中國特色“政策區”的空間開發范式溯源、機制解析與演進趨勢：評介《政府驅動型空間開發的中國實踐》

政府驅動型空間開發在中國城市與區域空間開發建設進程中占據著舉足輕重的地位。無論是計劃經濟時期指令式的重要項目建設和地域開發[1]，還是改革開放以來開發區和新區的大規模建設[2-3]，都受到了政府政策不同程度的干預。發展至今，我國已經出現了大量政府驅動型空間，包括我國改革發展和空間治理進程中設立的各類“政策區”[4]、“新城新區”[5-6]、“重大國家戰略區域”[7]，[8]1等。作為政府與市場復合推動的空間開發與治理工具，政府驅動主導的空間開發在學界仍處于分類型探討的階段，還未形成統一的概念共識和機制解析，但相關開發建設實踐卻伴隨其規劃和發展長期存在。既有研究多借用西方經典理論對中國的政府驅動型空間的開發模式進行探討[8]2，[9]，但須認識到西方理論與中國特色社會主義制度下的城市與區域開發建設存在著本質區別，亟待理論和實踐方面的進一步甄別和探討。一方面相關經典政治經濟學理論在中國的適用性還需要再做辨析，并實現對原理論的豐富和更新；另一方面須基于中國制度環境對空間開發中的一般性規律進行提煉和總結，為我國空間開發和治理的現代化提供理論依據和實現路徑。

如何有效推進政府驅動型空間開發是當前中國高質量發展面臨的關鍵問題之一。上海同濟城市規劃設計研究院有限公司科研辦主任汪勁柏博士，長期從事政策區規劃建設、城鄉空間開發與治理等領域研究，其著作《政府驅動型空間開發的中國實踐》全面系統地總結梳理了1949年以來我國政府驅動空間開發的實踐與成效，并從理論層面探討了這類中國特色空間發展范式的若干規律，對于推動空間治理領域的中國式現代化具有重要的指導價值。

本書共有10章，敘述主線圍繞中華人民共和國成立以來的“政府驅動型空間開發”的理論和實踐展開。第1章緒論總體闡述了我國政府驅動型空間開發的基本概念，介紹了研究的基本框架。同時，明確指出西方相關理論雖然與中國實踐有一定的原理互通之處，但在底層邏輯方面有著很大的差異，因此認為緊緊圍繞中國政府驅動型空間開發的實踐展開針對性研究，是非常有必要且有價值的。

第2至4章，是主體論述部分的第一大板塊，系統總結了政府驅動型空間開發的理論基礎、實踐背景和開發模式。其中，第2章理論綜述，結合近代以來經濟學經典理論及“政府—市場”關系互動過程，從空間開發和政府驅動兩方面探討了空間生產理論、城市政體理論和發展型國家（政府）理論等影響空間開發的政治經濟學理論；并借鑒吉登斯結構化理論、奧爾森集體行動困境理論和赫爾維茨機制設計理論等，形成對政府與市場關系的解釋性理論；進而形成對政府驅動空間開發的政治經濟解釋。第3章實踐總覽，梳理了中華人民共和國成立以來8輪代表性的政府驅動空間開發實踐，分階段總結了各輪實踐的時代背景、開發內容、影響探討等，為把握中國相關實踐的邏輯性規律及一般性問題提供了基礎（見表1）。第4章模式解析，提出了“政策區”（Policy-driven Districts，PD）這一政府驅動型空間開發的模式，并指出其具有“在計劃經濟時期以大項目主導、政策投放為輔，而在改革開放時期則以政策驅動為主導、大項目及其他配套政策與項目的結合為輔”的特點；在此基礎上，結合既有理論構建解釋模型，探討了“集中資源調配”與“分散資源利用”之間互動影響關系，并進行了多情景的推導與解釋。

第5至9章，是主體論述部分的第二大板塊，介紹了4個重要的國內政府驅動型空間開發案例，以及部分相關國際案例。國內案例部分，本書選取了中華人民共和國成立后湖北省多地的政府驅動大項目開發、寧波北侖地區開發、上海浦東新區開發，以及雄安新區開發進行介紹，分別代表計劃經濟時期、計劃經濟向改革開放轉軌時期、改革開放時期和黨的十八大以來新時期，我國政府驅動空間開發的情況；并從開發演進歷程、開發成效評述、開發機制解析3大方面，對案例進行了抽絲剝繭般的考察分析，辯證地總結了其現實問題及可能的邏輯困境（見表2）。國外案例部分，本書總結了英國新城運動、法國巴黎馬恩河谷開發、日本筑波科學城等，近代以來與新城建設和城市更新項目相結合的國外政府驅動的片區開發實踐；并指出國際案例在制度背景、開發成效、政府參與程度等方面與我國存在一定差異，但部分成功經驗是值得我們吸收和借鑒的，而其中蘊含的市場經濟規律和出現的發展困境亦亟需我們認真把握、深刻反思。

第10章是對全書內容的總結，共形成7方面核心結論。在實踐規律總結方面，本書肯定了改革開放后中國政府驅動型空間開發從“政府集中調配資源”向“分散化競爭性利用資源”轉型的路徑轉變，并通過剖析各類空間開發實踐的典型案例，歸納了共性規律和差異所在，指出構建新型聯合開發機制是未來應對政府驅動空間邏輯悖論并彰顯其效能優勢的關鍵。在理論貢獻拓展方面，提煉出我國政府驅動型“政策區”開發模式的核心特征和運作路徑，并提出“兩次價值循環”（Dual Value Cycles，DVC）的概念框架[10]，指出“項目價值小循環”與“社會價值大循環”之間相互轉化和相互支撐的辯證關系。

縱觀全書，其研究過程體現出3方面特點。

一是研究理論的豐富性。本書所研究的政府驅動型空間開發是一類中國特色的空間實踐，研究未將眼光局限于某一特定理論，而是從其空間開發、政府參與等角度出發，廣泛借鑒和采納近代以來經濟、政治、空間等領域的經典理論，在對空間生產等理論的思辨性吸收與演繹中，形成基于中國特色制度背景的解釋框架。

二是空間思維的嚴謹性。研究通過宏微觀、歷時性的對比分析，系統地將不同時期的政府驅動型空間開發案例置于基于理論演繹所提出的分析框架之下。宏觀層面從時代背景、主要內容、實踐影響的不同維度，案例層面從演進歷程、成效評價、機制解析的不同深度，多層次驗證了前文所提出的理論模型并進行分類探討。

三是問題導向的實用性。在中國自上而下的行政管理體系下，空間治理往往依據行政區劃逐級展開；而政府驅動型的政策區空間開發中，集成了各類重大項目、國家政策的嵌入，實質上已影響到我國國家和地方經濟社會發展的各方面。雖然在國家宏觀政策存在調整和更新、政策區與行政區關系有待優化的情況下，相關研究存在一定的難度，但卻具有無可替代的價值。在國家構建新發展格局、城市發展模式轉型的當下，如書中所言：“加深對片區開發的認識，拓展相關領域的研究，則是恰逢其時、大有可為”。

總之，本書立足于國家“十四五”初期，既有對中國政府驅動空間開發的梳理和總結，更飽含著對這一類型空間現象及其未來發展路徑的思考。尤其是在國土空間規劃體系改革背景下，如何處理好政策區的保護與開發、如何體現規劃對相關地區的戰略引領和基礎支撐職能，都需要研究者和決策者予以正視和解決[11]。中國政府驅動型空間開發長期呈現出滾動式更新的特點，當前中國的行政區之外已經形成了豐富多樣的政策區體系。本書在總結國內外空間開發理論體系和中國的政府驅動型空間開發的實踐演進歷程的基礎上，提出“政策區”開發模式，并針對重大空間開發項目、國家級新區建設等典型案例開展實證解析，進而總結其內在的一般性特征和規律；值得城鄉規劃學、城市地理學、政治經濟學領域的研究者及相關工作中的實踐者深入研讀和參考。在中國城鎮化進入下半場，城市與區域發展從粗放、增量轉向綠色、存量新階段的背景下[12]，本書的研究成果對于中國各類型政策區及區域協調發展研究，如開發區、新城新區建設發展等，均有著巨大的參考價值，能幫助相關實踐者更好地把握中國特色的空間開發進程，進而更全面地探索中國式現代化的實現路徑。