人口收縮時代日本北海道中小城市的精明收縮策略研究

欒志理 喬澤浩

關鍵詞：北海道；收縮城市；人口減少；精明收縮

0 引言

近年來，隨著全球后金融危機時代出口貿易驟降、經濟產業結構轉型、土地財政環境萎縮、老齡化社會到來、郊區化和無序蔓延等國內外多元化因素的疊加影響[1]1，我國許多中小城市開始經歷不同程度的人口流失。這樣的人口流失正是城市收縮的預兆和主要表征。2019年4月8日，國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》指出，收縮型中小城市要瘦身強體和取消落戶限制，同時大城市也將取消落戶限制，放開放寬落戶條件及全面取消重點群體落戶限制。這表明我國新型城鎮化人口流動進入自由開放選擇的時代，將在一定程度上加劇人口進一步向具有相對優勢的重點地區集聚，必然致使處于公共服務劣勢的中小城市快速步入人口收縮時代。

其實，目前國內許多中小城市業已進入人口收縮時代。張學良等[2]利用2000年和2010年的人口普查數據對比分析后發現，中國26.71%的地級及以上行政單元、37.16%的縣市（區）發生收縮，以我國東北三省和長江經濟帶最為嚴重。2010—2015年和2015—2020年，東北三省的人口凈遷出分別上升至136.93萬人和222.30萬人，凈遷出率由1.14%上升至2.21%[3]。同時，2019年1月3日發布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告》指出，中國人口負增長時代即將到來。因此，處于城鎮化體系末端的收縮型中小城市亟需轉型探索和政策儲備。

從國際經驗看，經歷“消失的20年”的日本提前步入人口銳減時代，在20世紀90年代泡沫經濟崩潰后中小城市開始經歷長期性人口收縮，于2008年達到1.28億這一峰值之后開始邁入人口負增長時代，如今城市收縮已然成為全國性普遍現象。精明收縮戰略被列為城市治理政策的重要議題，收縮城市開始借助精明收縮戰略遏制人口收縮的頹勢。本文通過對日本北海道不同類型收縮型中小城市案例的人口收縮狀況及其推動的收縮應對策略進行探討分析，以期為高質量發展階段我國中小城市有效應對人口收縮提出有益啟示。

1 日本城市收縮的緣起與應對政策

1.1 中小城市人口收縮現象

20世紀50年代至80年代，日本經濟經歷了持續的高速增長期，全國人口逐漸向東京圈、名古屋圈和關西圈3大都市圈集中，快速城市化、大都市圈成規制發展和地域均衡發展政策引發一系列具有日本特色的城市問題。特別是泡沫經濟崩潰以后，新城漸漸喪失活力，地方人口不斷涌入大城市，中小城市陷入人口減少的泥潭，人口密度持續降低，公共交通需求逐漸萎縮，導致公共交通服務水平日益下降，對私家車的依賴性卻不斷提高。人口低密度還拉低了基礎設施和社會服務的供給水平，給老年人帶來諸多生活不便。

Buhnik Sophie[4]指出，2000年中期以后日本城市出現的城市收縮現象歸因于低出生率和快速老齡化。日本從20世紀90年代出生率開始降低，城市經濟停滯和人口減少問題日漸凸顯，在歐洲城市出現的城市收縮現象也在日本初見端倪[5]110，低出生率則成為造成人口減少和城市收縮的主導因素之一。2019年日本國內出生人口為86.4萬人，比2018年減少5.4萬人，這是日本自1899年開始統計出生人口以來年新生兒數量首次跌破90萬人。

同時，與低出生并行的老齡化問題也在加速人口減少的進程。日本2007年成為世界上最快進入深度老齡化社會的國家，2017年65歲以上的老年人口高達總人口的28%。相關研究表明，地方中小城市人口規模越小，老齡化問題就越突出。大多數年輕人逐漸從地方中小城市流向東京、千葉、福岡、仙臺等大都市，最終導致中小城市65歲以上的老年人口高達總人口的20%以上[5]110-112，[6]24，勞動年齡人口數也在急劇減少，由此引發的人口收縮和消費能力下降進一步導致城市經濟衰退等問題的出現。

1.2 精明收縮政策

日本21世紀城市建設在可持續性社會和內涵提升發展的思維框架中，積極推動價值觀從增長主義向創建追求幸福和宜居舒適的社會結構的方向轉變，反映這種價值取向的正是精明收縮理念。精明收縮作為新世紀城市政策的核心課題，具有推動規模增長、擴大土地財政的城市向充滿宜居性和多樣性的城市實現轉型的內涵，成為提升宜居性、營造新城市中心和新城市空間格局的政策性方案。

為緩解人口收縮引發的各種經濟社會問題，2014年日本國土交通省①借助《城市再生特別措施法》修訂這一契機導入選址優化規劃制度，明文要求中小城市制定選址優化規劃，借以推動緊湊城市建設來實現城市再生。選址優化規劃是依據《城市再生特別措施法》第81條第1項制定的城市再生基本方針，借以實現住宅、醫療設施、福利設施、商業設施等城市功能設施的選址優化這一目標[7]。選址優化規劃中必須設定的內容包括居住引導區域、城市功能引導區域和誘導設施（見圖1）。其中，居住引導地區是為了在人口減少形勢下保持人口密度水平、確保生活服務和社區可持續性而引導居住功能集聚的區域，根據建成區內將來人口變化預測結果，設定適當的規劃用地開發建設范圍；城市功能引導地區的數量由地域實際情況和市區形成軌跡決定，將以火車站周邊商業業務集中的地區、城市功能業已形成一定規模的地區以及周邊公共交通可達性較高的地區為中心，通過步行和自行車容易移動和到達的區域設定為地區規模范圍；誘導設施是在各個城市功能引導區域誘導其他城市功能向其中集聚的城市功能增進設施[8]。

此外，近年來日本城市規劃領域還在拓展地方分權的權限轉讓、反映地區特性的城市建設等環節進行探索，如地區人才培養、高效的組織機構重組、實質性的市民參與等成為重要的政策課題。中小城市積極探索充分利用城市政府和公務員的潛在性資源和能力的方案，構建以人為本的政策體制，培育開展主導性活動的民間組織，并將城市政府的部分權限轉讓給市民組織和非營利組織（NPO）。

2 北海道中小城市的精明收縮策略

2.1 應對人口收縮的總體策略

日本步入人口銳減時代的同時，北海道也面臨著同樣的巨大沖擊。占據日本1/5國土面積的北海道2015年人口總數僅有540萬人（同年日本總人口為1.27億人），處于持續性人口減少的旋渦中。作為人口收縮型社會“日本縮小版”的北海道，其管轄的179個市町村（35市129町15村）幾乎都經歷了不同程度的人口減少，約有80%的市町村人口減幅在30%以上，成為日本城市收縮問題最為嚴重和集中的區域，而且表現出持續惡化的收縮趨勢。若把20—39歲年輕女性減少一半以上的城市視為“可能消失的城市”[9]，那么北海道約有78%的市町村已經達到此標準。據日本國立社會保障與人口問題研究所發布的“日本各地區將來人口預測”數據顯示，預計2040年北海道人口將從2010年的550萬人減至419萬人。面對日益嚴峻的人口減少問題，北海道開始積極采取多樣化的政策措施主動應對。

第一，借助2014年7月國土交通省發布的《國土空間設計2050》中提出的“緊湊型+網絡型”規劃戰略，推動北海道國土開發集聚區規劃，提高國土空間利用效率。為促進流向城市圈和札幌圈的人口、物流和信息流在北海道內部的循環流動，北海道還加強城市圈和城市間的交通網絡建設，并倡導各個城市開展基于TOD開發理念的緊湊城市建設，推動以鐵路和巴士為導向的公共交通可持續運營發展，借以確保城市公共基礎設施的服務水平（見圖2）。

第二，確保激發北海道價值創造的多樣化人才。人口減少時代僅僅依靠本地人口推動地區經濟和維持社會活力是遠遠不夠的，還要充分發揮那些身居外地卻促進本地區經濟社會發展的流動人口作用，強化各個地區活躍的流動循環，確保經濟社會活動的多樣化人才。為吸引青少年的遷入居住，全方位提升各層次教育部門的吸引力，通過地方公共團體與大學的協作促進就業和支援創業。

第三，推動優勢產業的全面振興發展。北海道的農林水產業、食品關聯產業和觀光產業等輸出型產業具有比較優勢，為確保地區穩定的經濟收入和勞動就業，除了吸引人口流入定居，還要發掘各地區的特色和資源，謀求激活這些特色和資源的產業振興，全面提升地區的就業創造水平[10]。

2.2 典型城市案例

按照是否有效遏制人口外流的“截流能力”這一標準，可將北海道轄屬35個城市劃分為人口大量流出型（21個，占比60%）、人口流出較多型（5個，占比14.3%）、人口流入較多型（3個，占比8.6%）和人口大量流入型（6個，占比17.1%）4種類型（見圖3）。札幌市作為“人口大量流入”的地區不屬于收縮城市的行列，而且其轄屬10個行政區也均不屬于“可能消失的城市”范疇，因此本文只以其他3種類型城市作為研究對象（見表1）。

2.2.1 釧路市

（1）人口減少現狀

釧路市是北海道東南部最大的中核城市，由于低出生率和老齡化的疊加影響，城市人口自2009年達到186 637人之后開始持續減少，2019年減至168 086人。盡管2004年以后原則上不再繼續推動市區規模的擴張，但由于持續性人口減少還是形成了城市功能低密度無序擴散的城市空間布局。

釧路市產業結構也發生急劇變化，紙漿工廠和水產業的萎縮以及太平洋煤礦等主導產業的沒落進一步加劇人口流失。作為由于主導產業衰退而直接導致人口減少的代表性地區，釧路市整體上失去了掌控人口外流的主動權，人口源源流向其周邊地區、北海道圈和東京圈。同時，65歲以上的老年人口占比攀升至25%，勞動年齡人口不斷減少，給區域經濟和城市活力帶來嚴重的消極影響，城市基礎設施的維護管理和更新費用不斷增加，城市財政陷入預算超支的困境。

（2）精明收縮策略

釧路市重點推動提升城市產業活力的經濟活性化戰略、促進地區經濟的人才培育戰略、激活經濟活動的城市功能更新戰略，并進一步推出4大基本目標：①擴大經濟、產業和交流人口的規模；②增加就業機會和強化地區發展人才培養；③全方位營造安心工作的環境條件；④營建可持續發展的緊湊城市[11]。為保障基本目標④的實現，通過匹配人口數量的城市空間優化戰略推動緊湊城市規劃建設，借助公共交通網絡將向特定區位集聚的多樣化城市功能有機銜接，謀求多中心網絡型緊湊城市的實現。在2008年的城市總體規劃中確立“環境負荷低的緊湊型城鎮建設”基本目標，針對緊湊城鎮建設的課題設定4大重點目標，并提出相應的發展方案（見圖4）。

在北部草原保護政策影響下，被東西向兩條大江隔斷的城區形成東西向長約20 km的帶狀形態，推動單核同心圓形態的緊湊城市規劃顯然不符合現實要求。為確立緊湊城市建設的方向，2012年發布的《釧路市緊湊城鎮建設的基本思路》明確指出，今后緊湊型城鎮建設不再單一地壓縮市區規模，而是在堅持市區不再擴張的前提下追求城市功能的集約緊湊化，推動城市形態由“橡樹葉”狀向“楓葉”狀轉變（見圖5a）。具體而言，將城市功能達到一定規模且較為集中布置的城市節點設定為不同層次的城市各級中心，包括市中心、地域交流中心和鄰里生活中心。同時，在各個城市節點內部強化多樣化城市功能的集聚整合，并通過公共交通軸線將各個城市節點有機連接起來，并把公共交通軸設定為功能集聚軸，在其沿線引導居住及其他城市功能的集約布置（見圖5b）。

2.2.2 旭川市

（1）人口減少現狀

旭川市是位于札幌東北部和北海道中心位置的中核城市，現已成為僅次于札幌市的第二大城市。2015年城市總人口為33.9萬人，預計2060年會銳減至19.2萬人。雖然從周邊町村流入的人口有所增加，但外流人口更多，處于吸納人口后又無力挽留的境況。從流出人口年齡結構來看，主要是15—19歲男性和20—24歲女性，幾乎都在高中畢業后就業、大學入學或專科本科畢業離開后再也沒有回來。旭川市批發零售和醫療護理設施較為集中，除了本地企業外，分店和分公司成為地區就業主體和稅收支柱。2013年初約有1 300名65歲以上老人從周邊町村遷入。這是由于年輕階層的持續性流出而引發的人口結構畸形變化。其實，這種年輕人流向其他地區、老年人流入中心城市的現象在日本中核城市并不罕見，而旭川市可謂是飽受人口收縮問題困擾的典型案例[6]116-117。

（2）精明收縮策略

旭川市在最大化活用地區特性的同時，全力營建以公共交通為主導的高效化緊湊型城市結構。根據城市總體規劃將各個區域的繁華商業區設定為地區中心節點，綜合考慮區域形成軌跡、生活設施集聚程度、公交路線運行狀況等特性，在各個區域均設定一個符合自身特性的中心節點，并根據位置不同將節點劃分為市中心節點、市區型區域中心節點和郊區型區域中心節點。并且提供日常生活所必需的多樣化城市功能和便利公共交通，在節點周邊和主要交通沿線等便利性較強的地區加強共同住宅和大規模住區的開發引導，維持主要道路軸線上的人口高密度，提高中心節點、主要干線道路沿線等便利性較強地區城市功能和公共交通的使用頻率[12]（見圖6）。

此外，為彰顯“全世界閃耀的清新旭川”這一城市形象，旭川市標榜著日本最安全城市的宣傳口號，制定了5大收縮應對戰略目標及與其相對應的基本政策（見表2）。

2.2.3 帶廣市

（1）人口減少現狀

帶廣市是北海道十勝支廳的首府駐地城市。市區人口自2000年達到173 030人峰值后開始減少，2019年底約有16.6萬人生活在面積為619.34 km?的管轄區域內。隨著人口減少和快速老齡化同步到來，私家車交通量和駕車不便人口數不斷增加，城市外圍地區干線道路周邊的商業設施陸續選址開發，建成區呈現出向外擴張蔓延的趨勢，空置住宅和空地猶如馬賽克一般不斷涌現。受學校向郊區遷移集中和郊區型生活模式的影響，中心城區居民的公共服務滿意度逐漸降低，商業設施和行人的數量持續減少，10年前80%以上的消費活動發生在市中心，而如今市民在市中心的消費活動比重都不及10%，市中心空洞化現象日漸凸顯。

帶廣市擁有以農業為本的穩定性人口結構，女性農業活動甚為活躍，戶均農業生產額較高，成為支撐帶廣市經濟活動的主要支柱。但是，快速老齡化導致農業人口減少和女性人口流出問題愈發嚴重，雖然人口流出相對較少，但流向札幌市的女性人口卻在不斷增加，于是女性的動向將來抑或成為決定帶廣市未來的鑰匙。

（2）精明收縮策略

高度經濟增長期以后由于城市不斷擴張與人口持續減少這一悖論問題的影響，城市低密度化問題日益嚴重，伴隨著老齡化率的快速攀升，亟須摸索老年人移動性和生活便利設施選址引導的對策。為此，帶廣市積極推進以公共交通為主導的節點集中型城市空間轉型、維持生活產業發展等重要課題，制定了3項基本方針：①與人口減少和地區環境問題相對應的集約型城市結構的轉換；②創建誰都愿意居住的城市；③推動可持續發展的地區產業活性化[13]。為保障這3項基本方針得以順利實施，帶廣市制定了未來城市空間構想，即形成激活現有資源的魅力核心城市，創建節點集約型、多中心連接型城市結構。

土地利用方面，在市中心公共交通節點周邊強化主要功能設施的集聚，在貫通市中心的軸線街道周邊提高土地利用效率和強化新功能植入，還在公共交通軸線上設定區域生活節點，調整區域生活空間的適當規模，合理布置生活便利設施的選址，并將城市功能集聚度達到一定水平的郊區中心區設定為生活節點，引導集散能力較強的功能設施向生活節點內部集聚。道路交通方面，設定城市主要交通軸和生活節點連接軸，通過城市軸加強市中心與其周邊3個町之間的便捷聯系，通過生活節點軸完善城市軸功能的同時，構建有機連接市中心和生活節點，以及生活節點之間的交通網絡（見圖7），建構縮減日常生活出行成本的宜居性緊湊城市空間結構[14]。

3 對我國收縮型中小城市的啟示

目前我國處于接近城鎮化成熟階段，城市收縮作為城鎮化的另一面，業已成為我國部分城市的“新常態”，一些缺乏包容性或競爭優勢的中小城市難免出現人口收縮。與國外許多城市動輒流失一半人口不同，當前我國收縮型城市10年內的人口流失比例最多不超過8%，此等規模的人口流失不會影響城市正常發展。但是，作為城市收縮“重災區”的東北地區現已出現人口收縮、GDP和財政增長乏力，少數城市甚至在2015年出現增長停滯和負增長[15]。我國中小城市若想規避將來人口收縮可能帶來的衰退風險和消亡危機，可以從日本北海道收縮型中小城市的精明收縮策略中汲取有益啟示。

3.1 推動“緊湊化+網絡化”的多核心網絡型緊湊城市規劃

改革開放40多年來，以土地財政為主導的增量主義規劃累積衍生出大量的潛在問題和深層矛盾，引發城市結構松散、功能斷裂、活力不足等諸多問題[1]8，最終演變成為“人口減少—空間擴張”的悖論現象。為規避現有城市空間結構框架下土地資源的空間錯配和低效使用，中小城市應提前預判，主動出擊，及時終結增量規劃發展模式，通過城市規模優化戰略推動多核心網絡型緊湊城市空間重構，根據“選擇和集中”原則，為市民在中心城區和郊區提供自由住所選擇的同時，還在市中心、公共交通干線和城市功能集聚度較高的地區設定城市生活中心，根據其位置不同進行層次化和類別化設置，引導高層次城市功能（大型商業設施、中心醫院和文化交流設施等）向市中心集聚，在市中心之外的城市生活中心內部配置相應等級的日常生活功能，既可以提升城市在區域城市群中的經濟位次，還可以滿足市民日益增長的美好生活需求。

同時，由于多核心空間體系可以通過“規模互借”獲取集聚經濟效益，若想有效強化各級城市中心彼此之間的有機聯系，收縮型中小城市應通過市域公共交通軸將城區與周邊城鎮進行高效連接，通過城區公共交通軸線將市中心和城市生活節點以及城市生活節點之間進行有機連接，從而加強市域和市區范圍內的人流和物流的互聯互通和高效流動，實現區域內部資源優化配置和經濟高質量發展（見圖8）。

3.2 推進產業和就業的良性互動

城鎮化快速發展階段，人口、資金等資源要素向大城市、城市圈和都市圈集聚，大城市在優質醫療、教育、基礎設施資源高度聚集產生的“虹吸效應”的作用下進一步汲取中小城市的各種優勢資源，導致中小城市產業發展不斷惡化，收入水平無法保障，人口更加傾向于流向發達地區尋求發展，進而造成人口流失的加劇。為避免人口流失現象的進一步惡化，收縮型中小城市應重新審視城市自身的比較優勢，依托土地和人力要素成本較低等優勢條件，優化營商投資環境，促進產業項目落地，關注后續產業支撐和潛在發展動力，培育和發展具有潛力的中小企業，通過產業結構優化增強城市的產業競爭力。通過增加企業數量和就業崗位誘使青少年不再繼續流向大城市的同時，還要吸引縣域或鄉鎮的大量“潛在新市民”進城就業定居，使他們成為本城市地區將來的建設人才，充實未來智庫儲備。

3.3 高質量服務型政府創新城市治理體制機制

目前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對美好生活產生更多新期待。這就要求把加快政府職能轉變作為重要環節來對待。為此，收縮型中小城市應積極推動城市政府職能定位向高質量服務型轉變，提高行政服務水平，推動市民由顧客向主人翁的角色變革，尤其要提升針對女性市民的行政服務質量。據研究發現，2019年我國出生人口總量減少的主因在于育齡婦女人數持續減少，特別是生育旺盛期育齡婦女人數減少[16]。這表明女性在城市人口增長方面具有不容低估的重要作用。同時，還要構建引導市民自發參與城市建設的協作體制，將自上而下的發展對策與自下而上的協作式規劃相結合，加強政府、NPO和地區金融部門之間的緊密協作，全力構建和革新社會組織、社會工作者和志愿者等多樣化社會主體共同參與的城市治理體制機制。

4 結語

北海道收縮城市沒有回避城市人口收縮這一客觀事實，將城市收縮視為少子老齡化社會的必然現象，借助精明收縮戰略積極摸索推動收縮城市的復興路徑。未來在新階段和新機制下，應塑造“小而美”的嶄新城市形象，培育空間重構的自我革新能力，引導所有居民參與到城市問題解決過程中，構建探索精明收縮策略和問題解決方案的協同性城市治理體系。