書 評 |從另一個角度看香港規劃、土地管理及房地產發展

書籍作者

馮邦彥

出版社： 東方出版中心

出版時間： 2007年1月

近年來，我國房地產發展受到高度關注，業界也有很多爭論。由于我國的房地產發展有很多經驗來自我國香港，于是筆者重新找出一本多年前出版的《香港地產業百年》，仔細閱讀后感觸頗深。本書作者是暨南大學經濟學院院長馮邦彥，于1987年至1994年期間在香港擔任香港東南經濟信息中心經濟分析員，此后一直圍繞香港的經濟發展寫作出書。本書對于當下的城市規劃工作者具有較大的參考價值。

1 關于香港的土地管理制度

本書第一章《土地制度的確立和早期城市建設》詳細介紹了香港的土地管理制度。這些制度借鑒了英國的土地管理制度，并結合香港的實際情況，一邊開發建設，一邊建立起來。

1840年6月，英國發動鴉片戰爭，占領香港島；1842年，中英簽訂《南京條約》，香港被割讓。然而早在1841年5月1日，英國商務代表義律便開始實行第一次香港土地公開招標拍賣，可見英商對海外土地開發的巨大迫切性。從這個時點來看，香港土地拍賣的實施，迄今已逾180年。1843年6月26日，《南京條約》正式生效，此后香港仿照英國土地制度建立了一套有效而獨特的土地管理制度。

香港回歸前的土地管理制度，主要有以下4個特點：一是兩權分離。當時土地所有權屬于英國王室，土地使用權允許自由有償轉讓。也就是說，土地的使用權由使用者向英國王室租用，所以土地使用權的租讓簡稱“土地批租”。其中，由于香港島、九龍和新界分屬不同條約所約定，權屬有所不同，批租方式也不同。當時香港島的所有權是英國王室，租期一般是75年，到期后再予以續期。九龍和新界為英國向清政府租借，這些土地批租年限是99年，到期后歸還清政府。二是政府對土地發展保持有效的管制。政府管制土地開發的主要手段有批租契約（規定年限、用途、面積比率、車位數、高度等）、建筑物條例（規定審批的要求）、城市規劃條例（制定分區發展大綱圖）等。三是制定各項法律以保障土地交易各方的合理權益和市場的正常運作。例如《土地登記條例》規定了土地業權的登記辦法。四是在土地管理中建立起一套稅收制度。土地的稅項主要包括賣地收入、地租、差餉（按戶征收，用于維持警察開支）、物業稅（出租物業需要每年繳納的稅收）。

可見，香港自開埠之初，便已將土地作為重要的資源來進行開發運作。其中，“兩權分離”解決了土地所有者和使用者之間的關系問題，使土地得以進入市場進行流通；“公開拍賣、價高者得”則確保土地進入最有實力的買家手里，實現最高效率的使用；一系列規劃、法規維護了市場規則的穩定性，保障了土地的經濟價值；一套復雜的稅收制度，特別是按年繳納的物業稅，使得土地拍賣不是一錘子買賣，而是一項可以長期獲益的行為。

2 關于房地產公共政策和政府作為

本書第四章《公屋的大規模興建和香港的城市發展》，集中介紹了回歸前香港政府機構在房地產領域的公共政策以及政府主導的建設行為。香港從開埠到第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）前的房地產發展，基本上都是自由市場行為占主導地位。二戰期間由于來港避難人數激增，導致大量“寮屋”“木屋”的產生，其居民多達30萬人，占總人口的15%。二戰以后，面臨城市發展和大量“寮屋”“木屋”的安全問題，政府管理部門于1950年代至1980年代對城市規劃和建設進行了一系列干預和引導。

一是公屋建設。從1954年到1964年的10年間，建造了第一批和第二批徙置大廈，一共94棟，解決了50萬居民的固定居所。1964—1971年，興建了第三批至第六批徙置大廈，居住人口增加到118萬人，廉租屋邨居民也達到40萬人以上。1973—1982年，又推動了新一輪的“十年建屋計劃”，成立了新的“香港房屋委員會”，統籌不同系統的各類公屋。這10年間，香港房屋委員共計為200萬香港市民提供了公共房屋。到1997年，在全港650萬居民中，居住在出租公屋以及政府補助出售單位的人口達331萬人，占總人口約51%。

二是新市鎮開發。香港的新市鎮概念主要來源于英國19世紀的“花園城市”理念，通過在近郊區建設“自給自足”“均衡發展”的市鎮，來解決大都市中心區污染和人口密集等問題。1954年，港府建造大量公屋的計劃面臨土地緊缺的矛盾，于是開啟了“新市鎮計劃”。最早建設的是觀塘、荃灣新市鎮。1970年代的“十年建屋計劃”，大大加快了新市鎮的開發。沙田新市鎮是城市規劃的典范，整個計劃事先經過周密的規劃，總面積約3 700 hm?，其中800 hm?是填海而成，計劃為100萬人提供居住和就業機會。1980年代以后，港府繼續推進新一代新市鎮開發，建設馬鞍山、將軍澳、天水圍、東涌等新市鎮。到1997年，香港的9個新市鎮總共容納了270萬人口，占全港總人口的41.5%。

三是市區重建計劃。1980年代，港府檢討城市發展模式和方向，形成“回到港口”策略，其中重要工作之一就是“市區重建計劃”。由于早期缺乏城市規劃導致市區土地混雜、建筑凌亂、社區設施不足、交通堵塞等問題，再加上建筑逐漸老化，嚴重影響了市區寶貴的土地資源的合理利用。1987年，港府頒布《土地發展公司條例》，成立法定機構“土地發展公司”。這是一家不隸屬于港府的獨立公共法定機構，必須遵循“審慎的商業原則”，實行自負盈虧。從1988年到1998年，土地發展公司前后10年間開展了52個重建項目，其中15項完成。全部計劃可提供1 270萬平方英尺（約118萬m?）住宅、915萬平方英尺（約85萬m?）商業寫字樓、97萬平方英尺（約9萬m?）政府團體設施、82萬平方英尺（約7.6萬m?）休憩用地。

四是戰略規劃和法定圖則。1984年，港府制定了第一份《全港發展策略》，提出兩個發展方案：一是以新界西北及海港西部為發展重點，二是以海港西部為發展重點。后來基本按照第一個方案發展。1986年、1988年、1990年港府多次檢討“全港發展策略”。1987年港府啟動制定《都會計劃》。這是一份全面的總綱規劃，于1991年獲得通過。這時期，香港已逐步成為亞太金融、貿易及旅游中心，制造業轉移也強化了香港作為貿易轉口港的地位，葵涌貨柜碼頭和啟德機場漸趨飽和，港府研究確定在大嶼山以北的赤鱲角興建一個新的國際機場，在大嶼山新建一個新的貨柜碼頭。需要注意的是，無論是發展策略，還是都會計劃，都不是政府投資的實施性計劃，而是由政府制定、為所有參與城市發展的機構或個人提供的發展指引。

1951年，在長遠發展規劃制定前，港府已認識到中短期地區規劃的重要性和緊迫性。根據1939年通過的城市規劃條例，港府正式成立城市設計委員會（后改稱“城市規劃委員會”），并在工務署下的地政測量處設立城市設計科，專責協助城市設計委員會制定法定的地區發展規劃圖則。地區發展規劃圖則分為“法定圖則”和“政府內部圖則”兩類。法定圖則根據城市規劃條例制定，由城市設計委員會批準，具備法律效力；政府內部圖則是較為詳細的設計藍圖，沒有法律效力。到1958年，城市設計科已經對香港市區七成以上地區開展分區規劃。配合港府新市鎮計劃的推進，1961年，涵蓋荃灣、葵涌、青衣區的發展大綱草圖正式公布，沙田的法定發展大綱圖也獲批準。配合市區重建計劃，1960年制定了東北九龍發展藍圖、中區重建計劃藍圖等。

可以說，香港的城市規劃管理制度的特點，是地區性規劃早于戰略性規劃，并建立了一套十分嚴謹的圖紙系統和管理制度。這一套制度也為今天各大城市控制性詳細規劃的編制、審批和管理提供了非常重要的藍本。在全國各大城市從增量發展逐步轉變為存量發展的階段，香港的法定圖則、地區規劃詳圖修改以及市區重建等機制，也逐步在廣州、深圳等城市推廣開來。

3 關于香港地產業的起起伏伏

本書的大部分篇幅十分詳盡地闡述了香港從開埠之初到1997年長達一百多年的發展歷程中，房地產業從起步到壯大、從繁榮到危機所經歷的幾次大幅度上升和下跌的巨大變遷。

香港開埠早年，英國商人開始對香港進行開發利用。怡和洋行最先進入香港購買土地，建設貨倉、工廠、房屋。1886年，英國商人遮打與怡和洋行合作創辦了九龍倉，在九龍半島興建碼頭、倉庫，在尖沙咀海旁擁有大片的土地。1900年，英商太古洋行在鲗魚涌興建太古船塢、太古糖廠，旗下太古輪船公司是中國沿岸及長江內河航運的壟斷寡頭。1889年英商遮打與怡和洋行董事注冊成立香港置地公司，主要開發業務集中在中環地區。

1947年，戰后百廢待興，香港地產業經歷第一次繁榮。地產商吳多泰發明“分層出售”的售樓制度。霍英東在“分層出售”的基礎上，進一步發明“分期付款”的方式，他首創了香港第一份售樓說明書——《九龍油麻地公眾四方街新樓分層出售說明書》。“分層出售、分期付款”制度后來被形象地稱為“賣樓花”方式。這種創新的方式同時解決了房地產開發商和購房者的資金問題，大大降低了土地開發和房產交易的門檻，引發第一次繁榮。

1960年代中期，香港地產業發生第一次大危機。“賣樓花”的方式雖然可以降低房地產開發和居民買房的門檻，使得戰后快速增長的人口及大量的住房需求得以滿足，但也帶有明顯的負面效應，導致大量的資金涌入房地產市場。銀行給房地產的借貸比例畸高，由于銀行擠兌導致地產危機。1965年，香港地價、樓價、租金開始大幅度暴跌，地價跌幅高達50%—70%。1967年，地價又普遍下跌50%左右。

1970年代，香港地產業進入新的繁榮發展階段。香港置地、九龍倉、太古等地產商利用香港繁榮發展的契機，在中環、尖沙咀、東區分別開展了巨大的城市綜合性物業開發，并成為歷史悠久、規模巨大、實力超強的綜合性房地產開發商。此后，憑借在黃金地段擁有的大量商業、寫字樓、酒店等優質資產的持續運營，又積累起物業管理運營方面非常顯著的經驗優勢，迄今仍然在城市綜合開發運營方面具有極大的影響力。值得注意的是，在1960年代嚴重的房地產危機中，一批新興的地產商人如李嘉誠、郭得勝、李兆基、鄭裕彤、王德輝等，以其高瞻遠矚的戰略眼光，看好香港整體經濟和地產業的長遠前景，在地產危機中及時把握時機，大量吸納賤價拋售的地產物業，在一次財富發生重大轉移的危機中，一舉奠定了其日后在香港地產業大展宏圖的基礎。

1997年，亞洲金融風暴引發香港地產業危機。當時整體經濟收縮，各大小公司的財務狀況普遍惡化，部分過度冒進的公司被迫清盤、倒閉或大幅收縮業務。受金融風暴的影響，百貨零售、飲食、酒樓、酒店、旅游業等均受到嚴重影響，香港地產行情不斷下行，很多地產商宣布旗下地塊停工或放緩發展。1998年5月，香港推出一系列救市措施，如延長樓花預售期，取消4項限制轉售或炒賣樓花措施，簡化按揭計劃等。但是，樓市情況仍然沒有轉好，6月23日宣布即時停止賣地9個月。1998年私人屋村售價已比1997年第二季度高峰期下跌約50%。在地價、樓價大幅下挫的情況下，地產商面臨沉重的資金壓力，紛紛以減價售樓或減持套現資金。以往香港的地產商在銷售新樓盤上有一定的默契，盡量避免“撞盤”，但在危機面前，這一規則已被破壞，各大地產商爭相出貨，形成互相對撼、樓價大跌的骨牌效應，其慘烈程度為歷年所罕見。

從香港開埠到香港回歸以前，香港地產業至少經歷了兩次暴漲和兩次暴跌，其漲跌幅度遠遠超過一般工薪階層所能承受的范圍。在此過程中，既造就了一批房地產新貴，也有大量冒險者破產出局。在房地產暴漲時，工薪階層不堪房價畸高之苦，在房地產暴跌時，又使得辛勤積累的財富一夜消失。這個過程不得不引人深思。

4 規劃建設行業的生命力

回顧香港地產業發展的起起伏伏，可以發現，時至今日，很多大規模的港資企業仍然活躍在城市規劃和建設領域。為什么香港的開發企業能夠擁有穿越周期的能力，始終保持旺盛的生命力，也許可以從其規劃建設的理念方面得到答案。

一是公交優先的交通體系。香港人口密度極高，城市道路狹小，公共交通成為主要出行方式，約占機動化出行的90%。港鐵是香港公共交通的主體，共有10條線路，包括觀塘線、荃灣線、港島線、東涌線、將軍澳線、迪士尼線、東鐵線、馬鞍山線、西鐵線以及機場快線，全長約213 km，共87個車站。香港地鐵站點密度在世界上屈指可數。同時，地鐵站點還與其他巴士線路形成便捷換乘體系，港鐵、專營巴士和其他輔助方式（非專營巴士、公共小型巴士、港鐵巴士、輕鐵、電車、輪渡等）分別占40%、34%和26%的公共交通份額，組成完善的公共交通系統。在地面道路上，公交專用道星羅棋布，覆蓋大多數道路，公共交通通行權大大優先于社會車輛。

二是圍繞地鐵站點上蓋的TOD開發理念。1970年，香港置地競得香港島中區新填海地段，興建了52層高的康樂大廈，建成寫字樓和商場可租用面積超過69萬平方英尺（約6.4萬m?），這是當時亞洲最高建筑物，雄視維多利亞海灣。此后，香港置地開展了長達10年的中區重建計劃，建成大量超高層商務樓宇，包括有高達47層的置地廣場、告羅士打大廈。香港置地在自營物業之間，架起“空中人行天橋”，天橋不僅與物業相連，還與天星小輪碼頭等城市基建聯通。這一舉措由此開啟了摩天大樓群之間建造空中穿梭步道的建設風潮。如今我國香港地鐵站點TOD建設的經驗已被廣泛學習借鑒，遍布于全國各大城市，成為一種普遍的規劃建設模式。

三是香港的新市鎮開發模式。1974年，太古地產宣布，關閉太古船塢，在土地面積高達230萬平方英尺（約21萬m?）的太古船塢興建商業中心、學校、戲院和住宅樓宇等綜合性屋村，并將該屋村命名為“太古城”。“太古城”全部共建50幢高尚住宅大廈，超1萬個住宅單位，以及一個規模巨大的商業購物中心，總面積達300萬平方英尺（約28萬m?）。太古城歷時10年基本建成，將一個占地宏大的太古船塢，轉變為居住5萬人口的港島著名高尚住宅區、全港規模最大的私人屋村、港島東區的展覽和購物娛樂中心。這樣一種集商業、辦公、休閑娛樂和居住為一體的綜合性新城的開發模式，此后風靡全國，在各城市新城、新區建設過程中不斷得以復制。

四是郊野公園和遠足徑建設。香港山地較多，依托山體建設郊野公園，保護自然環境，控制城市開發無序蔓延，取得了矚目的成績。香港的郊野公園和特別地區總占地443 km?，遍布全港各處，每年前往郊野公園的游客超過1 000萬人次。郊野公園最吸引人的活動方式是遠足。香港共有4條大型遠足路徑。其中，最著名的是麥理浩徑，全長100 km，分為10個路段，沿途經過香港很多著名景點，路徑上建設有步道、驛站、觀景臺等活動設施。今天，全國各大城市也興起了遠足徑的規劃和建設，形成一種全新的風潮。

回顧香港地產業發展，如何保持活力、穿越周期的答案不言而喻。城市規劃和建設工作應該要與其背后的金融屬性適當分離，把工作的重心集中到人居環境建設的本原。城市建設的本質就是為人提供舒適健康的生活、交通、工作、休閑環境，這是亙古不變的基本原理。可以發現，現階段我國人民群眾對美好生活向往的需求，還遠遠沒有得到滿足。建設更加美好城市的任務還十分艱巨，城市規劃師仍然任重而道遠。