城市運營理念引導下的新區發展

高璟

摘要：橫琴新區作為第3個國家級新區于2009年設立，至2021年轉設橫琴粵澳深度合作區。通過對橫琴新區時代相關空間性規劃編制與實施的分析，可以看到城市運營的理念始終根植于橫琴規劃編制到實施的全過程中，對新區的發展起到了全方位的引領和支撐作用。總體上，城市運營理念的影響充分體現出橫琴新區城市運營和規劃編制實施在系統聯動、長期協同和務實操作三個方面體現出的整體特征，但同時也存在人口、產業、空間三大結構有待平衡，服務、文化、韌性三大系統有待提升問題。從城市運營角度出發，這些特征和問題反映出橫琴新區做到了政府角色的重新定位，體現了城市運營的長期主義，搭建了市場化的運營平臺，實現了城市空間價值的系統提升。最后，本文提出了基于城市運營視角下對橫琴粵澳深度合作區規劃編制和實施策略建議。

關鍵詞：橫琴新區；橫琴粵澳深度合作區；城市運營；規劃編制與實施

2021年9月21日，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，橫琴新區正式結束了它的歷史使命，進入了橫琴粵澳深度合作區的新歷史階段。橫琴新區是2009年國務院批準設立的第3個國家級新區，批復面積106km?，其中陸域面積約為88km?，是迄今最小的國家級新區。橫琴新區發軔于一窮二白的灘涂海島，歷經12年的發展建設初步成為珠江口西岸一座蓬勃新生的現代化海島城市。回溯過往，城市規劃的編制實施與城市運營理念的相得益彰是橫琴發展成就的珍貴經驗，而通過對12年間空間性規劃編制實施的整體評估可以發現城市規劃對于城市發展的價值也在其中得到了充分的彰顯（圖1）。

一、橫琴新區空間發展及規劃編制總體歷程

橫琴新區的空間變遷大致可以分為3個階段，2009-2013年在新區批復后快速推進了道路、市政和重點起步區的建設，初步搭建了完善的干道網絡，配建了重大市政設施和綜合管廊；2014-2016年，建設用地增長放緩，重點開展了東部口岸樞紐、金融島等區域的具體建設；2016年之后，建設用地加速向西部擴展，全面推動了各主要功能片區的建設發展（圖2）。

當前，橫琴新區建設用地已經從4.99km?擴展到25.39km?，“三片十區”城市空間框架、“四橫三縱”主干路網和市政基礎“六網”工程基本成型，橫琴口岸綜合樞紐、金融島、天沐河沿線、中醫藥產業園等重點功能區基本建成。截至2021年底，新區地區生產總值從2009年的2.85億元攀升至454.63億元，固定資產投資從19.06億元攀升至403.72億元，新區港澳企業數量達到6，632戶，金融機構數量達到5，559家，實現了新區社會經濟和空間建設的同步跨越（圖3）。

規劃的編制和實施在橫琴新區的空間建設和社會經濟發展中扮演了重要的角色。針對橫琴新區編制的共52項空間性規劃 進行評估分析可以發現，橫琴新區逐步建立了以《橫琴總體發展規劃》為總綱（圖4），以城市總體規劃為核心，詳細規劃、城市設計和專項規劃為支撐的規劃編制體系，有效發揮了總體規劃的引導性作用和詳細規劃、城市設計與專項規劃對城市建設的管控作用。

橫琴新區規劃編制體系的完善區分為三個階段。2009-2013年期間，在《橫琴總體發展規劃》出臺后迅速開展了城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制，同步編制了交通和市政兩項重點專項規劃，啟動了控制性詳細規劃的研究。2014-2018年，新區規劃編制體系基本形成，總體規劃穩定修編并發揮法定效力至今，控制性詳細規劃編制穩定更新，而城市設計體系的建立成為這一時期橫琴規劃編制的一大亮點。2019-2021年，橫琴新區開始謀劃與保稅區、洪灣、灣仔區域的一體化發展，但陸續編制的多個層次的一體化規劃由于橫琴粵澳深度合作區的設立而未能實施。這一時期，新區規劃管理者前瞻性地對新時期的橫琴空間發展戰略和粵澳空間合作開展了前期研究，為深合區政策出臺后的規劃調整和國土空間規劃的編制做好了準備。

二、橫琴新區規劃編制的歷程與特征

對橫琴新區規劃編制歷程進行評估分析，可以發現以下四個主要的特點。

第一，規劃體系基本完善，核心規劃穩定，上下傳導有效。新區總體形成了體系完整、銜接緊密、目的明確、特色突出的規劃編制體系，可主要分解為總體規劃、控制性詳細規劃、城市設計和專項規劃四個板塊，有效發揮了總體規劃作為發展規劃的引導性作用和其他三類規劃作為建設性規劃的管控作用。此外，從城市設計導則的總體引導到十字門、口岸、天沐河等重點區域的城市設計，配合街道設計導則等專項空間引導，形成了較為完整、重點突出、特色鮮明的城市設計管控體系，對規劃管理和實施發揮了具體而直接的空間影響。

第二，注重前瞻研究，注重近期需求，有序擇要編制。橫琴新區的規劃編制除了滿足法定規劃的必然要求之外，始終注重遠和近兩個時間點。例如在2014版總規編制之前、2020年一體化區域體制調整之前、2021年深合區成立之前分別編制發展愿景研究、一體化發展策略研究和琴澳合作空間規劃研究，通過前瞻性規劃研究在重大戰略、問題和方案上為總體規劃的編制凝聚了共識。而近期優先編制和更新交通、市政等城市支撐體系相關規劃，有效撬動城市運營的基礎投資和價值提升。因此，新區的規劃編制體現了前瞻、有序、擇要特點，體現了科學務實的態度（圖5）。

第三，理念適度超前，技術保持先進，規劃語言簡明。得益于新區較高的發展定位和規劃管理者較高的專業素養，新區各項規劃的編制中注重選取高水平的規劃設計機構，總體上規劃理念較為超前，技術水平總體較高，走在了國內規劃編制的前列。新區規劃編制總體上形成和貫徹了獨具特色的六大理念：善待綠水青山，生態環境優先；集約用地，疏密有致開發；地上地下并重，構建立體橫琴；綠色暢達交通，宜人宜居宜行；注重城市設計，塑造橫琴特色；堅持國際水準，打造灣區標桿。這些陸續形成的規劃理念深深植根于橫琴新區規劃編制脈絡中，保障了高品質城市空間的形成、完善和逐步成熟（圖6）。

第四，多規有效合一，控規全域管控，規劃穩定更新。橫琴新區在設立之初將城市規劃和土地規劃職能合一設立規劃國土局，這一舉措比當前設立自然資源部的機構改革措施早了10年，也自然地提升了新區多規合一程度。新區控制性詳細規劃在2010版中即實現了當時城鄉建設用地的全覆蓋，之后便較早在總體規劃引領下實現了建設用地和非建設用地的全域管控。對非建設用地也通過編制單元的分解進行管控要求傳導，較早體現了當前國土空間規劃編制中要求的全域全要素管控要求。而各類規劃的穩定修編保證了規劃及時反映發展需求的變化，更好地起到了引領實際建設的龍頭作用（圖7）。

三、城市運營理念在橫琴新區規劃編制和實施中的體現

城市運營和規劃編制實施的對象都是城市空間資源，兩者共同的目標都是通過對核心土地資源的管理實現城市空間資源的價值提升。規劃的編制和實施是實現成功城市運營的必要工具和有效手段，而城市運營理念也時刻影響著規劃的編制和實施的具體執行。

對于橫琴新區這樣一個從無到有建立起來的國家級新區，新區的城市運營有效規避了地方政府常犯的兩個錯誤。第一是土地管理政府化。符合市場規律的城市運營是實現城市空間資源增值的前提，但基于行政視角的管理手段往往導致城市運營更多體現行政主官的自身喜好。忽視市場規律的偏狹視角必然導致規劃脫離實際情況，從而導致土地資源配置不合理、市場接受度低等后果。第二是土地管理短視化。城市運營被人詬病的土地財政問題常常來自于地方以資金為導向的土地管理方針，單純追求短期的經濟增長甚至以土地換增長的急功近利思路，忽視了城市空間資源的整體優化和可持續利用。

從橫琴新區城市運營的發展成果來看，在土地資源的運作上出讓了包含產業項目用地123宗和住宅用地17宗在內的140宗用地，新增了建設用地24.39km?，實現了土地出讓收入約960億元。同時，新區有效體現了為澳門經濟產業多元化服務的目標，對澳供地成交共33宗，用地面積約4.60km?，促進了澳門產業在橫琴島的生根拓展。通過在以上城市運營歷程中的規劃編制和實施的分析，充分體現出橫琴新區城市運營和規劃編制實施在系統聯動、長期協同及務實操作三個方面體現出的整體特征。

首先，橫琴新區的城市運營體現在規劃編制對空間資源的系統挖掘和有效提升上，構建了特色的城市運營模式。規劃編制實施的突出貢獻體現在對空間資產的謀劃和價值挖掘方面，建設初期的橫琴以規劃藍圖為引領，創新利用交通市政類設施的BT模式完成大面積土地一級開發，提升空間資產價值。2012年前后，橫琴和中冶、中交分別實現了當時國內最大的交通和市政綜合開發項目的合作，撬動了足量的建設啟動資金。這一成功的BT模式是橫琴城市運營模式的濫觴，總結后續十余年間橫琴新區城市運營的具體做法，可以分為TOD、AOD和SOD三種模式。TOD（Transit-Oriented Development）是指在金融島和口岸片區軌道交通站點周邊的綜合開發模式和未來城市社區公交站點周邊的社區TOD模式。SOD（Service-Oriented Development）是指橫琴通過網球中心、國際學校等社會服務設施建設帶動周邊開發，推動片區市政設施和社會服務的同步更新，為社會帶來更好的示范效應和心理預期。AOD（Anticipation-Oriented Development）是指通過對金融島、天沐河等重點片區的城市設計編制，激發社會對橫琴發展愿景的想象空間，利用規劃預期引導市場開發，充分利用發布規劃信息的誘導作用推進城市運營。

成功的城市運營始終有賴于高水平的規劃編制和高質量的規劃實施。第一，在規劃編制中較早實現多規合一的全域空間管控，橫琴土規和城規均符合的城市建設用地規模達到31.85km?，占城市規劃建設用地約75%，兩者在用地布局和規模方面高度一致，便利了土地價值的整體謀劃。第二，在規劃編制中有意識地植入城市運營理念，按照城市空間資產有效增值和持續運營地標準謀劃空間藍圖和建設計劃，通過規劃編制加大生熟地差，有利于政府通過較低的成本撬動更多社會資本；第三，在規劃實施中有意識地推動重點規劃的編制和重點設施的建設，不斷為社會大眾和外來資本提供持續的心理預期，通過面貌的快速改善提升新區發展的吸引力。橫琴一直以來施行統一征地、統一規劃、統一審查、統一基礎設施建設等措施，秉持了“生態優先，規劃先行，基礎快上，政策快批，項目慎選”的開發原則，通過有效規劃編制和實施充分體現了規劃挖掘和發揮土地價值的作用，實現了成功的城市運營。

其次，橫琴新區的城市運營始終利用城市規劃制定了高遠和明確的清晰目標，體現了高點謀劃、長期激勵的特征。橫琴是毗鄰港澳國際化都市的國家級新區，面臨著激烈的大灣區城市競爭，橫琴的發展必然要求對標一流的國際城市，才能匹配國家戰略的政策意圖。主要體現在，一是法定規劃和專項規劃參照國際先進城市進行對標研究，提出相應定位目標和發展策略。二是在規劃編制中融入創新理念，如地下綜合管廊和地下公共車行通道的引入、用地混合使用等，這種不斷引入和實踐創新理念的追求體現了橫琴建設國際一流城市的理想。三是在規劃實施層面創新各種實施手段和方式。如城市形態管控主要通過總體和專項城市設計導則，將城市設計意圖轉譯為規劃管理可用的技術工具，體現了在地化和特色化的提煉，并強調了設計對施工的細致引導，以避免實施效果走樣的問題。類似這樣創新多元的機制改革更好地保障了規劃一張藍圖的實現。

橫琴規劃編制和實施體現了解決長遠問題和近期難題的結合。從遠處著眼，通過前瞻性規劃研究在重大戰略、問題和方案上為總體規劃的編制凝聚了共識。從近處著眼，規劃編制“形”、“實”并重，“形”主要指城市設計的空間藍圖堅持格局、形態、容量和風格的總體穩定，“實”主要是指重視市政、交通、地下空間等城市支撐體系，優先編制和更新城市支撐體系相關規劃。而在時序上，在2009年設區之初迅速夯實了交通、市政等專項規劃基礎的同時，隨即迅速開始了對城市設計的全方位研究，二者始終沒有出現太大的時間偏離。

第三，城市運營始終以務實和科學的態度充分發揮了規劃編制實施的龍頭作用。一是建立了以城市總體規劃為統領，詳細規劃、城市設計和專項規劃為支撐的科學、合理、完整、穩定的規劃編制體系，起到了規劃統籌和統籌規劃的作用。規劃統籌是通過核心法定規劃和城市設計研究對城市空間各系統的總體統籌，并且通過法定規劃的穩定更新保證規劃統籌作用的持續發揮；統籌規劃是通過以規劃部門為主要城市管理代理人的角色對規劃編制進行統籌，確保總體和專項規劃編制的技術原則總體一致，內容邊界相互協調，避免空間沖突。二是高質量的規劃管理水平保障規劃藍圖兌現。主要表現在務實制定科學合理的規劃法規和技術標準、因地制宜地履行規劃管理職權等環節。2010年珠海授權橫琴行使市一級行政管理權限之后，迅速到將管理需求轉譯為管理規定或技術標準，并充分利用珠海規劃法規和技術標準基礎適當補充完善，形成了“小而全、細而精”的規劃法規和技術標準體系。尤其在2016年之后，通過《橫琴新區建筑工程管理技術標準創新》多次修編逐步補充完善了對涵蓋非建設用地、電梯增設、景觀照明、臨時用地管理、休閑旅游用地等緊迫重點問題的管理要求，共同保障了高質量城市空間的實現（圖8）。

四、從城市運營視角看待橫琴新區規劃編制與實施的問題

橫琴新區時代是橫琴真正實現大建設、大發展的起步期，奠定了橫琴遠景發展的產業基礎和空間架構。但從城市運營的規律來看，橫琴新區依然處于發展孕育階段。國際上新城新區無法進入到成熟完善階段往往表現出三個主要的問題。第一是規劃存在缺陷，人口預測不切實際；第二是住宅構成和設計無法滿足居民、尤其年輕工作群體需求；第三是缺乏自給自足的產業環境和產業穩定性。審視橫琴新區發展至今存在的問題，以上三點國際新城發展的教訓也依稀可見，客觀上體現在以下兩個方面。

首先，人口、產業、空間三大結構有待平衡。就人口結構而言，2021年常住人口55352人，流動人口64613人（含7756位澳門籍居民），距離30萬的規劃人口目標仍有差距。常住人口人戶分離情況突出，其中69%為跨省流入人口。居住用地比例較低，規劃5.25km?，占城市建設用地比重僅為14.48%。在規劃實施中，產業用地實現度最高，達到56.23%；居住用地實現度最低，僅為28.37%，建設進度較產業用地明顯滯后。現狀住宅體系以商品房和租賃式保障住房為主，建筑總面積達477.53㎡，按人均37.5㎡計算可供12.73萬人居住。由于就業人口中僅43%在橫琴居住，其中僅不足10%在橫琴擁有自有產權住房，因此住宅供給無法有效服務本島就業人口，而已建成商品房投資屬性較大，空置率較高（圖9）。

橫琴對人口、產業和空間的關注都存在明顯的側重，加劇了現實中三大結構失衡對新區發展的客觀影響。在規劃編制層面，在發展定位約束下對實體經濟用地預留不足，在對澳產業用地供給影響下客觀壓縮了居住用地比例，在住宅發展市場化、國際化定位下對保障房預留不足；在規劃實施層面，在初期財政限制影響下側重商務樓宇用地出讓，在新區起步階段中側重支撐體系建設，保障房建設有所滯后。客觀而言，橫琴當前呈現中端常住人口不足、實體經濟空間不足、空間結構待平衡的現實問題，需要在合作區發展中予以調整（圖10）。

第二，服務、文化、韌性三大系統有待提升。橫琴公共服務設施規劃總體上體系完整，布局均衡，但社區和村莊居民普遍希望增加街頭廣場、日常體育鍛煉場所和兒童活動場所，村居居民對此的滿意度（41%）更明顯低于社區居民（59%）。15分鐘社區生活圈建設亟待完善。停車服務現狀矛盾較為突出，規劃公共停車位嚴重不足。充電樁建設和智能交通發展尤顯不足。部分工地周邊路面停車較為雜亂，村莊公共停車矛盾較為突出，亟待整治。

在藝術文化領域，除在建的文化藝術中心之外，其他不同功能和等級的文化藝術設施乏善可陳，在公共空間中普遍缺乏文化和藝術理念的植入，橫琴整體的城市文化品牌和文化藝術空間體系尚未建立，居民日常文化生活選擇性小，難以滿足居民的高品質生活需求和兒童、青年友好型城市的發展趨勢。

在生態韌性方面，除海綿城市外對氣候變化等城市韌性安全的保障考慮不足。市政設施體系總體建設完成，但再生水、燃氣、環衛以及消防和抗震等防災設施建設較慢，其中公廁、消防站等實施明顯滯后。城市韌性和防災空間規劃不完善，部分標準低于澳門市政防災標準，未來應對極端自然災害和海平面上升的規劃策略需要系統思考，同時，橫琴局部山體破損需要修復完善，濕地保護利用方案需要更加明確，山體植被病蟲害防治工作需要重視。

針對以上橫琴新區規劃編制實施中存在的問題，客觀上存在內部和外部原因的共同影響。

外部原因方面，一是政策目標的約束而導致的，例如原有發展規劃對新區的定位并不包含第二產業發展，導致了新區產業脫實向虛，進而影響到用地和人口結構的變化，其中更包含了對新區發展定位的模糊認識，始終將新區作為配套澳門的產業功能區，而忽視了自身城市系統的平衡。二是外部環境的客觀影響，橫琴發展起步于2008年金融危機后的一窮二白，經歷了多次外部經濟危機和日益激烈的大灣區城市競爭，不斷強化在招商引資方面的快速主動和有效招引，強化在規劃編制和實施層面土地價值最大化的導向。三是新城發展客觀規律導致，例如孕育起步階段必然以物質空間建設為基礎，對民生事務的精細化服務和自然生態的深入研究必然有所欠缺。

內部原因方面，一是有限財政供給下資源投注的階段不足，橫琴成立伊始在收回中心溝區域之后呈現負資產，至2017年之后財政適當寬裕方有能力推進大規模公共服務的提升，前期只能將有限的財政資金投入在必要的基礎建設中。二是規劃理想超前但部分難以落實，由于人口規模未達標、規劃建設時序影響或者是技術工程環節的考慮不足，都對地下空間、二層連廊等超前設想的落地構成了一定的障礙。三是規劃建設管理鏈條上的部分脫節。各部門在面對工作要求時對當下必要或緊迫性工作理解存在差異，導致規劃編制實施的環節未及時跟進。例如地下公共車行通道雖然提出設想預留，但在規劃設計和竣工驗收層面對應預留的出入口和必要配套空間未統一標準嚴格執行等等（圖11）。

五、橫琴新區城市運營的經驗和規劃編制實施的策略建議

從城市運營的視角出發，橫琴新區的規劃編制和實施體現出系統聯動、長期協同和務實操作的主要特征。這些特征也反映出在城市運營方面，橫琴新區做到了政府角色的重新定位，體現了城市運營的長期主義，搭建了市場化的運營平臺，實現了城市空間價值的系統提升。

從政府角色的重新定位上看，政府作用的有效發揮是真正發揮空間資源管理功能的前提，但政府的角色必然需要從空間的管理員轉變為城市的服務員。城市空間價值整體提升的關鍵在于有意識的人為控制和引導，政府可以通過對土地供應、規劃、財稅政策、基礎設施投入及法規等方面的控制，來調節區域整體的發展和經營，通過高效的行政手段規范市場，以裁判員的立場打造有限的、服務型的、高效的政府。

從長期主義的視角來看，城市空間資源的價值提升不僅僅在于通過市場化手段實現短期內土地價格的增長，而應該將經濟、社會和生態整合考慮，實現城市更加長遠的理性發展。因此，在一些市場化手段無法顧及的領域，例如自然資源管理、社會問題緩解、文化遺產保護等多個方面，融入可持續發展的長期主義理念是必不可少的。

從市場化運營平臺的搭建來看，傳統城市運營理論提出過“城市經理制”的運營模式，其核心理念是城市市政機構應當成為高效率的企業化組織，可以使得政府更加有效利用市場化機制實現更為靈活和創新的管理。橫琴新區部分地引入了這一城市經理制的理念，搭建了以大橫琴集團為核心的市場化建設運營平臺，在政府常規管制手段之外更好地運營了市場化的空間資源運營方式，促進了城市運營的總體成功（圖12）。

綜上所述，成功的城市運營其最終目標必然是包括經濟、生態及社會效益在內的城市整體空間效益最大化．為了這一目標，政府必須盡一切可能促進、指導并配合城市運營主體——企業，合理有效地開發利用城市空間資源。而基于前述對橫琴新區城市運營經驗分析和規劃編制實施經驗問題的總結中，今后一段時間橫琴粵澳深度合作區在規劃編制和實施上的策略面臨著一些必要的要求。

首先，在規劃定位上，擺脫將橫琴作為珠海或澳門的一個獨立功能區的定位，將橫琴作為一個獨立的綜合性功能節點城市，重新審視城市功能的完善和城市空間的平衡，促進人口、產業和空間三大系統的整體平衡。

其次，穩定更新國土空間規劃體系，融入琴澳規則對接的政策要求，保持國土空間總體規劃、國土空間詳細規劃、城市設計、專項規劃四個板塊構成的規劃編制體系總體穩定。更好發揮城市設計體系的作用，通過城市設計導則重點完善與澳門設計規則的對接，強化與控規的銜接，為打造澳門居民新家園制定好基礎空間設計規則。推動城市設計體系和法定規劃體系的全流程、全方位銜接，保障城市設計成果要求真實落地。

第三，加強琴澳協同重點問題的規劃研究。近期重點加強在全域旅游、公共服務設施共享、跨境綜合交通及市政韌性防災四方面的琴澳協同重點問題研究，根據需要編制相關專項規劃，為兩地尋求發展共識、協調具體事務打下基礎。

第四，加快推進重點緊缺專項規劃的編制和實施。例如近期建議完善民生事務專項規劃，針對澳門居民新家園的政策目標，完善琴澳居民共享的公共服務設施體系，建立適合琴澳特色的15分鐘社會生活圈。此外，近期建議更新完善保障性住房建設規劃，明確建設規模、標準和計劃，形成市場化和保障性住房兩條腿走路的住房體系。同時，近期建議編制兒童/青年友好型城市專項規劃，針對未來中青年中端人口為主體的人口結構，提出全方位保障個人和家庭發展的系統方案。

六、本文小結

城市運營理念是現代城市在長期的發展過程中能夠行遠致穩的有效保障和有益經驗。橫琴新區12年發展歷程的成功經驗表明了將城市運營理念植入到城市規劃的編制和實施過程中，是這座現代濱海城市能夠成功的關鍵所在。而面對發展階段約束的現狀問題，更應該客觀面對城市運營手段的適時調整，在規劃編制和實施中予以落實，從而才能推動橫琴粵澳深度合作區在新的歷史背景下獲得更加卓越的成功。

注釋：

1） 2009-2022年之間，橫琴新區共編制規劃64項，其中未建設的南部填海區規劃、在編和評估類規劃和其他非空間性規劃共12項，因此將剩余52項空間性規劃納入評估分析對象。

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