予以回應(yīng)之外,更重要的是將警察職權(quán)與執(zhí)法的警察個(gè)人相聯(lián)系。應(yīng)結(jié)合具體案(事)件的發(fā)展階段,劃分出合理的警察職權(quán)類型,避免實(shí)踐過(guò)程中指向缺失的問(wèn)題出現(xiàn)。

(三)價(jià)值取向單一,授權(quán)與控制雙向乏力

對(duì)警察權(quán)問(wèn)題的關(guān)注,呈現(xiàn)出兩種面向:一是對(duì)抽象警察權(quán)的關(guān)切,即以警察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)、體系的探討,期待給予警察權(quán)合理的價(jià)值定位;二是對(duì)警察個(gè)權(quán)的探討,如上文陳述的應(yīng)急警察權(quán)、環(huán)境警察權(quán)等,意圖通過(guò)局部完善來(lái)實(shí)現(xiàn)整體警察權(quán)的修正。兩種面向皆是圍繞“秩序”展開(kāi),表面來(lái)看似乎沒(méi)什么問(wèn)題。警察權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是為了秩序,歸結(jié)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)自由、保障人權(quán),在滿足秩序價(jià)值的同時(shí),是以限制個(gè)人的絕對(duì)自由為基礎(chǔ)的[20]。警察權(quán)正是基于秩序的維護(hù)而產(chǎn)生、分化、演進(jìn)。但一旦轉(zhuǎn)換視角,深入到警察權(quán)的階段性中,以“秩序”的價(jià)值取向來(lái)統(tǒng)攝警察權(quán)的方方面面就不太能夠站得住腳。在警察權(quán)行使或者職權(quán)劃分的不同階段,理應(yīng)存在著相對(duì)應(yīng)的價(jià)值取向,而不能以“秩序”的整體化代替不同階段的獨(dú)特性。這樣的一種趨勢(shì),是權(quán)力演進(jìn)的懶惰,進(jìn)而以“秩序”作為授權(quán)和規(guī)制的單一基礎(chǔ),稍顯乏力。

一方面,單一的價(jià)值取向?qū)е戮鞕?quán)的授權(quán)不足,進(jìn)而在實(shí)踐中無(wú)所適從。近年來(lái),已經(jīng)有學(xué)者關(guān)注到了智慧警務(wù)模式下警察權(quán)授權(quán)不足的問(wèn)題(27)余凌云教授指出,智慧警務(wù)模式下,警察的主要任務(wù)是危險(xiǎn)預(yù)防。但是相應(yīng)的概括授權(quán)條款和標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)條款缺失,相應(yīng)的特別職權(quán)條款也較為分散。參見(jiàn)李晴、余凌云:《智慧警務(wù)模式下警察法授權(quán)體系的補(bǔ)足》,載《浙江學(xué)刊》2021年第1期。。在此基礎(chǔ)之上發(fā)現(xiàn),其實(shí)普通的治安案件中也面臨著授權(quán)不足的問(wèn)題。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子:在治安案件中,警察到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)控制事態(tài)和局面,其授權(quán)的依據(jù)圍繞“秩序”展開(kāi),這本身毋庸置疑。但是在事態(tài)控制之后,無(wú)非面臨兩種情形:或雙方和解,或采取下一步的處置。那么在接下來(lái)案件性質(zhì)的判斷處置中,“秩序”是否還是權(quán)力授權(quán)和行使的核心?這一點(diǎn)值得商榷。由于要給當(dāng)事人雙方的行為在法律層面作出判斷,那么怕是“正義”應(yīng)該作為其核心取向。另一方面,由于多數(shù)概括性的授權(quán)賦予警察權(quán)統(tǒng)合性功能,當(dāng)面臨現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景復(fù)雜,但一時(shí)之間無(wú)法找到合理依據(jù)時(shí),究竟如何深究權(quán)力的演化過(guò)程,才不至于使警察權(quán)力的行使陷入無(wú)限的擴(kuò)張和泛化,是下一步要著重關(guān)注的問(wèn)題。另外,警察階段性權(quán)力擴(kuò)張的集中區(qū)域就在于“執(zhí)法階段”,尤其是臨場(chǎng)執(zhí)法階段。警察臨場(chǎng)執(zhí)法權(quán)本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)秩序維護(hù)和事態(tài)控制功能,即在秩序維護(hù)和事態(tài)控制的語(yǔ)境下,警察到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施有效控制。通常情況下,臨場(chǎng)執(zhí)法權(quán)是警察進(jìn)一步采取調(diào)查、強(qiáng)制、處罰等手段的先導(dǎo),直接影響警察職能的發(fā)揮[21]。學(xué)界對(duì)臨場(chǎng)執(zhí)法階段的警察權(quán)關(guān)注較少,而此階段恰好是最直接影響社會(huì)公眾利益的環(huán)節(jié)。

對(duì)警察權(quán)在運(yùn)行過(guò)程并未做任何階段上的劃分,導(dǎo)致權(quán)力行使的單向性和強(qiáng)制性尤其突出,其擴(kuò)張和越位現(xiàn)象自然就有了生存空間。所以,要實(shí)現(xiàn)有效授權(quán)和權(quán)力控制的目標(biāo),分解警察權(quán)之于不同階段、不同結(jié)構(gòu)層次的價(jià)值取向是應(yīng)有之義。

四、警察權(quán)階段性建設(shè)的完善對(duì)策

(一)立法體例:提升概括條款的明確性,強(qiáng)化警察任務(wù)與職權(quán)的適配度

概括條款的立法技術(shù),固然可以使立法者借助抽象性的法律概念,取代詳細(xì)的字斟句酌的要件規(guī)定,并且避免了隨時(shí)修訂法律的不安定性(28)參見(jiàn)李震山:《警察行政法論——自由與秩序之折衡》,元照出版有限公司2016年版,第215頁(yè)。。但也同時(shí)潛藏行政及司法在法律適用時(shí)解釋概念的隨意、欠缺公平性的危險(xiǎn),導(dǎo)致公平正義易淪為口號(hào)。如果認(rèn)為僅通過(guò)概括條款便足以成為警察權(quán)動(dòng)用的依據(jù),其相當(dāng)于變相承認(rèn)放棄了人民主體之地位。警察為達(dá)成法令所賦予的任務(wù),除在組織法上揭示其權(quán)限或管轄外,尚依職權(quán)法授予具體職權(quán)[22]。一般認(rèn)為,警察職權(quán)是手段和方式,警察任務(wù)(目的)的實(shí)現(xiàn)需要依賴明確的警察職權(quán)的行使。這就要求在立法體例上,除了允許概括條款的存在之外,還要對(duì)概括條款的明確性加以關(guān)注,以此強(qiáng)化警察任務(wù)和警察職權(quán)的適配度。

警察法中對(duì)警察任務(wù)的概括性描述不能成為警察權(quán)干預(yù)措施的法律依據(jù),更不能成為警察權(quán)作為直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利消滅、變更的措施依據(jù)。我國(guó)《人民警察法》中規(guī)定人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全,維護(hù)社會(huì)治安秩序……我國(guó)《人民警察法》雖然對(duì)警察職權(quán)列舉了共十四條內(nèi)容,但職權(quán)的具體行使多是分散在不同的部門規(guī)章中。例如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中為明確警察職權(quán)的行使,細(xì)化了盤查盤問(wèn)、行政強(qiáng)制、行政處罰等相關(guān)規(guī)定。但是由于立法過(guò)于分散,沒(méi)有形成體系化的法律規(guī)定。

第一,一方面,立法者要明確立法立場(chǎng),警察權(quán)不僅是公安機(jī)關(guān)作為警察行政組織法中所享有的權(quán)力,更是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警察個(gè)體之于外部社會(huì)所擁有的權(quán)力。及時(shí)消解警察組織法和作用法之間的張力,才能在后續(xù)的立法上有較為清晰的法律定位。另一方面,立法者在立法時(shí),需以特殊授權(quán)規(guī)定來(lái)強(qiáng)化概括條款的法律解釋力。尤其要根據(jù)權(quán)力行使的強(qiáng)度,配置不同的干預(yù)措施以及救濟(jì)方式。

第二,在法規(guī)范中增設(shè)警察權(quán)的危險(xiǎn)預(yù)防條款。前文提及,警察法中很重要的一個(gè)法律概念便是“危害”。對(duì)于危害的類型,可以根據(jù)抽象或是具體、可能性大小等標(biāo)準(zhǔn)劃分為抽象危害、具體危害、表見(jiàn)危害、潛藏危害等。我國(guó)目前對(duì)于警察職權(quán)的立法和實(shí)踐,都過(guò)于關(guān)注其辦案型職權(quán),忽視了預(yù)防型職權(quán)。然而,通過(guò)進(jìn)一步檢視警察法體系中的權(quán)能,就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種辦案型職權(quán)設(shè)定遮蔽了預(yù)防型職權(quán)的功能[23]。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的不確定性,要求警察權(quán)必須具備一定的預(yù)防功能。“抽象危害”的核心要義與“風(fēng)險(xiǎn)”都具有一種前瞻性和未來(lái)面向。所以,考慮將“危害”引入到警察法立法中,不失為一種應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的好的選擇。不僅可以進(jìn)一步體現(xiàn)時(shí)代特色,也能夠提升警察任務(wù)與警察職權(quán)的適配程度。

(二)結(jié)構(gòu)要素:著眼于實(shí)踐的復(fù)雜場(chǎng)景,廓清警察職權(quán)類型以強(qiáng)化指向作用

當(dāng)前學(xué)界對(duì)警察職權(quán)的劃分主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi):一是在警察權(quán)定位為行政權(quán)的基礎(chǔ)上,將警察職權(quán)具體劃分為行政許可、征收、強(qiáng)制、處罰等,此乃“行政形式論”立場(chǎng)下得出的結(jié)論,特點(diǎn)就是,在警察職權(quán)行使的過(guò)程中一一對(duì)照,如果警察職權(quán)不屬于以上所述的任何一類,將會(huì)被排斥在法律規(guī)范之外;二是將警察權(quán)進(jìn)行層次劃分,可以分為抽象層面的警察權(quán)本身、不同領(lǐng)域的治安管理權(quán)和刑事司法權(quán)以及《人民警察法》規(guī)定的警察職權(quán)和具體作用的警察行為(29)參見(jiàn)惠生武:《警察法論綱》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版,第133—135頁(yè)。;三是將危害防止引入警察任務(wù),并提出警察的辦案型職權(quán)和預(yù)防型職權(quán)(30)蔣勇教授提出將“危害”概念引入到警察任務(wù)中,并在警察任務(wù)視角下,完善警察的預(yù)防型職權(quán)。參見(jiàn)《警察任務(wù)視角下我國(guó)警察職權(quán)的配置優(yōu)化》,載《公安學(xué)研究》2021年第4期。。以上三種學(xué)說(shuō)均在一定程度上將抽象警察權(quán)進(jìn)行細(xì)化分解,對(duì)警察權(quán)從應(yīng)然層面到實(shí)然層面的轉(zhuǎn)向提供了解決方案。但是,警察職權(quán)的行使伴隨著實(shí)踐場(chǎng)景的復(fù)雜變化,第一種學(xué)說(shuō)在“行政形式論”中探究警察權(quán)的具體行使,無(wú)法深入到實(shí)踐領(lǐng)域,因?yàn)椴徽撌切姓S可、征收、處罰等都是一種“事后”面向的措施。第二種學(xué)說(shuō)雖然觸及到了警察權(quán)的本質(zhì),從結(jié)構(gòu)層次劃分警察職權(quán)的類型,但是對(duì)于具體的“警察行為”未作深入探討。第三種觀點(diǎn)將警察職權(quán)理解為辦案型職權(quán)和預(yù)防型職權(quán),的確將警察職權(quán)按照階段性特征作了一定的劃分,但是對(duì)于辦案型職權(quán)在實(shí)踐中的行使依然沒(méi)有進(jìn)一步廓清。

因此,對(duì)警察職權(quán)類型廓清的前提要以“行政過(guò)程論”為基礎(chǔ),深入融合警察職權(quán)行使的具體實(shí)踐場(chǎng)景。前文所述,以“行政過(guò)程論”展開(kāi)來(lái)看,警察職權(quán)可以劃分為標(biāo)準(zhǔn)階段、行使階段、執(zhí)行階段、救濟(jì)階段。在承認(rèn)將警察職權(quán)劃分為辦案型職權(quán)和預(yù)防型職權(quán)的觀點(diǎn)之下,可以將警察權(quán)進(jìn)一步廓清為預(yù)防型職權(quán)、控制型職權(quán)、處置型職權(quán)三大類。其中預(yù)防型職權(quán)就是面向未來(lái)不確定的風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)概括條款加特殊授權(quán)的方式應(yīng)對(duì)未來(lái)的社會(huì)失序狀態(tài);控制型職權(quán)就是警察接警之后立刻趕赴現(xiàn)場(chǎng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)事態(tài)的控制,防止事情超出可控狀態(tài)。此時(shí)需要賦予警察在控制階段的臨場(chǎng)執(zhí)法權(quán)方可實(shí)現(xiàn)最佳效果。例如一些警察約束措施和行政強(qiáng)制措施;處置型職權(quán)就是在事態(tài)控制的前提下,使用相應(yīng)的處置手段,對(duì)危害社會(huì)秩序的行為進(jìn)行處理和懲治。這里可以參考李小波教授對(duì)“治安處置”的理解(31)參見(jiàn)李小波:《治安學(xué)范式研究》,法律出版社2017年版,第209頁(yè)。。一般情況下,三種職權(quán)類型除了時(shí)間上先后順序之外,并不存在優(yōu)位性,即如果在控制階段可以把警情很好地消化解決,懲罰處置并非必經(jīng)階段。這也和目前“寬嚴(yán)相濟(jì)”的法律政策相符合。

(三)視角轉(zhuǎn)換:剖析不同階段警察權(quán)價(jià)值取向,構(gòu)建有效授權(quán)和控制體系

當(dāng)前學(xué)界對(duì)警察權(quán)的關(guān)注局限于“整體性”的視角,導(dǎo)致警察權(quán)發(fā)展和演進(jìn)的懶惰,難以構(gòu)建有效的授權(quán)和控制體系。剖析不同階段警察權(quán)行使的核心價(jià)值的前提是實(shí)現(xiàn)從“整體性”到“階段性”的轉(zhuǎn)換。正如鄭海教授所指的那樣:“應(yīng)重新審視警察權(quán)的運(yùn)行方式,從‘整體性’視角到‘階段性’視角的轉(zhuǎn)換,對(duì)警察權(quán)的發(fā)展變化進(jìn)行厘定和重新定位。”(32)鄭海教授在面對(duì)新時(shí)期警察權(quán)的價(jià)值定位時(shí)曾指出:目前警察權(quán)的實(shí)踐面向是擴(kuò)張性和暴力性,但在剖析這一問(wèn)題的時(shí)候不能泛泛而談,而應(yīng)看到警察權(quán)在階段性視角下的具體運(yùn)行方式。參見(jiàn)《正義權(quán)能:警察權(quán)的理論探源與價(jià)值定位》,載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第1期。在承認(rèn)警察權(quán)階段性的基礎(chǔ)上,可以從有效授權(quán)和有效控制兩個(gè)方面的構(gòu)建來(lái)具體展開(kāi)。

在有效授權(quán)體系構(gòu)建中,要及時(shí)關(guān)注到警察權(quán)在新時(shí)期的新變化、新要求。尤其是在警察臨場(chǎng)執(zhí)法階段,警察和社會(huì)公眾之間往往是最為直接的接觸,很大程度上影響警察權(quán)效能的發(fā)揮。2023年5月發(fā)生的“高鐵掌摑案”(33)四川成都鐵路公安局成都公安處發(fā)布警情通報(bào),認(rèn)定楊某某用手背擊打王某某面部屬毆打他人的違法行為;王某某遭到擊打后用手掌擊打楊某某面部,在列車工作人員和旅客勸阻后,再次用手掌擊打楊某某面部屬毆打他人的違法行為,公安機(jī)關(guān)已依法對(duì)楊某某、王某某分別處以500元、200元罰款。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1765552163597121289&wfr=spider&for=pc,2023年5月8日訪問(wèn)。中,警察最終根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定,對(duì)案件作出認(rèn)定,但深究案件處理,仍存在一些問(wèn)題。在本人之前的研究中,已經(jīng)詳細(xì)論述過(guò)警察臨場(chǎng)執(zhí)法權(quán)的邏輯基礎(chǔ)和重要價(jià)值。警察在案件發(fā)生的第一時(shí)間應(yīng)該是控制雙方繼續(xù)爭(zhēng)吵,而非直接“各打五十大板”的粗糙處理方式,因?yàn)榇穗A段核心要義是“秩序”。至于是否是“正當(dāng)防衛(wèi)”,是事后法制部門相關(guān)人員討論認(rèn)定的結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)輿論沖突的根本原因就在于,沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格討論和法律認(rèn)定,在現(xiàn)場(chǎng)處置過(guò)程中即做出“互毆”的處理決定。此階段警察的核心價(jià)值取向不是是非對(duì)錯(cuò)的判斷,而是找尋此時(shí)秩序失控的事由,并精準(zhǔn)地將其控制在良性態(tài)勢(shì)范圍內(nèi)。在此階段,當(dāng)事人雙方理應(yīng)尊重秩序優(yōu)位的原則;而在事后處置階段,警察權(quán)的核心價(jià)值取向是個(gè)體正義乃至社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn),構(gòu)建有效的授權(quán)體系,并非僅是法律規(guī)范內(nèi)容的增刪,而是在不同價(jià)值取向指引下,對(duì)警察權(quán)行使進(jìn)行階段性的分解。

控制國(guó)家權(quán)力、防止國(guó)家權(quán)力濫用無(wú)疑是法治最根本的要義之一,法治建立的關(guān)鍵在于形成一個(gè)有效的權(quán)力控制體系[25]。警察職權(quán)根據(jù)其行使階段不同劃分為不同的具體權(quán)力。對(duì)警察權(quán)的控制也理應(yīng)將其置于公權(quán)力運(yùn)行的整體框架,通過(guò)不同階段的特征提出針對(duì)的控制方式和手段。具體展開(kāi)來(lái)說(shuō):對(duì)于預(yù)防型職權(quán)的行使,要注重事前控制,在職權(quán)行使之前必須有合理的法律依據(jù)和授權(quán)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)警察職權(quán)的規(guī)定中就將法益之減損理解為一種并非關(guān)系人主觀之感覺(jué)受到損害,而是依據(jù)客觀之判斷的結(jié)果。德國(guó)警察法中區(qū)分了警察的職務(wù)行為,將其分為:警察處分、事實(shí)行為、協(xié)助行為、提示告誡行為、司法行政行為,并根據(jù)其效果剛性不同給予不同的救濟(jì)程序。對(duì)于控制型職權(quán)和處置型職權(quán),一方面要保障警察職權(quán)行使的單向性,尤其在警察控制事態(tài)的過(guò)程中,堅(jiān)持秩序優(yōu)位原則;另一方面,要采取內(nèi)外控制相結(jié)合的方式對(duì)其進(jìn)行控制。發(fā)揮公安機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門對(duì)案件性質(zhì)定性以及處置完畢之后案件的審核作用,通過(guò)內(nèi)部的自查自糾防止出現(xiàn)警察執(zhí)法不當(dāng),進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)輿論的問(wèn)題。在外部上,法制部門畢竟是內(nèi)部控制部門,難以應(yīng)對(duì)外界的追問(wèn),容易形成一家之言。因此,可以吸收英國(guó)關(guān)于中立的警察執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn),對(duì)警察執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范救濟(jì)。甚至可以引入監(jiān)察部門的介入,通過(guò)監(jiān)察調(diào)查的手段,對(duì)嚴(yán)重的警察執(zhí)法不當(dāng)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。當(dāng)然如確有惡意投訴和虛假投訴現(xiàn)象的發(fā)生,也應(yīng)及時(shí)處理并向社會(huì)公開(kāi),防止影響警察在社會(huì)公眾面前的形象。

如此,通過(guò)細(xì)化不同階段警察權(quán)的價(jià)值取向,構(gòu)建有效的授權(quán)和控制體系,不僅是法治國(guó)家權(quán)力運(yùn)行邏輯的必然要求,也是提升警察權(quán)行使效能的必由之路。

五、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力的運(yùn)行往往是具有階段性的,對(duì)警察權(quán)運(yùn)行的關(guān)注需要實(shí)現(xiàn)從“整體性”到“階段性”的轉(zhuǎn)變,對(duì)警察權(quán)階段性的研究要著眼于立法、實(shí)踐、運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行法規(guī)范體系中,對(duì)警察任務(wù)的描述大多采取了概括式授權(quán)和條款的立法技術(shù)和立法理念,覆蓋式的權(quán)力運(yùn)行方式導(dǎo)致不論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)部門對(duì)警察權(quán)的階段性特征關(guān)注都還不夠。但是如果導(dǎo)入“行政過(guò)程論”的基本理念,圍繞著警察權(quán)對(duì)社會(huì)秩序維護(hù)過(guò)程化進(jìn)行展開(kāi),順理成章可將警察權(quán)根據(jù)實(shí)踐場(chǎng)景的動(dòng)態(tài)變化劃分為不同的職權(quán)類型。且面對(duì)未來(lái)不確定的各種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō),警察權(quán)的危害預(yù)防功能又與應(yīng)急管理的最終目標(biāo)相契合。

警察權(quán)的階段性是較為新興的話題,雖然根據(jù)其實(shí)踐場(chǎng)景為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行了廓清,但是目前仍然還無(wú)法實(shí)現(xiàn)全部?jī)?nèi)容的整合,需要在進(jìn)一步的研究中加以完善。呼吁學(xué)界學(xué)者及時(shí)轉(zhuǎn)換視角,對(duì)警察權(quán)運(yùn)行的不同階段進(jìn)行深入的探討;借鑒德國(guó)等國(guó)家和地區(qū)警察法合理的立法理念,不斷豐富我國(guó)《人民警察法》的要素。在此基礎(chǔ)上,關(guān)于警察權(quán)運(yùn)行的一系列問(wèn)題或許能夠迎刃而解。