城市更新統籌下線路型TOD綜合開發規劃探索

2023-12-25 08:54:39李鳳會袁陽李建智劉高峰魏良

世界建筑導報 2023年3期

李鳳會袁陽李建智劉高峰魏良

摘要：近年來，借助軌道交通建設契機促進城市產業升級、提高生活空間品質成為大城市的普遍共識。隨著我國城市進入存量提質階段，如何通過TOD與城市更新的耦合更大發揮軌道價值成為當前規劃關注的重點。雖然珠三角地區當前的城市更新單元模式與站點層面TOD綜合開發模式已取得一定效果，但是還存在多站產業定位不協調、更新程序無序化、偏重經濟利益等問題。因此，編制線路層面的TOD規劃以統籌多各站點片區的城市更新顯得尤為必要。本文將針對既有問題，探索線路片區產業目標統籌、空間結構統籌、公共配套統籌、更新利益統籌與土地融資統籌等五方面的更新策略，以期實現軌道交通帶動沿線片區產業轉型、整體品質改善的目標。

關鍵詞：TOD；城市更新；更新統籌；軌道線路；綜合開發；東莞

1? 引言

改革開放以來，珠三角地區以鎮、村推行的自下而上的城鎮化模式造成可建設用地快速消耗、城鄉土地空間混雜且低效的問題，因此珠三角城市較內地更早進入存量更新時代[1]。2009年，廣東省出臺“三舊”改造政策著手解決珠三角地區存量建設用地更新。另一方面，珠三角地區也最早開始建設跨市級行政區城際軌道網絡，并同步探索軌道站點片區綜合開發的制度與模式[2]。TOD綜合開發模式旨在最大化發揮軌道交通價值、促進站點周邊高品質再開發以及保障軌道交通建設資金籌集[3]，珠三角多個城市均出臺了相關政策推動TOD綜合開發，并通過實踐積累了較為成熟的經驗[4]。

珠三角地區的TOD綜合開發有幾個基本特征：（1）珠三角TOD規劃政策的出臺時間與城市更新同步，TOD規劃本身擔負片區城市更新統籌的職能；（2）TOD綜合開發規劃是多級政府目標協調、多開發主體利益協調的統籌平臺，城際軌道TOD承擔省、市協調職能[5]，城市軌道TOD是市級行政區內軌道建設主管機構與區、鎮/街的合作平臺[6]；（3）除遵循TOD“3D”等規劃設計原則之外，東莞等城市TOD綜合開發規劃還擔負為劃定軌道建設融資土地規劃的職能[7， 8]；（4）這些已開展的TOD規劃多為站點層面的規劃，針對軌道線路沿線或區域軌道線網的TOD規劃實踐探索還相對較少。

東莞結合自身需求設計了一套相對系統的TOD綜合開發策略，在土地增值反哺軌道建設、部分補足公共配套短板方面已取得一定成就。但是，這類站點TOD規劃還存在與相鄰站點產業定位不協調、更新程序無序化、偏重經濟利益等問題[9， 10]。因此，通過編制線路層級的TOD規劃理順各站點之間關系，統籌更大范圍內的更新工作便顯得更為迫切。近些年，東莞市鳳崗鎮探索了更新型線路TOD綜合開發規劃。本文以深圳10號線鳳崗段線路TOD綜合開發規劃為例探討線路TOD+片區城市更新統籌的新路徑，以期為國內當前開展的城市更新規劃與TOD規劃提供借鑒。

2? 項目背景

在深莞惠都市圈一體化發展背景下，建設跨行政區軌道交通是促進臨深地區融入深圳發展格局的重要措施[11]。近些年，深莞惠三市就跨市地鐵、城際鐵路展開積極合作[12]，深圳10號線鳳崗段將成為深圳市主導推動的首批跨市地鐵線路，在深圳市第四期軌道交通近期建設規劃調整方案中被提出。其建設將使得東莞市鳳崗鎮提前進入軌道交通時代，也成為了促進鳳崗融深的戰略線路。為了最大化發揮線站位價值、明確融資地塊方案、合理導入產業、管控沿線土地開發，2019年鳳崗鎮組織開展了《深圳10號線東延線鳳崗段軌道交通站點TOD綜合開發規劃暨城市更新單元劃定方案》編制工作。（圖1）

深圳10號線鳳崗段線路總長約9.77 km，共規劃設置5個站點，平均站間距 1.93 km（圖2）。TOD綜合開發規劃片區范圍總面積約13km2，東至鳳崗鎮行政邊界、官井頭水庫，西至鳳崗鎮行政邊界，北至碧湖大道。現狀約75%建設用地屬于集體所有；舊工業區較多，工業用地占比39%，其次為居住用地和農用地，占比19%和18%。沿線規劃片區范圍內現狀總人口約18萬人。鳳崗鎮傳統制造業涵蓋紡織服裝、電子信息、機械設備制造、塑膠五金等，但無明顯優勢產業。現有企業集中在零部件生產制造環節，缺少前端研發與后端服務環節，未形成完整產業鏈，現狀配套不能滿足部分高新技術企業需求，急需通過空間提質來促進產業升級。

3? 單站點TOD綜合開發模式的主要問題

從2011年起，東莞市結合自身條件逐步構建起一套相對系統的TOD綜合開發體制機制[13]（表1）。2018年，東莞市集中出臺了軌道站點地區綜合開發涉及的土地收儲、城市更新、軌道融資、規劃編制等方面的管理制度。通過五年的實踐，已開展的站點TOD綜合開發規劃有效整理了軌道站點周邊城鄉混雜的土地空間格局，并為近期軌道融資提供了保障。

在取得初步成效的同時，東莞以單個站點為主體的TOD綜合開發規劃也存在一些不足，主要體現在單個站點的規劃編制各行其是，站點片區更新單元零碎且產業目標同質化，無協調平臺統籌跨片區公共配套設施，政府戰略性措施選址落地困難，特別是引進重大產業項目時往往缺少連片成規模的產業用地。如此實施綜合開發會造成更新項目碎片化、片區整體環境品質改善有限，軌道的綜合效益難有更高提升。

3.1 各站點片區功能定位不協調，項目實施無序化

不同規劃編制機構編制的點狀TOD綜合開發規劃彼此之間或孤立或同質化競爭，站點片區缺乏在區域層面的分工協作。新軌道線路建設對沿線地區帶來的產業發展機遇往往被分割，造成各站點片區產業定位同質化、項目用地碎片化、實施落地隨機化，致使戰略性產業空間在規模、標準方面與發展需求無法匹配，造成潛在機遇折損。

另一方面，市、鎮兩級政府及土地開發主體的利益無法呈現在一個更大規劃平臺中進行協調，各站點片區在落實和分配市、鎮、村以及開發主體的不同利益時往往難以跨片區溝通，例如，集中連片的大型產業空間難以跨片區整合。由此造成政府在軌道站點TOD片區更新實施過程中的引導能力不強，缺少綱領性的大片區更新實施行動計劃，更新時序無序化[10]，市場化開發主體碎片化開發，有悖于TOD需要整體設計、有序推進的基本邏輯。

3.2 更新主體小而分散，無法配套大范圍公共設施

目前，珠三角地區城市更新主要通過市場開發主體推進，開發商主導更新單元規劃編制，負責建設單元范圍內配套的小型公服、公共綠地等配套并移交政府。這種小型化、市場化的更新模式雖然解決了更新單元小范圍內一部分公共設施的供給，但對于更新單元以上層級的站點片區、鎮區占地較大的公共配套則協調困難，如整個站點片區內中小學、社區公園，以及軌道沿線片區級公園、體育場館等無法落地選址。

另一方面，單個更新單元的配套多為零碎空間，設施空間布局不成體系，如與站點聯系的重要通道、主要開敞空間布局不連續，造成大片區整體環境質量沒有顯著提升。此外，開發商在利潤驅使下往往選擇配套較少、拆改容易的地塊進行更新，這種“挑肥揀瘦”的更新機制也造成后期剩下的地塊需要承擔片區級配套的巨大缺口，更新難度增大甚至無法推進[9]。

3.3 偏重經濟利益與政策審查，忽視空間整體品質

東莞市建立單站點TOD綜合開發政策機制為解決政府與開發商、市軌道局與鎮村等城市更新主體之間分配土地增值紅利提供了基本的統籌協調平臺，清晰界定了各主體之間的職權、責任、利益的邊界及協作方式，如此保障了軌道所需的土地融資，并促進了市場化的更新改造以及部分剛性公共配套的落實。但是，在現有的機制下各級政府、開發商過分關注經濟利益分配。開發商主導的更新單元規劃以滿足相關規劃政策審查為導向，以經濟利益最大化為目標，只片面追求TOD“3D”規劃設計原則中“高密度”。

另一方面，現行機制雖然解決了多主體之間的利益問題，但缺少了對乘客空間需求的關注。TOD“3D”原則中“良好的設計”實際上未被重視，致使站點片區乃至更大范圍內交通接駁、步行空間網絡、生活設施等各系統之間的復雜設計難以落實。例如，對于站點周邊800m范圍內連續高品質步行環境的規劃由于不是政策審查重點，這方面的規劃設計深度往往不足，沒有良好的步行環境將難以提升片區居民整體的軌道出行意愿，將不能實現TOD導向開發的基本目標。

4? 深圳10號線鳳崗段沿線TOD綜合開發城市更新統籌策略

經過十余年的實踐，珠三角地區城市更新工作進入新的階段。從以往市場主體零碎更新模式轉向政府統籌片區一級開發、市場主體負責二三級地塊開發的更新模式，從以增容為單一導向轉變為以空間提質、產業升級為核心目標的綜合性更新模式。跨行政區軌道建設為臨深地區產業升級提供了新契機，軌道沿線成為近期城市更新的熱點地區。

因此，政府主導編制軌道沿線地區更新統籌規劃顯得尤為迫切。線路層面規劃更強調鎮區產業發展戰略及公共利益保障，是地方政府部署戰略性產業項目、優化城市空間結構、補足公共配套短板的重要抓手。線路層面規劃也是政府以土地籌集軌道建設資金、平衡多個市場化更新主體利益的協調平臺。

東莞市鳳崗鎮借助深圳10號線東延的建設機會，改變以往僅以站點為單元編制TOD綜合開發規劃的方式，構建起軌道沿線片區整體統籌規劃-站點片區TOD綜合開發規劃-更新單元劃定三層級規劃體系，使TOD綜合開發事業各層次目標與策略更清晰。針對現有更新模式的主要問題，線路層面規劃重點統籌安排沿線各站點片區的產業目標、空間結構、公共配套、更新利益、土地融資五個方面，研究沿線各站點片區分工協作的產業定位，通過片區整體城市設計優化空間結構，制定軌道線路土地融資方案及劃定更新單元，并最終為政府提供近期軌道建設的土地融資方案（圖 3）。

4.1 產業目標統籌

軌道線路層面統籌規劃是落實區、鎮產業發展戰略的重要協調平臺。相比于站點層面TOD規劃，線路層面研究產業空間策略尤為重要。主要通過對沿線片區資源進行全面梳理，提出整條線路的產業發展目標，并結合各站點片區的自身特點判斷其價值差異提出相應的產業發展定位，最后需要對重要的產業空間總量控制及更新升級時序作出。

鳳崗鎮引入深圳地鐵10號線之后，軌道沿線片區將形成一個新的臨深產業發展帶，各項生產要素會向軌道沿線片區集聚。規劃提出沿線片區可依托東莞既有制造基礎，融合深圳科創優勢，循序漸進地從制造基地走向創新高地，最終發展成為一個產城融合發展的產城服務平臺。經基礎條件評估提出各站點片區產業功能定位：沙嶺站片區為產城綜合服務中心，油甘埔站片區為重點引入的戰略性新型產業產業發展區，而宏盈、沙嶺、油甘埔三站片區適合作為既有產業漸進升級片區，官井頭站及大運城邦站片區作為生活配套區。為保證能夠實現鳳崗鎮產業發展戰略能夠落地，需要在沿線片區統籌安排充足的產業空間。通過土地騰挪、合并等策略，沿線5個站點片區產業總建筑面積可滿足800萬㎡（圖4）。

4.2 空間結構統籌

對軌道沿線片區發展框架的整體系統梳理是解決此問題的重要突破口，確定站點片區相互之間、站點片區與周邊生態環境的空間關系。這些系統構成整個片區的發展主板，既遵循了TOD“良好設計”原則，同時又是后續各個城市更新單元中需要貢獻的主要內容。深圳10號線鳳崗段綜合開發規劃從沿線片區整體進行統一布局考慮，合理確定各站點功能片區，形成線路-站點片區-更新單元三級空間體系，以及兩軸一帶、一核雙心、兩點四片的空間結構。兩軸是指：南北向城市綜合發展軸、東西向深莞同城聯系軸；一帶：石馬河生態休閑帶；一核：沙嶺綜合服務核心；雙心：官井頭商業服務中心、油甘埔產業創新中心；兩點：官井頭社區服務節點、宏盈產業服務節點；四片是指軌道沿線形成的四個功能發展片區。（圖5-8）

線路層面空間統籌的一個核心目的是對多站點之間的公共空間系統、綠地系統進行框架體系梳理，構建與區域連通完整的自然生態格局，優化綠地總體指標，最后篩選重要節點空間并制定相應總體控制要求，以此創造軌道沿線地區高品質的公共空間體系。本次規劃通過土地整合、指標調整等各種更新方式構建起以5個站點為中心的網絡狀綠廊系統。沿線片區規劃綠地面積130 hm?，較控規增加14 hm?，人均綠地4.3 m?/人。

4.3 公共配套統籌

各個城市更新單元貢獻哪些配套設施，多大規模，具體位置等一直是評價片區城市更新統籌項目的難點。通過跨片區、跨更新單元統籌協調占地規模較大的中小學、醫療、文化設施等，將較小的地塊通過騰挪合并整合為滿足設計規劃的用地，避免碎片化更新造成未來無地可配公共設施的難題（圖 9）。本次規劃在平衡各更新單元貢獻率的基礎上，重點對中小學校進行了統籌調整：優先落實原控規的中小學，根據現狀學校建設情況及用地條件，結合更新政策進行合理調配，保障中小學服務半徑合理；教育配套通過更新單元落實，在控規單元內分片區進行統籌（圖 10）。

4.4 更新利益統籌

整個沿線片區第三級城市更新單元的詳細劃定需要在考慮政策制度的剛性指標約束條件的同時，還要以公平均衡為原則，以促進開發商主導二三級開發的公平市場環境。沿線片區的統籌規劃對各個城市更新單元的范圍、建設規模、貢獻率等提出指引，成為各個城市更新單元的具體實施方案的上層指導。在具體劃定更新單元中還要重點考慮經濟可行性因素，確保各個單元經濟收益率、貢獻率基本保持基本一致。本次規劃對沿線片區內更新專規劃定單元、土地權屬進行分析，在新政策的要求下重新劃定更新單元范圍，保證各單元規模一般不小于10 hm?，更新單元貢獻率均處于35%-45%之間。（表 2）

根據更新意愿、沿線TOD規劃用地，重點落實軌道及停車場建設、沙嶺城市副中心職能，產業空間提質等內容，新增更新改造片區，保障龍平路沿線空間連續性和片區空間品質。根據軌道站點分布、片區教育、醫療設施需求、現狀容積率及建設情況，優先在軌道站點500 m范圍和龍平路兩側劃定更新單元，并進行近期開發，布置教育、醫療等公共服務設施。

4.5土地融資統籌

軌道沿線片區的城市更新會涉及到眾多具體的實施項目，而且各個項目的成熟度、啟動時間不同。同時為了確保城市發展戰略并保證整個范圍的政府收益，需要對各個具體項目的更新時序進行統籌安排。其中，通過TOD的價值提升來籌集軌道建設資金是政府急需在近期解決的重點問題，與站點片區特征相匹配的軌道資金籌集機制是確保站點周邊地區整體城市更新推動的重要保障。在具體的籌集方式上國內有指定地塊方式，全域統一分成方式，特定范圍分成方式等。這需要與地方的土地資源、操作難易程度、市場行情等情況綜合判定。深圳10號線鳳崗段沿線片區統籌制定了通過凈地招拍掛、城市更新、定向招牌掛三種方式，形成每個更新單元從地價款收益、物業分配收益中分別獲得軌道融資的建議方案。

5? 結語

以軌道線路建設為抓手的沿線片區更新統籌規劃旨在解決以往碎片化更新、單站點綜合開發帶來的功能戰略不匹配、公共配套難落實、空間品質難提高等難題，更新型線路TOD綜合開發新模式能夠提供系統化解決軌道“以地籌資”的空間方案，同時滿足當前政府統籌、連片更新、配套保障的新需求，平衡經濟效益與社會效益。

線路TOD+片區城市更新統籌對已建成區的城市更新工作具有一定借鑒意義。（1）統籌協同不同站點片區之間的產業發展目標，避免同質化產業更新，保證重大產業項目空間落實，注重整體效益；（2）發揮政府在更新工作中的主導角色，遵循公共利益優先，保障公益性空間、配套設施的分布與數量合理；（3）統籌市場化更新主體之間利益平衡，利用公平的市場機制激勵開發主通過更新提高軌道沿線空間品質；（4）統籌公益性、市場性的更新建設項目時序，并為軌道建設提供土地增值融資方案。

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