優化預算執行動態監控體系的思考
——以廣西B 市為例

●韋智欣

一、 強化預算執行動態監控的現實意義

（一）預算執行動態監控的內涵

預算執行是指經法定程序審查和批準的預算的具體實施過程， 是把預算計劃變為現實的具體實施步驟。 預算執行動態監控是各級財政部門根據財政預算、 財政國庫管理制度和相關財政財務管理規定， 通過動態監控系統及時監控財政資金支付和清算的過程，發現、糾正和有效查出違規或不規范操作問題，以防資金支付使用風險，促進財政資金安全、規范操作，強化預算支出執行的監督管理活動。

預算執行動態監控是預算執行全流程監督過程。依托動態監控平臺，從預算下達開始到資金使用全鏈條進行監控的活動。 為實現預算執行動態監控目標， 必須輔助設置多層次互動監督機制，創新監督方式，并根據本地區實際，健全事前、事中、事后相結合的監督模式。

（二）強化預算執行動態監控的重要意義

財政預算是國家重大政策改革和重大戰略實施的重要體現， 預算執行是政策最終落地見效的關鍵。 動態監控系統具有監管范圍更廣、 監控水平更高、監控路徑更好的優點，通過構建動態即時、 智能預警的動態監控模塊開展線上全面監控和線下重點監督核查，將監督關口前移，加大事前、事中監督力度，形成預算編制、執行、監督有機統一的管理閉環； 同時通過發揮動態監控系統“監測器”和“警示器”的作用， 對執行過程中不規范行為及時預警暴露、記錄痕跡，并相應啟動問責機制，真正形成高壓紅線的震懾力。從源頭上、機制上強化財經紀律約束，推進財政治理體系和治理能力現代化，推動財政資源配置更加有效、 預算管理更加規范，確保黨委、政府重大決策部署貫徹到位，落地見效，助力地方經濟發展。

二、 預算執行動態監控系統的改革進展

（一）預算執行動態監控系統改革歷程

2001 年，財政部出臺《財政國庫管理制度改革試點方案》，由此開啟財政國庫管理制度改革的大幕。

2005 年， 財政部開始推進地方財政國庫集中支付動態監控體系建設試點工作，指定四個省市進行試點，并出臺相關管理制度。

2009 年，財政部出臺《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導性意見》， 文件要求各級政府要加快推進預算執行動態監控機制的構建工作。

2012 年，全國大部分地區已經初步完成預算執行動態監控體系的建設工作，實現了各級財政監控的全覆蓋。

2013 年，財政部出臺《中央財政國庫動態監控管理暫行辦法》， 文件明確財政國庫動態監控的主要內容和具體的工作要求，為國庫集中支付監管工作實踐提供指導，規范財政資金使用。

2015 年，財政部出臺《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導性意見》，文件指出要圍繞制度建設，強化系統開發，加大監控力度，到2018 年實現全覆蓋建成控制有力、反饋迅速、糾偏及時、預警高效的預算動態監控體系。

2023 年，財政部印發《預算管理一體化系統技術標準V2.0》的通知，文件指出中央和省級部門按照統一技術標準建設預算管理一體化系統，為全國預算數據集中匯集，進一步推動與預算管理改革向縱深推進提供了技術基礎和保障。

（二）B 市預算執行動態監控體系建設情況

B 市是廣西壯族自治區的一個地級市， 全市下轄三個城區和一個市管縣，共有預算單位1011 家。

2006 年，B 市開始實施財政國庫集中支付改革。

2009 年， 差額事業單位納入上線，實現國庫集中支付改革全覆蓋。

2012 年， 上線國庫支付業務動態監控，共設置授權支付預警、預算執行進度預警、 其他基礎信息分析三大類共10 條預警規則。

2016 年，作為廣西唯一試點地市實施國庫集中支付電子化改革，成功上線。

2020 年實現全市預算單位國庫集中支付電子化改革全覆蓋，全面實行國庫集中支付“無紙化”。 預算執行動態監控系統增加大額資金、經濟科目及敏感詞等設置預警規則，共設置20 條預警規則。

2021 年， 根據財政部和自治區財政廳的部署要求， 上線預算管理一體化系統，搭建了預算執行動態監控系統，全市共1011 個預算單位全部納入動態監控范圍，動態監控工作實現常態化、規范化管理。一是優化了監控預警規則。設置了29 條預警規則， 在原有預警規則基礎上，新設“三公”經費預警、大額支付預警、 化整為零預警等特定預警規則。 同時， 設置預警嚴控基建項目和中央預算內投資項目，做到凡支必審。二是優化了監控預警流程。 財政部門可針對監控發現的問題，要求預算單位補充附件，提高了監控效率和審核的正確性。 三是增設報表功能。 在預算執行動態監控系統中增設查詢報表， 更加直觀地反饋預算單位動態監控預警情況。

2022 年，全市預算執行動態監控預算單位全覆蓋，預算一體化預算執行動態監控系統覆蓋范圍更廣，預警規則設置更加合理，運用大數據分析能力更強。 2022 年全市預算執行動態監控系統預警信息1.67 萬筆， 監控預警金額107.15 億元，較上年增加16.92 億元， 有力保障了財政資金使用安全高效。

（三）預算執行動態監控取得的主要成效

1.嚴防國庫資金“二次撥付”，堅決守住財政資金安全最后一道防線。 為防范部分預算單位將財政資金通過 “以撥代支”的方式劃撥給第三方賬戶，然后再支付給最終收款人，實質上行使了資金二次撥付權，增加資金流轉的環節和公權力尋租的機會，從而造成了國庫集中支付制度的扭曲變形，削弱了國庫集中支付源頭治理腐敗的約束機制，降低了政府對財政資金的宏觀統籌能力，影響了地方營商環境。B 市通過在預警規則中增設“疑似違規向預算單位基本戶轉賬”的預警規則，并結合人工審核，嚴防國庫資金“二次撥付”，保障財政資金安全。

2.確保重大建設項目開展財政投資評審，進一步完善了財政預算的全鏈條管理。根據預算法要求， 使用財政資金的重大建設項目， 在安排預算資金之前應當開展財政投資評審。 為防止部分預算單位未開展財政投資評審就進入招標和施工環節，產生“應評未評”的問題，B 市在資金用款計劃審核和預警審核環節， 增設附件上傳功能， 要求預算單位上傳財政投資評審相關材料，確保財政建設項目達到“應評盡評”，實現預算項目全鏈條管理。

3. 加強對中央預算內投資項目監督，做到監督有重點、監控落到實處。 結合近期以來中央開展預算執行監督專項行動的工作部署和要求，B 市認真梳理了2023年中央預算投資項目和自治區本級預算內投資項目，確定了預算執行重點項目清單，設置相應的預警攔截規則，做到凡支必審。 對觸發監控預警的資金進行認真復核，重點審核“超進度”付款、違規將資金轉至預算單位實有資金賬戶及未按規定開展投資評審和政府采購等問題，確保監督監控卓有成效，充分發揮財政資金使用效益。

三、預算執行動態監控體系存在的問題

（一）動態監控體系架構不夠完善

預算執行動態監控實行縱向管理機制，自上而下實行層層監管的模式。 從監控流程來看，整體職責監控仍存在真空地帶。 如：審核主體只有財政部門，缺乏主管部門審核環節，弱化了主管部門對下屬預算單位的管理職能。 此外，代理銀行作為財政資金支付的最后一道關口，其規范性直接影響財政資金的安全與效率，但目前代理銀行的業務未納入監控范圍，無法對代理銀行支付業務的及時性和準確性進行預警，對代理銀行缺乏考評。

（二）動態監控預警規則不夠完備

預算管理一體化系統上線后， 地市動態監控預警設置和預警審核基本上沿用執行上級財政部門的設置參數， 難以結合自身工作實際情況增加個性化設置，如：預算預警規則僅有紅燈預警，未能將預警規則按照預警類別和重要程度進行分類研判， 預算單位觸發監控預警后， 每一筆業務都只能通過人工判斷審核，實際大大增加了工作量。 另外，目前設置的監控預警規則都是普遍性規則，難以對“基金以收定支”、重點項目、上級轉移支付資金等專項事項單獨設置有針對性的預警規則，實行專項預警管理。加上直達資金管理、資產管理、政府采購和財政投資評審等系統仍未并入預算管理一體化平臺， 這些方面目前難以及時獲取相關信息并實施監控。

（三）動態監控全流程閉環不夠嚴密

預算執行包括指標來源、 預算分配、計劃下達、資金支付、銀行清算、賬戶管理、賬務核算、執行分析等環節。 目前動態監控系統更多只是針對資金支付環節的違規事項進行攔截監控，其他環節仍缺乏足夠有效的監控管理。 如：指標下達是否與人大批復預算一致、部門單位實有賬戶資金流入流出是否合理、財政總會計賬以及單位財務賬核算是否真實準確、報表查詢功能是否能及時準確反饋數據支持預算執行分析工作等，這些都需要進一步改進系統，豐富設置參數，真正實現預算執行全鏈條閉環監控管理。

（四）基層人才儲備缺乏，經費投入不足

動態監控系統建設是一項持續性的工作， 需要不斷培養管理人員和一定的經費投入支持。 從目前基層財政實際情況看，后續要做好該項工作仍面臨較大困難。 一方面，編制人員整體配備不足，復合型人才非常缺乏，要從現有的人員中挑選培養一批政治素質強、既懂財政業務又懂信息技術的干部隊伍難度很大；另一方面，目前基層財力較為薄弱，財政運行困難，無法籌措更多的資金投入信息化建設，難以保障后續系統開發改造升級和日常維護。

四、 完善預算執行動態監控機制的建議

預算執行動態監控政策性強、 涉及業務廣、信息技術要求高、人員管理嚴格，是一項綜合性工作。結合B 市實際情況，下一步要按照分類指導、綜合施策、各級聯動、因地制宜、創新管理的要求，在制度建設、系統改進、業務運用、聯動機制、強化保障等方面有針對性地改進完善， 不斷推進預算執行動態監控機制實施。

（一）進一步建立健全預算執行動態監控相關制度

1.全面落實預算法要求。嚴格按照預算管理的職責清單， 將財政總預算執行與部門預算執行有效銜接， 壓實預算管理各方責任，強化預算執行動態監控的制度保障。

2.強化制度建設。財政部門具體負責總預算執行，要根據上級相關政策，切實做好預算執行動態監控的牽頭組織工作， 并結合本市工作實際及時出臺相關動態監控管理辦法、操作規程等文件。

3.壓實主體責任。 進一步梳理流程，明確財政部門內部各處室職責以及人員崗位，責任到人。 各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責，要切實強化主管部門的監管責任， 將主管部門審核作為監控流程的重要一環，部門、單位要相應建立內部預算執行動態監控的工作規程和操作流程， 健全完善預算執行動態監控中部門單位管理機制， 將預算單位納入動態監控范圍， 做到用制度管權， 按制度辦事、靠制度管人，確保預算執行動態監控有制度可遵循、 有流程可追溯、 有崗位可管控、有責任可追究。

（二）進一步優化完善預算執行動態監控系統功能

要按照預算執行全鏈條全覆蓋的要求，不斷拓寬動態監控視角，全面拓展動態監控數據網， 在現有基礎上縱橫延伸擴大動態監控范圍。

1.增加財政收入的動態監控機制。將財政收入收繳資金、 財政專戶以及單位實有賬戶資金等納入線上監管范圍， 填補初始環節的監控空白點， 從財政資金源頭開始規范管理。

2. 繼續豐富動態監控的層次和內容。在推進監控全覆蓋的基礎上， 增加專項支出、 特殊事項以及特定指標的監控需求。如： 基建支出超進度撥款、 違規發放津補貼、重點項目支出進度、庫款擠占、收支平衡情況等，進一步增強預算執行動態監控。

3.優化動態監控預警規則。合理科學設置預警規則是做好動態監控工作的重點和難點。 可根據預算執行的流程，結合實際情況，將預警規則按“指標來源—預算分配—計劃下達—資金支付—銀行清算—賬戶管理—賬務核算—執行分析” 八個環節進行大類細分，同時考慮兼顧安全和效率，可將預警信息進行分級處理，設置紅、黃、藍三種預警，藍色預警作為提示性預警，不需要審核；黃色預警由主管部門負責審核；紅色預警需經過主管部門和財政部門審核，促進預算執行動態監控科學化、精細化管理。

（三）進一步提升財政業務綜合運用水平

1.努力實現多系統鏈接。盡快將直達資金管理、資產管理、政府采購和財政投資評審等系統遷移到預算管理一體化系統，真正打通數據壁壘，實現信息互聯互通，將資金支付數據與采購行為、資產變化、財評審減銜接起來，增強數據核驗能力。

2.不斷優化報表功能。完善系統數據的綜合查詢整理功能，增強多維度、多口徑、跨年度的數據分析能力，及時、全面、準確反映預算執行的真實情況，精準“畫像”，更好地為預算執行找問題、查原因、幫解決提供有力支撐。

3.推進財政業務融合。 要充分發揮動態監控全鏈條、全覆蓋的優勢特點，將監控情況推送到預算編制、項目監管、國庫支付、財務會計、資產管理等環節，督促相關處室補短板、堵漏洞，提高財政業務管理整體水平。

（四）進一步強化聯動機制，提高財政治理效能

1.織密監控數據“一張網”。通過建立數據共享機制，實現數據互通，將預算執行動態監控與人大聯網監督、紀檢監察、審計監督以及財會監督相結合，形成一方預警、多點聯動的數據體系， 打造立體循環監控體系，不斷提升監管效能。

2.深入推動動態監控嵌入財政核心業務的內控制度。 進一步厘清財政業務流程，制定權責清單和風險點清單，積極實施制度建設“留廢改立”，進一步建立健全權力運行內控制度，明確監查程序和監管崗位制約與制衡機制，切實把權力關在制度的籠子里， 保障財政資金和財政干部“雙安全”。

3.健全動態監控結果運用機制。建立預算執行動態監控信息考核反饋機制， 將動態監控情況納入部門單位績效考評指標體系，嚴格落實部門單位預算執行主體責任。同時運用大數據對預警攔截的信息進行綜合分析并開展考核通報， 考核結果與部門預算掛鉤， 情況較差的將壓減下一年度預算資金。

（五）進一步加大政策宣傳和業務培訓力度

1. 著重加強預算執行動態監控的人才隊伍建設，形成崗位分離、職責明確、分工合理、配合有力的人員機制。 注重提升動態監控審核人員業務能力， 及時開展各類政策法規和規章制度方面的培訓和考核，切實增強審核人員的政策理論水平、 實操業務和綜合分析能力。

2.創新方式，積極采取線上、線下等多途徑開展預算單位預算執行動態監控的業務培訓。 通過對政策的解析，結合預算執行過程中發現的共性問題進行探討， 加深審核人員對相關規章制度的理解， 提高預算單位監控審核能力水平。

3.充分運用現代化信息技術手段。通過微信、QQ 等平臺加強財政部門和預算單位的溝通交流， 同時運用政府內部辦文系統定期向預算單位通報動態監控攔截和處理違規支付資金情況， 及時督促預算單位進行整改，保障財政資金支出的合法、合規。

4.加大工作統籌力度。市、縣（區）、鄉鎮財政部門同步推進， 將預算執行動態監控與國庫集中支付改革銜接一致，縱向到底、橫向到邊。