強化預算執行監督推進財政預算與績效管理一體化
——廣東省樂昌市財政預算執行監督的實踐創新與啟示

●連光軍 朱明非

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》 明確提出：“為解決當前預算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。 ”廣東省樂昌市高度重視預算執行監督管理，從財政績效評價入手，在創新實踐中探索進取，強化預算執行監督，積極推行預算與績效管理一體化。 為此，樂昌市2021 年印發了《樂昌市財政績效評估工作指引（試行）》，2022 年印發了《樂昌市重大財政支出政策和政府投資項目事前績效評估暫行辦法（試行）》等規范性文件，進一步擴大樂昌市財政執行監督和績效評價的范圍。 樂昌市在廣東省韶關市各縣（市）區先行先試，從2021 年起率先有序推進部門整體財政支出績效評價，將財政績效事后評價與部門整體支出績效評價有機結合。 樂昌財政在強化預算執行監督與績效評價實踐創新中取得了顯著成效，并從中獲得寶貴的經驗和有益的啟示，為今后繼續深化預算執行監督提供借鑒和指引。

一、樂昌財政預算執行監督實踐創新做法

（一）預算績效管理關口前移，事前評估把好預算執行監督入口

樂昌市將使用財政資金400 萬元及以上的新增或需要重大調整的政府投資建設項目、 使用財政資金500 萬元及以上新增設的獎補等重大財政支出項目、新增重大信息化項目包含使用財政資金300 萬元以上的新建政務信息化項目、200 萬元以上的新增信息化運維項目， 以及市委、市政府關注度高，專業性強、技術復雜且對經濟和社會發展影響較大的支出項目，全部納入事前績效評估范圍。 近兩年，樂昌市財政投資超過500 萬元的工程項目有11 個， 通過事前評估，核減比例達到11.07%。

樂昌市明確規定，在項目提交發改部門立項審批前，必須先提交財政部門進行事前績效評估，將財政績效事前評估的關口前移，嚴把預算執行監督入口。 在第三方機構完成材料審核和報告初稿后，由財政局績效管理部門牽頭，組織由發改和財政的分管業務部門、業主單位、可研編制單位和第三方評價機構共同參與現場座談和實地勘察，對發現的問題逐一排查落實，縮短事前績效評估時間。

以某中心建設項目為例，項目建設內容中建設地下停車場10465.30㎡，停車位279 個，本項目地上建筑基底面積只有4975.12㎡， 而該項目周邊還有空地可以利用，地下停車場建筑面積很大必然導致建設成本增加， 會導致項目的效益性較差。 第三方提出按照建筑基底面積建地下室即可滿足停車需要，如果未來地下停車場不夠，可以利用地面上的空地建設生態停車場， 既減少資金投入，又可為將來土地的進一步利用留下可用空間。 該項目經過評估后，投入資金核減比例達到23.04%。

又如老舊小區提升改造工程某期，第三方專家在審核材料和現場勘察中， 發現該小區遠離城區，且實際居住人口極少，開展改造的意義不大。 發改部門和財政局分管部門支持第三方專家提出的意見，很快作出調整方案，為發改部門立項審批、財政部門調整資金安排提供了過硬的依據。

（二）嚴格管理財政閉環運行體系，事中強化動態監控

樂昌市嚴格管理財政閉環運行體系。2022 年對所有500 萬元以上的工程項目和涉農資金安排的工程項目，全部實行高頻次、全覆蓋的事中績效動態監控，有效降低財政資金的投入風險，確保財政資金投入的安全和績效目標保質保量如期實現。 在事中監控中，第三方機構全程參與全方位的現場核查，洞察真實情況，獲得第一手資料。 2022 年，樂昌市對34 個在建工程項目開展事中績效監控， 共提出529 個問題，分布在實施程序、設計、造價、工程量和工程質量等方面。 這些問題均提交給業務主管部門，并明確提出整改要求，有效地保障了財政資金投入的安全。

2021 年某鄉村振興——新農村建設項目，在2022 年3 月的事中監控得知，該項目已將竣工結算材料提交市財政局投審中心。 但是現場核查發現，該項目完成的工程量和施工質量存在不少問題。 現場監控核查完畢后，項目方按照事中績效監控提出的問題， 主動從財政投審中心撤回遞交的結算材料，并著手對存在的工程質量問題進行整改。 對某鎮污水處理項目的現場核查發現，該項目在靠近國道的材料堆放場堆置大量的排水管， 均為某一品牌。 經目測、手彎折、腳踩檢查發現，管材很容易脆裂，且管口位置多有破損缺口，材料質量明顯較差。如果這些管材經過施工埋入地下，極易破損斷裂，導致污水直接滲入地下，反而造成污染，嚴重影響污水處理效果。 核查還發現，已經填埋的管道底部未按設計圖鋪設墊層以及用開挖路面的廢棄混凝土垃圾對管溝進行填埋等工程質量問題，要求施工單位必須改正。 又如一處老舊小區提升改造工程， 所用水泥的包裝日期為2022 年1 月22 日，現場核查時發現這批水泥已經超期半年以上，嚴重違反施工管理規范。 當即要求施工單位現場檢驗水泥構件強度，強度不達標的構建堅決不能使用，杜絕了建筑質量隱患。

以上現實案例表明， 通過預算執行動態監控，及時排除了浪費財政資金的風險，挽回了財政資金的損失，并對后續項目敲響了警鐘。

（三）事后績效評價與部門整體支出績效評價相結合，推動預算執行監督走深走實

政府各部門既是預算監督管理的第一責任主體，也是績效監督管理的第一責任主體。 在夯實部門主責的基礎上，要形成黨委、政府、財政、預算部門、審計、人大等多元主體協同治理的格局和部門內部財務、業務、監督等協同一致的工作機制。 2021年和2022 年樂昌市共完成35 個部門的部門整體支出績效評價，2023 年繼續對剩余的12 個部門進行整體支出績效評價，實現部門整體支出績效評價全覆蓋。 績效評價不僅考核業務部門實際完成的履職效益，并與下年度預算安排掛鉤，將部門整體財政支出績效評價結果納入部門年度績效考核。 將事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價嵌入財政預算和績效監督管理全過程，使預算執行監督貫穿于部門戰略規劃、年度績效計劃、財政運行監控、財政績效評價的全過程，全面監督和評價“四本預算”的運行狀態和財政績效，全方位促進預算與績效管理融合。

樂昌市從預算編制、預算執行和資金使用效益等三個方面設置指標，對部門整體支出進行績效評價，以促進建立預算與績效管理一體化的財政管理體制。 其中， 資金使用效益/部門履職效益權重占30%。在預算執行監督中，除了評價業務部門整體支出績效，還注重從提升業務部門績效觀入手，全面梳理該部門在提供公共服務、預算編制、預算執行等方面存在的短板和不足，促進其強化部門預算編制的責任意識，規范預算執行過程，不斷改進和創新財政管理方式。 這一實踐創新，強化了“花錢必問效，無效必問責”理念，有效地增強了業務部門的績效觀和自我約束意識， 提高了業務部門對預算執行監督和績效評價工作的重視程度， 增強被評價部門預算執行和績效管理的主體責任， 不僅提升了部門年度財政整體支出績效， 更進一步全面提高了公共服務水平。

在推進預算與績效管理一體化過程中， 樂昌市實行“財政+部門+第三方”評價機制，即財政部門主導，項目部門先行自評，第三方機構參與的三方協同開展模式。 在實施過程中，樂昌市尤其注重第三方對“信息一體化”的積極促進作用，切實強化評價工作質量。 比如， 要求第三方參與現場勘驗、材料核實、訪問座談、問卷調查、對比分析等專業性較強的工作，憑借第三方機構獨立、客觀、專業的優勢，進一步提高評價工作的科學性、客觀性和準確性。 并通過第三方明確設定各部門可衡量的履職績效指標， 使部門更加清楚地了解其履職職能以及應該產生的社會效益、 經濟效益和生態效益，推動預算執行監督走深走實。

二、嚴格財政預算執行監督的經驗與啟示

（一）重視發揮預算執行監督對縣域經濟高質量發展的保障作用

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。 ”廣東省委于2022 年頒布《關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程” 促進城鄉區域協調發展的決定》，將縣域經濟發展作為“百千萬工程”的重點， 對于推動廣東全省在新時期實現高質量發展具有極其重要的意義。 改革開放以來，廣東縣域經濟有了長足的發展，但是壯大縣域綜合實力，實現珠江三角洲與粵東西北協調發展仍需持續用力。 廣東縣域經濟是在基礎比較薄弱的情況下起步發展的，提高財政資源的配置效率至關重要。 提高全省122 個縣級行政單位財政績效， 等于強化了中央和省財政投入和轉移支付的力度。

從供給側來看， 新時代縣域經濟需要從價值鏈和產業較為低端的鏈環節向上提升，一、二、三產業融合為實現城鄉協調發展和區域協調發展提供增量空間；從需求側來看，縣域經濟銜接農村與城市市場，是未來消費的新領域，縣域經濟的發展有利于拓寬國內市場，促進國內市場大循環；從社會發展來看， 縣域經濟的發展是全面推進鄉村振興戰略的關鍵所在， 有利于高效率地利用縣域稟賦資源，為鄉村勞動力創造更多就業機會，緩解農村勞動力轉移到大城市的就業壓力； 從生態發展的角度來看， 縣域經濟是全省生態協調發展的綠色屏障。 以樂昌市為例， 該市森林面積16.9 萬公頃，森林覆蓋率75.1%，有8 個森林小鎮，綠色生態自然稟賦非常豐厚。 但目前的現實是，縣域經濟的內生動力不足，自然稟賦的效益尚待彰顯，縣級財政仍然是多數縣域經濟和社會發展的主動力。 在此情勢之下， 做好縣級預算執行監督和財政績效評價，為縣域經濟高質量發展提供保障，其意義更加重大。

（二）順應高質量發展的要求，不斷提高預算執行監督水平

強化預算執行監督必須緊扣財政預算投入的關鍵點，堅持績效優先，牢固樹立“花錢必問效”的理念。 財政預算的關鍵點是支出的必要性和可行性，在項目必要性與可行性均充分的情況下，才進一步去評估財政預算投入的經濟性。 預算執行監督關口前移，需要深入多部門勘察調研，找準關鍵問題。 預算執行監督具有很強的專業性，需要豐富的實踐經驗和一定的理論水平， 洞悉當前財政經濟形勢，尤其是全面推進鄉村振興、脫貧攻堅、實現“雙碳”目標等方面的政策變化和趨勢，關注基層“三保”、地方債務、PPP 項目等財政領域的重點和熱點。 按照財政部“形成銜接順暢、運行高效、約束有力、科學規范的財政監管業務閉環管理體系，為財政高質量發展提供堅實保障”的要求，預算執行監督人員必須全程參與全方位的現場核查，及時發現問題防患于未然， 并對項目承擔方形成強力震懾。 在現場評價中一定要避免單純審看材料，要重視與各方的交流溝通， 以充分了解申請立項者的初衷和目的，辨析問題存在的真實原因，扎實掌握第一手資料。 同時， 還要適應數字經濟的發展，掌握先進的數字技術，善于挖掘和利用大數據資源。

（三）以預算執行監督為抓手，促進政府部門提高公共服務水平

預算執行監督需要全周期、 全過程的財政績效評價，事前評估、事中監控、事后評價步步到位，對評價項目的各個流程實行全覆蓋， 并且一例一析，深入解剖，綜合歸納產生問題的內因與外因，絕不能專注評價結果而忽視分析產生問題的原因。 評價結果固然重要，因其關乎該項目是否到達預期的財政效益， 決定該預算項目是否可以順利立項和結項。 雖然評價結果的即期效應十分明顯，但是如果不深入分析其成因， 則難以舉一反三發揮長期的警示作用，無法避免此類問題再度產生。通過案例分析深度挖掘產生問題的根源， 有利于切實發揮績效評價在財政預算管理中的重要作用，有助于健全財政管理體系，全面提升財政科學化精細化管理水平。

政府部門的財政職責是政府各項職責的重中之重， 財政預算管理和績效水平在更大程度上決定了政府及其部門的公共服務水平。 以預算執行監督為抓手帶動對政府部門整體績效考評， 是強化預算執行監督的應有之義。 樂昌市在部門整體支出績效評價過程中， 不僅注重將具體項目的財政績效評價與部門整體財政支出績效評價有機結合，還將評價結果納入部門年度業績考評。 這一實踐創新證明， 預算執行監督和財政績效評價的作用并不局限于財政領域， 預算執行監督不僅保證財政支出的安全性和有效性， 還起到全面促進政府部門提高公共服務水平的積極作用， 意義非常重大。

(四) 充分發揮第三方機構的積極作用

中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出：“建立專家咨詢機制，引導和規范第三方機構參與預算績效管理， 嚴格執業質量監督管理。 ”第三方機構的參與，有利于確保預算執行監督的客觀性、科學性和有效性，幫助地方政府有效施政，保障項目順利實施，達到提高預算執行監督效率和公共服務水平的目標；有利于加強社會監督， 提高財政績效評價的公正性和可信度，確保財政績效評價結果發揮積極作用，讓財政監督釋放更多正能量。 當前，全面實施財政預算績效管理已經成為財政領域的重要戰略部署，財政部組織開展預算執行監督專項行動，發揮第三方在預算績效評價中的作用成為財政預算績效管理改革的重要著力點， 越來越受到財政部門和社會各界的重視。 廣東省制定了《財政資金使用績效引入第三方評價實施方案》《預算績效管理委托第三方實施工作規程（試行）》等一系列規范性文件， 對第三方參與預算績效管理提出了明確的要求和指引。 財政部門作為財政監督的主導者和執行者， 在實施過程中需要對第三方機構嚴格要求。 第三方機構自身要不斷提高認識，強化參與預算績效管理的使命感， 在財政績效評價中恪盡職守，為預算執行監督作出切實的貢獻。

第三方機構參與財政預算績效評價具有獨立、客觀和專業的突出優勢，要由既具有較高專業水平又懂財政和財務的專家組成， 并根據專家的專長進行必要的分工， 充分發揮專家各自的專業優勢，提升財政績效評價的準確性。 財政績效評價報告與項目的專業特性緊密相關， 最終提交的評價報告必須充分反映項目的專業特性， 以提升財政績效評價意見的說服力和權威性。 為了避免第三方評價意見的片面性， 適宜采用多種評價方法相結合，在評價過程中，第三方機構一定要與財政部門密切配合，與被評價方充分溝通。 第三方要擺正位置，具備良好的職業操守，把握好自身“角色”和立場，秉持客觀公正的立場；既不能居高臨下，自行其是， 又要嚴格按照法律法規和規章制度辦事；既要發現問題，又要肯定成績，盡量在多方共識的前提下做好做實報告結論， 使評價報告對被評價方具有說服力。