北京歷史文化街區整院騰退模式實施機制探析

陳明玉 石煬 甘欣悅

摘要：北京歷史文化街區的人口疏解工作自2010年開始，經歷了從“登記式疏解”到“整院疏解”模式的轉變。但是隨著疏解工作的進行，形成整院的難度越來越大，并逐漸顯現出一些問題。以2013年開展的首批整院騰退試點白米斜街地區為研究對象，通過對政策實施過程中的參與主體（政府、公司和居民）開展訪談，以收集數據信息的方法歸納分析整院騰退政策的特征和近5年在實施操作過程中對該片區帶來的影響，并結合2020年北京東城區啟動的“申請式退租”項目實施情況提出疏解工作的優化實施的建議，包括疏解對象不明確是影響政策實施效果的主要原因，需要從兼顧改善居住困難住戶的生活條件和推動空間再利用兩個目標出發騰退適宜的住戶，建立申請式疏解的預評估機制，在現有申請式基礎上，完善以院落為單位的騰退流程等，促進北京歷史文化街區的可持續保護和發展。

關鍵詞：北京老城；歷史文化街區；疏解政策；整院騰退；可持續更新

文章編號 1673-8985（2023）05-0113-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

0 引言

人口與住房問題是歷史文化街區面臨的基礎性問題和難題之一[1]，在老城改造從增量建設轉向存量更新的新常態下，通過疏解工作實現騰退空間再利用成為解決過高的人口密度與街區保護發展之間矛盾的必然選擇和主要方式。歷史街區的保護和更新是一個牽涉社會、經濟、文化、環境、治理等諸多方面的復雜系統性工程[2]9。促進歷史文化街區實現可持續保護與更新不僅需要注重物質環境條件的改善，更需要考慮社會民生問題，兼顧社會效益和空間理想[3]。但既有研究和實踐在歷史街區騰退式更新方面較多地將重點放在人口外遷后建筑空間的再利用上，極少關注和探究疏解政策實施過程的合理性及其對居民生活產生的影響等社會環境層面的問題。鑒于當下基于傳統視角形成的歷史街區保護研究成果比較豐富，而從規劃、管理等機制建設角度提出對策措施的研究仍存在不足[4]，本文試圖以北京什剎海歷史文化街區的疏解工作為例，剖析整院騰退模式的實施機制特征和影響，提出政策機制優化和街區更新方面的建議，促進人口疏解工作，對建設可持續歷史街區發揮更積極的作用。

北京老城總體人口密度過高，戶均居住面積低于國家平均水平，且相對于其他地區，低收入人口、老年人口和流動人口占比高，導致街區自下而上實現自主改善居住環境的能力和動力整體偏弱。這對歷史文化街區的傳統風貌保護和可持續發展產生較大的負面影響。對此，北京市于2010年開始人口疏解工作，以楊梅竹斜街作為試點，由政府委托前端公司采取“登記式疏解”（居民自愿，想走即可簽約）模式，并通過引入文化創意產業來引導街區功能置換和公共設施更新，在保護和再利用模式創新方面取得一定成效[5]。但這種疏解模式形成的整院不足10個，大量散落在院落中的房屋造成資金和房源的占壓，給管理和后續利用帶來困難，而空置的房屋除了用于設計周展覽外只能長年閑置，很大程度上影響了街區的可持續發展。鑒于此，2013年什剎海片區的疏解工作采取整院騰退政策（外遷附有前提條件：整院所有居民需達成一致，有一戶不愿意走，都不能簽約）來避免后期院落利用過程中可能產生的困難。本文選擇的研究對象是什剎海白米社區，作為實施整院騰退模式的第一期啟動試點，對其騰退過程的回顧和分析有助于認識人口疏解工作中的問題和產生原因，探析其對居民生活產生的影響及優化解決對策，為僅從物質空間維度出發構建規劃指標體系[6]來指導歷史街區保護更新工作的方式提供了補充。

1 實施概況

1.1 基本內容

什剎海白米斜街地區位于舊城核心區域（城市中軸線沿線皇城與什剎海歷史保護區的結合部），占地約7.2 hm?，常住人口1 416人（2017年白米社區居委會數據），保留著較為完整的街區傳統風貌。該片區在開展政府主導的保護更新工作之前，經歷了多次以個人名義或企業開發名義的搬遷改造，外遷補償方式也經歷了從依據戶籍人口到通過建筑面積進行核算的變化，研究其社會—空間演變與政策實施的關系對歷史文化街區的可持續保護和發展具有重要意義。因此，本文對2013年政府委托前端公司實施至今的整院騰退政策進行詳細的調查，試圖對街區的社會空間變化形成較為清晰的描述。

表1總結了白米斜街地區試點在兩期整院騰退政策的實施過程中的內容調整及其效果。從總體上看，騰退條件這一影響政策實施的核心內容基本沒有變化，堅持了“居民自愿，整院改善”的原則，只是沿街住戶從單間可外遷變為整段（3—4間）才可外遷。但是補償內容變化較大，安置房系數從原有的7.5變為5.6或3.8，搬家補助也從4萬元/m?降為1萬/m?，外遷補償的下降幅度較大。此外，政策實施范圍從一期的2個社區拓展到什剎海的25個社區，并設立工作站負責各片區的疏解騰退工作來提高效率和力度。在兩期的政策內容中需要注意的是，安置系數對應的是住戶房本上的建筑面積，自建房的面積不能計算在內。在安置系數逐年下降的情況下，這意味著居住在自建房的居民不能參與到住房改善政策中，或住戶由于建筑面積較小無法滿足安置房源的購置要求（如23.6 m?以下無法選擇系數3.8、最小戶型90 m?的林奧嘉園）。而私房與公房的貨幣補償差價一直為1萬元/m?。這也在一定程度上影響了私房住戶的外遷意愿。

1.2 實施流程

白米斜街地區工作站和住房改善辦公室是直接參與并實施社區人口疏解工作的兩個單位。白米工作站是2016年二期政策啟動時設立的，主要工作包括宣傳政策與居民咨詢、填寫騰退申請表、辦理收房，以及與住戶對接后續的資金補償。而一期住房改善辦公室除了負責上述工作外，還開展了大量的入戶調研和訪談。包括讓有騰退意愿的居民填寫基本情況登記表（含建筑面積、戶籍人口、家庭結構等信息）和基本情況調研表（居住基本情況和需要改善的問題）、收集相關證件資料備案等。但隨著二期白米社區疏解工作力度的降低，住房改善辦公室只負責對接工作站提供的滿足騰退條件的住戶，并與其協商房源和資金等具體的安置補償內容。圖1以2017年9月白米社區工作站展示給社區居民的騰退流程圖為基礎整理而成，并用兩個顏色區分兩家單位目前的責任分工。本文結合其工作特點和內容開展數據資料收集并進行訪談內容設計，因此一期疏解政策的實施情況和相關數據信息主要從住房改善辦公室處了解，而二期的搬遷過程則通過聯系白米社區工作站獲得。

除了兩個直接參與政策實施的公司部門外，白米社區居委會在過程中也起到溝通協調的作用，包括帶領公司員工入戶、聯系工作人員轉達居民對政策的意見等。因此社區對政策實施的具體情況有一定了解，特別是住戶的居住改善訴求和困難方面。根據上述情況，本文對兩部分主體開展深度訪談：一部分是政策的實施者，包括前端公司的疏解部門、白米社區的工作站以及前端公司委托的住房改善辦公室；另一部分是政策的參與者，包括未騰退和已騰退的住戶、社區居委會的工作人員。通過無結構訪談，了解騰退原因和意愿、居住改善情況、實施過程中遇到的問題等信息。

2 騰退情況

2.1 實施成效

什剎海白米社區在2013年騰退政策實施前的總戶數為667戶，產權建筑面積約為3萬m?（見表2），而一期登記申請騰退的住戶為442戶，約占總戶數的66%，意味著社區一半以上的住戶有意愿搬離。通過數據整理發現，申請外遷的住戶中有約80%的直管公房都登記了申請，而住在自管公房（單位產）和私產的住戶申請外遷的較少（見表3）。到目前為止，白米社區共簽約外遷了54戶，占總戶數的8%，遠低于一期登記申請外遷的住戶（見表4）。騰退出的產權建筑面積為1 435 m?，占總產權面積的13%，騰退出的可再利用空間面積并不高。此外，從已騰退住戶的產權情況看，直管公房占比較大，私房居中，自管公房最少。這與申請騰退調查信息一致。

2.2 意愿變化

除了數據信息外，本文根據住房改善辦公室提供的基本信息，對一期調研過程中有意愿外遷住戶的空間位置進行落位（見圖2）。從中可見，在442個申請騰退的住戶中，滿足騰退條件的整院共有30個，而且有意愿騰退的住戶較多地居住在白米北巷胡同、樂春坊胡同、楊儉胡同和馬良胡同4個片區，臨地安門外大街和前海南沿的住戶較少申請外遷。

同時根據負責二期騰退工作的白米工作站提供的騰退住戶信息，對兩期已騰退住戶的空間位置進行落位（見圖3）。發現已騰退的院落幾乎都位于樂春坊胡同，單間則集中在白米斜街兩側，而且最終外遷的54戶中整院搬遷的只有4個，遠小于一期實施摸底調研時統計出的整院搬遷數量。反映出在面對實際騰退項目時，經濟收入水平、家庭生活條件等多方面存在差異的院落內部住戶們在達成整院騰退共識方面存在較大的難度。此外，通過多方收集已搬遷住戶的就業、收入、是否有其他房產、是否長年在白米社區居住、家庭結構等信息，總結其選擇騰退的主要原因有3個：（1）無其他房產，通過外遷改善自己和子女的住房條件；（2）有其他房產，房屋長期空置或出租；（3）被迫搬遷（租住在親戚的房子，親戚想走）。而私房院落則還存在希望利用疏解騰退政策理清共有財產的原因。分析中還發現，在二期安置房系數降低的情況下仍選擇簽約騰退的住戶主要包含3類主體：（1）人戶分離者，政府啟動的“直管公房轉租轉借清理整治專項工作”和“開墻打洞治理工作”，促使一些房屋用于長期出租的居民選擇外遷；（2）一期觀望者，安置房系數的降低使其意識到此次騰退是政府主導而非開發商行為，因而選擇外遷；（3）一期滯留者，一期由于無法協調家庭內部因財產爭端所引發的矛盾而擱置申請的居民，待問題解決后選擇外遷。由此說明，政府的政策導向和家庭內部的矛盾是影響居民外遷的重要因素，同時也反映出白米社區居民一期對疏解政策的性質和內容并沒有足夠的了解和信任。

2.3 問題影響

進一步跟蹤白米社區疏解政策的實施，發現二期居民提交的申請數量大幅降低，截止到2017年底只有27戶（包括二期已簽約要走的住戶）登記了外遷意愿，而這僅占一期登記申請騰退總戶數的6%。通過訪談了解到，出現這一情況的原因除了二期安置系數下降的因素外，相關政策的實施也有重要影響，如打擊公房轉租轉借的政策使一些老住戶做出重新搬回院落居住的決定，從而緩解了長期以來因房屋出租產生的鄰里矛盾，提升了院落的居住環境，使一些居民綜合考慮后選擇繼續留在該社區居住。此外，對二期騰退政策實施過程中因不滿足疏解條件導致外遷申請被擱置的住戶，即“想走不能走”的住戶占二期登記申請總人數的51%，進而對他們的空間信息進行落位（見圖4），發現其具有兩個特征：（1）由于自管公房的產權所屬是單位，導致其住戶無法直接外遷協商；（2）白米北巷胡同一帶的住戶申請較多，但由于多為散戶未形成整院也無法外遷，且多為公房和自建房。

同時，疏解過程中除了出現“想走不能走”的情況外，還存在“宜走不能走”的問題。通過將疏解政策實施5年以來已外遷住戶的建筑面積與二期登記申請騰退但暫被擱置的住戶的建筑面積進行分類統計和對比，發現建筑面積在15 m?以下的已搬遷住戶占總騰退戶數的9%，而后者則占到21%（見圖5），說明大部分滿足政策騰退條件并外遷的住戶的建筑面積普遍較大，而未能滿足騰退條件申請被擱置的住戶的建筑面積較小，也反映了整院騰退政策的實施并不能有效地解決居住條件有困難的住戶的問題，即“宜走不能走”。同時，通過訪談這些有較強烈搬遷意愿卻難以改善居住條件的住戶，了解到整院騰退模式實施過程中產生的問題，即該實施機制雖然方便了物質空間的再利用，但也將院落整體搬遷與每戶居民的補償捆綁起來，容易導致一個院內的住戶因不同的利益訴求較難達成一致而產生矛盾，進而加速老北京家庭倫理關系和情感聯系的斷裂，并對鄰里關系造成困擾[7]。

2013—2017年白米社區居委會的逐年人口統計數據（見圖6）則反映了無差別進行疏解騰退，即“想走就能走”對人口結構產生的影響。首先，該社區人戶分離的人數每年均占到總人數的一半以上，一直存在較嚴重的人戶分離現象說明疏解政策并沒有對改善人戶分離的問題起到顯著影響。同時，在實施人口疏解政策后，總人口數雖然有所下降但是不明顯，且多集中在“戶在人不在”的類型，說明疏解政策在實現騰退人口、降低人口密度的目標上效果不佳。而且“戶在人不在”的住戶人數一直是“人在戶不在”的住戶人數的3倍以上，表示社區內還有大量出租或空置的住房沒有被可持續地利用。總體而言，整院騰退政策在實施過程中無差別地進行疏解，使其在居住改善和空間利用效益等方面的作用受到影響。

最后，研究對一期已搬遷到西二旗融澤嘉園居住的白米社區住戶進行回訪，發現他們會定期回白米社區參與社區活動或是與老居民相約在北海公園散步等，與社區的老街坊保持較密切的聯系。由此反映出白米社區具有較緊密的社會網絡結構，這與2004年由北京市規劃委員會組織的對什剎海白米斜街保護區居民生活狀況的調查數據結果一致，即87.6%的居民鄰里交往狀況較好，對社區有較強的歸屬感，雖然改善居住條件的意愿較為強烈，但有54.42%的居民在權衡之后選擇留在原地進行適度改善而不愿意選擇搬遷[8]。因此，整院騰退模式在實施過程中還需要考慮原住居民搬遷到新社區的鄰里關系重構問題。

3 相關措施與建議

3.1 綜合考慮空間再利用性和住戶實際居住條件， 制定合理的騰退條件和精準化的人口疏解流程

整院騰退政策與登記式騰退政策相比，雖然更多地考慮和促進了空間資源的使用，但其在實施過程中對人口疏解的目標對象研究不足，較大地影響了疏解工作的實際效果。具體表現在街區人口密度的下降幅度并不明顯。疏解出去的住戶主要是人戶分離的空置房屋或建筑面積較大的沿街商鋪等，而有較強騰退意愿、建筑面積較小的住戶卻無法獲得這次難得的改善現狀居住條件的機會。2020年11月北京東城區針對歷史街區內的公房制定了“申請式退租”工作方案，將贖買區屬直管公房的承租權作為人口疏解的主要方式，并于2021年6月完成了試點片區的申請簽約及騰房選擇。從實施情況上看，由于騰退政策中創新性地融入了“共有產權”安置房配套政策，形成了較高的公房的退租比例（局部片區高于90%）。但與登記式騰退政策一樣，退租院落的整院比例依然不高，不利于院落的更新再利用。

人口疏解工作需要根據居民條件和居民意愿，既體現對特困人群的精準扶助，又體現對居民意愿的尊重和引導，避免疏解過程中的“錯位”和“強制”[9]，在實施過程中堅持居住改善導向和公共設施導向并行。因此，本文建議以再利用為導向開展申請式疏解，堅持院落空間的相對完整性和可利用性，在現有申請式基礎上，完善以院落為單位的騰退流程。在騰退過程中建立綜合居民外遷意愿、院落房屋質量風貌狀況、實際居住密度、公共設施建設需求和院落保護利用方式等在內的申請式疏解的預評估機制。通過雙向選擇和綜合判斷，按照“居民申請—統計評估—劃定申請區域—院落間居民流動—院落式人口疏解—空間再利用”的流程進行疏解。同時建立多元化居住保障和留住改善機制，提高住房極困難家庭的實際居住面積。

3.2 搭建信息溝通和協作平臺， 豐富公眾參與形式和內容

從實證調查可以發現，騰退過程出現了居民參與被動，以及由于信息傳達不到位影響疏解工作進度和效果的問題。建議政府相關部門在實施過程中深入了解當地居民的實際情況，同時提高居民參與決策的能力和積極性，并與前端公司形成明確的分工，落實自身必須承擔的工作，從而促進疏解政策在社會和空間兩個層面的目標的實現。在機制優化層面，建議通過搭建信息溝通和協作平臺以擴大信息公開力度，完善騰退過程中公眾對騰退方案、更新規劃編制的溝通參與渠道，豐富公眾參與形式，并對騰退后的居民進行調查回訪，及時追蹤和反思出現的問題[10-11]，形成良性的循環機制。

此外，政策的實施主體不應將“走與留的判斷”轉化到院落內部，因為每戶情況不同、意愿不同必然會產生矛盾進而影響鄰里關系，而且戶數較多的院落則不存在整院一致的可能性。建議充分重視對街區社會網絡結構關系的保護和社會資源的利用[2]13，充分發揮“社區居委會—院長”的協調能力，在實施過程的多個環節，如發放騰退背景材料、宣傳外遷補償方案、公布騰退進展情況、調節院落矛盾等方面，促進政府、公司和住戶三者之間的信息流動和溝通，促進居民全程深度參與到騰退過程中。

3.3 功能置換的過程需要考慮到街區及更大范圍片區的整體保護和發展需求， 實現增強街區活力和改善居民生活的目標

對騰退后的房屋進行修繕和再利用是騰退工作的最后環節，也是關系到街區能否更好地實現可持續發展的關鍵，需要依托疏解工作開展前的整體性社會—空間設計。在社會人口層面，為使歷史文化街區形成相對合理的人口容量以滿足基本居住條件，總體人口疏散比例建議在15%—30%，并在具體實施中結合不同街區的社會結構特征審慎設定人口管控目標，更關注回應IV級擁擠型院落（每100 m?住宅用地上的居住人口為7—10人）和V級特擠型院落（每100 m?住宅用地上的居住人口在10人以上）內住戶的居住功能改善需求，完善疏解騰退標準和就地改善引導。在空間組織上，為規避上文分析得出的整院騰退政策實施后形成規模小、分布散，導致空間資源利用率低甚至浪費的情況，建議在合理的街區總體規劃設計方案基礎上完成功能植入，并優先為基礎設施和公共服務設施提供建設容量，局部地區探索以容積率轉移和地下空間利用等途徑完善老城整體空間格局。

同時，建議騰退院落在功能置換的過程中引入“微循環、漸進式”的更新理念，促進政府、技術部門、實施主體三方的緊密合作，特別是當地居民對更新規劃方案的理解與支持[12]，在經濟效益、文化效益和歷史效益之間找到恰當的平衡點[13]。在方案設計中，需要統籌考慮人與房、社會與空間的關系，既不能只考慮居住改善而忽視通過住房流動和空間再分配來提升公共設施條件，也不能只考慮騰出足夠多的空間卻不考慮是否真正解決居住困難群體的住房條件改善問題。此外，功能置換的過程需要考慮到街區及更大范圍片區的整體保護和發展需求，更有效地實現增強街區活力和改善居民生活的目標。

4 結語

本文通過調查整院騰退政策在什剎海白米斜街地區近5年的實施情況，發現最終疏解外遷的住戶遠低于起初登記申請騰退的住戶數。繼而分析已騰退住戶和二期騰退申請被擱置的住戶在空間位置、產權、建筑面積等方面的信息，并將其與該片區逐年的人口結構變化進行比較分析，發現整院騰退政策既沒能實現有效降低人口密度的目的，也沒有顯著改善居住困難群體的住房問題，重復疏解（較多地騰退了人戶分離的空置房）在一定程度上浪費了公共資源。最后，結合申請式退租的實施情況，對人口疏解政策的實施操作提出從兼顧空間的可持續利用和居住環境改善的雙重效益的角度明確適宜疏解的對象，加快建立疏解預評估和多元化居住保障機制。并呼吁政府相關部門更多地投入和參與到疏解政策的實施過程中，從而提高居民對政策的信任和理解，促進公眾參與，更多地發揮居民在空間再分配和居住環境改善中的作用，推進社區的可持續發展。

本文中的大部分數據信息來自政策實施方（前端公司相關機構）和協調方（社區居委會），缺乏對當地居民的實際居住需求情況和政策實施對其生活等方面產生的影響的調研，在后續人口疏解政策實施過程中，需要進一步對騰退條件與補償標準分類、實施效果評價指標體系構建等方面進行深入調研和分析。

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