基于“當下改”和“長久立”的常態化預算執行監控機制研究

●唐步龍 田開友

一、引言

財政資金使用一直深受社會各界的廣泛關注，政府職能的發揮依賴于財政資金的使用。財政資金及其運用是現代國家治理的基礎，任何一個治理完善的國家，必然是一個財政規范運行的國家。 “治理即預算”（Wildavsky，2001），預算是財政活動的集中反映（肖鵬，2019），也是控制政府權力擴張的有效載體。 財政資金通過預算進行使用， 而預算執行是現代國家治理的關鍵， 預算執行良好的國家必然是治理良好的國家，預算執行所顯示的公共收支狀況，較為直觀地反映了政府提供公共服務的水平。 由于財政資金的特殊性，預算執行必須得到有效的監督， 才能使財政資金的功能得到充分發揮，現代財政預算制度必然需要有效的監督體系進行保障。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強財會監督工作的意見》精神，著眼于“當下改”和“長久立”，建立常態化的預算執行監控機制將是一個必然的選擇。通過建立常態化的預算執行監控機制， 可以提高財政預算績效，增強國家治理能力，推動各級政府依法理財、科學理財、民主理財，促進經濟社會高質量發展，促進中國式現代化目標盡早實現。

二、“當下改”和“長久立”的辯證關系

預算監督必須堅持系統觀念，統籌“當下改”和“長久立”，確保問題整改到位，為建設常態化預算執行監控機制提供基礎。“當下改”和“長久立”具有較強的辯證關系，只有把握其辯證關系，才能更好地對預算執行工作進行監督。

（一）“當下改”和“長久立”體現了破與立的辯證關系

國務院關于2021 年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告顯示，一些阻礙改革發展和長期未解決的頑瘴痼疾逐漸得以糾治，形成有效震懾，這是破的一面，不把積累的問題解決掉，很難形成長效監控機制。在從嚴整改動真格的同時，還需要進一步加強源頭治理，破立并舉，增強預算監督實效。整改報告顯示，截至2022 年9 月底，有關地方、部門和單位已整改問題金額6632.74 億元， 制定完善相關規章制度2800 多項，追責問責1.4 萬人。 總體上來看，審計發現的問題可以分為這樣幾類： 一類是制度設計問題，制度規定本身不健全不完善；一類是對現有規定沒有嚴格遵照執行，存在偏差；還有的是明知故犯和違法（李萬祥，2023）。

對于長期存在的頑疾問題，必須毫不手軟，堅決予以糾正，并對背后隱藏的不合時宜的制度體系進行改革，打破舊的規則。 “當下改”其實就是對已有問題整改，對其制度原因進行改革，不打破舊制度，將難以真正解決預算監督中長期存在的制度障礙，也就不可能建立常態化的監控機制。 “當下改”是基礎，是一種破；“長久立”是未來發展方向，是一種立。 破是為了立，在對問題整改的基礎上，著眼常態化監控需要，建立新的規則體系，為“長久立”提供堅實的制度保障。 “當下改”和“長久立”體現了破與立的辯證關系，沒有破就難以立，沒有立作為發展方向，破所達到的成效將是短暫的，缺乏長期的有效性。

（二）“當下改”和“長久立”體現了短期與長期的辯證關系

預算執行監督是一項長期的工作，必須進行長效機制建設，但是，長效機制建設又離不開對當前問題的解決，長效監控機制只有在當前問題逐步解決的基礎上才能建立起來。 “當下改”正是立足于對已經發現的問題進行整改，不把發現的問題長期化，才能為“長久立”提供較好的基礎。 已經發現的問題是預算監督機制不夠完善造成的，發現問題必須分析其產生的原因，只有把背后的原因分析清楚，才能為“長久立”的機制建設提供方向。

“當下改”是針對目前存在的預算監督問題的短期應對策略，必須在短期內進行整改，才能取得立竿見影的效果；不進行整改的話， 當下的財政預算監督就難以為繼，面對已經存在的問題不解決，很難謀劃長期的監督制度建設。 “當下改”是短期內不得不做的事情，是為“長久立”爭取時間，奠定良好的基礎。 “長久立”則是從長期發展的角度進行謀劃， 運用發展的眼光進行制度設計，適應現代財政預算監督制度建設和國家監督體系構建的需要，建立常態化的預算監控機制及進行相應的制度設計。

（三）“當下改”和“長久立”體現了過去與未來的辯證關系

財政資金的使用和監督是一項非常復雜的工作，必須以歷史的視角看待，從歷史的邏輯中尋找治理方案。 預算執行是國家治理的貨幣表達， 長期的治理實踐為現代治理體系建設提供了經驗借鑒，并為未來的制度設計提供了基礎。常態化預算監控機制必然是在歷史的繼承中發展完善的，離開歷史的繼承是不可能形成符合中國式現代化要求的預算監控機制。“當下改”和“長久立”反映了過去與未來的辯證關系， 從歷史的邏輯中為常態化監控機制提供了建設思路。

任何制度建設其實都是在繼承的基礎上發展起來的，沒有繼承就沒有發展。 繼承不是一成不變，而是選擇性繼承，對于好的經驗和做法進行繼承，對于存在的問題進行整改。 “當下改”就是把不合時宜的東西整改和拋棄掉， 把好的經驗和做法保留繼承下來，沒有“當下改”，也就缺乏有效繼承。 “當下改”是對過去預算監督的總結，也是為了解決過去積累的問題，在對過去經驗總結和問題解決基礎上，為“長久立”提供堅實的基礎。 “長久立”則是立足未來發展的需要，在有效繼承的基礎上進行制度設計。 “長久立”是為了與過去存在的問題進行徹底的切割，同時也為過去存在的問題提供解決方案。

（四）“當下改”和“長久立”體現了治標與治本的辯證關系

預算執行監督之所以還存在一些問題，必然與監督體系本身存在的問題有關聯，也就是過去的監督體系沒有從根本上解決問題。 “當下改”和“長久立”則兼顧治標和治本，既對過去積累的問題進行整改，不讓問題繼續存在，也著眼于從根本上解決可能存在的問題，從制度上進行完善，讓監督不善的情況在常態化的監控中得到控制。 “當下改”和“長久立”反映了治標和治本的辯證關系，治標是為了解決當下存在的問題，通過立即整改到位，為治本提供時間；而治本則必須在治標的基礎上開展， 從根本上建立常態化的預算執行監控機制， 讓財政預算得到有效監督。 在現有問題沒有得到徹底整改之前， 常態化預算執行監控是不可能實現的。

僅僅治標的“當下改”，很難滿足建立現代監督制度體系的需要，也不適應國家治理能力現代化建設的戰略目標， 因此，在治標的基礎上，必須進行徹底的制度設計，才能從根本上治本。 “長久立”就是為了治本，必須運用現代理念和手段，進行完整的制度設計，從治本的視角，建設預算執行監督制度體系，適應中國式現代化發展需要。

（五）“當下改”和“長久立”體現了經濟發展與經濟安全的辯證關系

在當前國際國內形勢下，既需要經濟發展，也需要經濟安全，要把經濟安全擺在重要位置，維護經濟穩定，在穩定安全的情況下追求經濟發展。 如何在確保安全的情況下獲得發展，需要進行辯證的制度設計。

“當下改”和“長久立”把安全和發展有機統一起來，不能為了安全就不追求經濟發展，更不能為了盲目追求經濟發展而忽視經濟安全。 “當下改”是為了目前的經濟安全，針對已經存在的威脅經濟安全的問題，立即進行整改，確保當下的經濟社會安全，并在國家整體安全觀下進行整改。 “長久立”則是為了長期的經濟安全， 也就是發展中的安全，沒有發展就沒有長期的安全。 同時，“當下改”也是為了更好地促進經濟發展，“長久立” 則是為了獲得長期發展的制度保障，把安全和發展有機結合起來，才能更好地建設國家監督體系。 在國內外形勢發生重大變化的情況下，如何面對經濟新常態，促進國內國際兩個大循環，運用好財政政策實現經濟安全和經濟發展兩個目標就成為一個需要謀劃的重大課題，“當下改”和“長久立”則提供了較好的戰略思路。

三、“當下改”和“長久立”對常態化預算執行監控的需求

財政資金的使用情況直接影響到國家治理能力建設，決定著公共產品和公共服務提供的層次， 也關乎每個民眾的獲得感，因此，財政資金具有使用范圍廣、影響力強等特點。 財政資金的使用是通過財政預算實現的，預算執行的真實性、合法性和效益性必須得到較好的監控，才能發揮出財政資金應有的作用。 常態化預算執行監控機制可以較好地監督財政資金的使用，為了構建常態化預算執行監控機制， 必須基于 “當下改”和“長久立”對預算執行監控的需求進行設計。

（一）系統化需求

財政預算執行是一個系統活動，與之相應，財政預算執行監控也必須是一個系統活動，系統化是對預算執行監控的一個基本需求。 “當下改”和“長久立”其實已經預示了預算執行監控必將是一個系統的監督活動，不可能是一次運動式的監督。

僅僅只有“當下改”的話，很可能被認為是一次性的整改，是運動式的財政預算監督工作，但是，結合“長久立”的話，就完全體現了系統化要求。 “當下改”和“長久立”的有機統一， 正是對預算監督制度建設的系統概括。 “當下改”只是為了解決眼前的問題，必須從整體考慮如何整改，而“長久立”則必然要求從全局謀劃， 適應財政資金運動規律，建設系統化的監督制度，才能適應現代化監督的需要。

（二）法治化需求

在全面依法治國戰略下，財政監督法治化是現代國家治理的應有之義。 在全面依法治國和法治國家、法治政府、法治社會一體建設的目標下，政府必須依法行政，而財政資金的預算和執行就是政府行政的重要表現，必須在法治的框架下運行。

現代政府一定是一個有限政府，在授權下才能行使權力， 任何政府部門必須遵循“法無授權不可為”的原則。 財政資金的運用其實就是政府行使權力的貨幣表現， 既然政府行使權力需要法律授權， 必然意味著財政預算也要充分的法律授權， 與之相適應的預算監督同樣需要法律授權， 并且以法律為依據。 財政預算執行監督只有以法律法規為依據，才能保證政府部門始終依法行政，法治政府建設才可能實現。 “當下改”和“長久立”其實就是要求建立財政預算監督的長效機制，而只有法治建設才可能實現財政監督的長效化，所以，“當下改”和“長久立”必然要求未來的預算執行監控是一個法治化的監控。

（三）戰略化需求

政府的財政活動必須符合國家的發展戰略， 而且財政監督制度本身也必須是一個戰略性設計的制度。 財政活動不僅僅停留在提供公共服務的功能上， 往往還會參與經濟社會建設，成為國家實現戰略目標的重要抓手。通常來說， 財政手段是一個國家經濟活動的重要調控手段，財政資金的使用本身就屬于政府消費和投資的范疇， 可以促進經濟增長，而且可以通過消費和投資的方向及領域設置直接促進國家戰略目標的達成。比如共同富裕戰略中，財政預算參與社會分配，屬于再分配的范疇， 必然在共同富裕戰略中發揮重要作用。“當下改”和“長久立”要求財政監督適應國家財政資金使用的需要，促進國家戰略的實現，使財政資金盡可能發揮出最大的功效。

另一方面， 財政監督本身也是國家治理現代化的重要內容， 現代監督體系直接關系國家治理能力的提升狀況，因此，常態化預算監控就成為必然選擇。 “當下改”和“長久立”已經揭示了這種戰略選擇， 在對現有問題進行整改的基礎上， 必須著眼于長期國家治理的需要，對財政資金進行常態化的監控，才能使財政資金及預算執行符合國家治理戰略的需求。

（四）安全化需求

在當前國內外形勢下， 國家安全被擺到了突出的位置， 財政活動的內容必然包含國家各種安全活動的財政安排， 其資金活動必然需要進行特別監控。 國家的安全領域和安全建設需要大量的資金投入， 包括國防、信息、科技等方面，這就需要在財政資金安排方面有所體現。 財政資金屬于公共資金，在一定的總量約束下發揮出其應有功能， 才能使國家安全得到保障， 充足的財政資金保障才使國家安全建設穩步推進。 “當下改”必然需要整改資金使用效率不高的狀況，“長久立”也必然需要為資金長期有效利用提供監督支撐。

國家安全屬于整體安全， 經濟安全顯然是國家安全的重要組成部分， 財政活動屬于經濟活動的重要內容， 一定要符合國家整體安全的需要。 必須樹立整體安全觀，把財政資金的使用及其預算納入國家安全建設范疇，“當下改”已經包含了安全的內涵，把不利于國家安全的財政活動立即進行整改，“長久立” 則是為了建設符合國家長久安全的財政監控機制。

（五）智能化需求

隨著大數據和人工智能的發展， 智能化也是財政預算監督的重要方向， 常態化財政預算監控的智能化起碼包括兩個方面。

一方面是國家投入人工智能等高科技領域的資金需要進行監控， 使國家創新發展得到有效的資金保障。 智慧政府、創新發展等國家戰略需要財政資金發揮杠桿作用， 通過財政手段的運用鼓勵科技創新， 促進智能社會建設。 “當下改”必然需要考慮財政資金的使用領域和效能不足的調整， 加大對科技創新的資金投入，并促進效能最大化，“長久立”也將以此為方向。

另一方面， 常態化財政預算監控本身也需要實現智能化，是智慧政府、智慧社會建設的重要組成部分。 “當下改”必然整改過去落后的監督手段，“長久立” 也必然要求使用最新的科技成果和創新理念武裝自己， 促進預算監控智能化。 必須以人工智能、大數據、云計算等為依托，采用先進的科技成果，為常態化的財政預算監控提供技術保障， 才能促進智慧監控的實現。

（六）人本化需求

任何發展必須以人為本， 人是發展的目的，而不能僅僅成為發展的手段，決不能為了發展而發展，一定是以人的需要為依據。財政資金的籌集和使用，必須體現人民的需要，促進人民生活水平的提高， 在有限財政資金的約束下，盡量滿足人們對美好生活的向往。西部大開發、鄉村振興、美麗中國、養老、醫療、教育、衛生等領域都需要財政資金的投入，這都需要有與之相適應的財政預算和監督體系。 “當下改”就包含整改預算執行過程中的偏差， 體現財政資金預算投入以人為本的需求，提高其使用績效。 同時，“長久立”也需要考慮人的長期發展需求， 建立常態化監控機制， 確保資金投入和使用符合人們長期發展的財政預算安排， 促進公共服務均等化及水平的提升。

當然， 財政預算監督體系本身也需要以人為本，無論怎么監督，必須是人的監督，也是對人的監督，決不能是機器監督機器。 “當下改” 必然對不適應人本要求的部分進行整改，使財政監督符合人們發展的需求；同時，“長久立” 要求建設常態化預算監控機制，適應社會不斷變化的要求， 使政府財政預算能夠體現未來發展的趨勢， 從而符合人自身發展的需求。

四、常態化預算執行監控機制的特征

任何機制建設都有其特征需要分析，鑒于財政資金使用的特殊性， 必須建設常態化預算執行監控機制， 而常態化預算執行監控機制將會具有如下一些特征。

（一）常態化預算執行監控是一種全面監控

財政資金的使用和監督涉及社會生活的各個方面，從中央到地方，從全局到局部，從組織財政收入到謀劃財政支出， 從經濟發展到社會救濟，與每個人的生活息息相關。為了使財政資金更好地惠及全社會， 財政預算必然會涉及國家財政支出的方方面面， 與之相隨的預算執行監督也將涉及國家財政支出的各個領域和層級。 財政預算總體來說是一種全面預算， 相關的財政預算監督也將是一種全面監督， 常態化的預算執行監控也將是一種全面的監控。

全面監控還需要預算監督不能存在明顯的漏洞，不能進行選擇性監督，要對財政預算工作的所有方面進行監督， 假如存在明顯漏洞的話，必然會出現監督缺位問題，從而導致不受監督的財政腐敗現象。 全面監控絕不是平均監控， 可以在重點領域和重點環節進行重點監控，但是決不能存在監控的空白領域，可以有所側重，但是不能有所遺漏。

（二）常態化預算執行監控是一種全過程監控

財政預算從制訂到執行及最后的決算，是一個過程化的資金活動， 包括很多財政環節，每個環節都很重要，都會影響財政資金使用的合法性、合理性和效益性，因此，相應的財政預算監督也必須是過程化的監督活動。為了更好地監督財政資金的使用狀況， 必須建立與財政預算執行相適應的監控機制，只有這樣才能對財政資金進行全過程監控。

全過程監控是針對預算的各個環節進行監控，不能有所遺漏，預算執行的所有環節都必須置于有效的監控之中。 財政預算執行是一個過程， 財政預算執行監控同樣體現為一個過程。當然，全過程監控也可以在不同環節使用不同的監控手段，并且有所側重。

（三）常態化預算執行監控是一種動態化監控

財政資金的預算執行是與復雜的資金運動相聯系的，在政府提供公共服務的過程中，必須適應經濟社會發展多變性要求。 由于財政資金運動是一個動態的過程， 預算執行也將是一個動態的過程， 與之相適應的預算監督活動也將是一個動態的活動過程。 預算執行動態監控機制是現代財政國庫管理體系的重要組成部分，是預算執行管理的重要工具，也是財政大監督的重要內容 （王仁英等，2019）。 機械的監督活動難以適應多變的財政資金使用情況，預算執行的靈活性和適應性必然要求相應的監督制度具有靈活性和適應性，從而使財政預算監控呈現出動態化特征。

只有適應現代財政資金動態運行過程，才能使財政資金發揮出最大效能，由此對預算執行監督活動提出了更高的要求，這就需要不斷深入研究現代財政資金運動規律，為常態化預算執行監控機制建設提供理論指導。常態化的預算執行監控必須主動適應現代財政資金的運動規律，成為一種動態化的監控，才能滿足國家治理的需要。

（四）常態化預算執行監控是一種法治化監控

全面依法治國是重要的國家發展戰略，財政活動是政府職能發揮的重要依托，必須在法治化的軌道上運行， 才能建成法治政府。 在法治國家建設過程中，財政法定逐漸成為社會共識， 也在國家層面逐步推進，但是法治化是一個長期的發展過程。 隨著《預算法》《審計法》《采購法》等法律的修訂和完善， 必然使財政預算及其執行越來越規范，法律法規成為政府組織財政收入和支出的主要依據，對其監督也將主要依據各種法律法規。

只有從法治化進行研究和謀劃，才能使預算執行監控符合國家發展戰略。常態化的預算執行監控是一種長效機制，為預算執行提供了穩定的預期，而法的安定性特征可以滿足穩定預期的需求，因此，常態化預算執行監控只有依托法治建設才能實現長效化，由此可見，常態化預算執行監控也必將是一種法治化的監控。

（五）常態化預算執行監控是一種長期監控

政府財政活動是與政府長期規劃及提供公共服務密切相關的，不可能是短期存在的，與之相隨的預算執行和監督也將是一項長期化的工作。 必須從戰略全局考慮，建設符合中國式現代化需要的財政預算制度，為中國式現代化目標提供財政方案，財政活動才具有其戰略意義，相應的預算執行監控機制也必將從戰略視角進行謀劃。

國家長期發展規劃要求財政提供助力，相應的財政預算和資金使用必須滿足國家戰略需求，進行長期的規劃，與之相適應的預算監控也將具有長期性。 常態化的預算執行監控以預算制度建設藍圖為依托，必將是一種長期的監控。

（六）常態化預算執行監控是一種全社會監控

財政資金使用與整個國家和社會的利益密切相關， 涉及每一個國民的切身利益，必須把財政預算監督權力授權給全社會，包括立法機關、司法機關、政府部門、各種媒體、社會組織和個人，都將是財政預算監督的主體。

不同社會主體監督的方式有所差異，根據憲法法律的規定，在法治框架內行使監督權， 是符合常態化預算執行監控機制要求的，因此，常態化預算執行監控將是一種全社會監控。

五、建立常態化預算執行監控機制的政策建議

為了建設現代國家監督體系， 基于“當下改”和“長久立”的需求，建立常態化預算執行監控機制的建議如下：

（一）發揮人大監督的特殊作用

習近平總書記2021 年在中央人大工作會議上的重要講話中指出：“要更好發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，用制度的籠子管住權力，用法治的韁繩駕馭權力。 ”總書記的重要講話蘊含深刻的政治內涵、法治內涵、制度內涵，對于做好新時代人大工作具有重要指導意義。 人民代表大會是國家的權力機構，代表人民的根本利益，財政預算監督一定要充分發揮人大的核心作用， 才能真正建立起常態化預算執行監控機制。

（二）構建預警智能系統

動態的預算執行監控必須以智能系統建設為依托，把政府采購系統、集中支付系統、代理銀行系統等連接起來，并充分運用現代互聯網和人工智能技術，構建上下級聯動的監控預警系統。通過適時獲取各種監控數據，形成監控、預警、審核的閉環機制，實現監控與預算信息的實時交互。 另外，必須讓預算執行信息全過程留痕，所有資金活動可以被追蹤，形成可追溯機制，同時設置異常情況提醒功能，把事后監控轉變為事前規范。科學動態的智能系統是進行預算執行常態化監控的基礎，通過監控流程的設計和建設，構建事前、事中、事后相結合的智能化的綜合監控系統。

（三）建立配套制度體系

制度建設是保障，任何預算執行監控機制的構建都需要相應的法律法規及制度規范予以保障，才能真正實現常態化。 除了在中央層面制定和完善配套的制度體系以外，同樣需要在重點領域和地方層面對其進行細化，使之符合常態化監控的需要。 要依據《憲法》《預算法》《監督法》《審計法》 等現有法律，進一步推動財政法治建設，完善財政制度體系，讓法治化成為預算執行常態化監控機制的底色。

（四）加強重點領域監控

常態化監控不是平均監控，要在全面監控的基礎上突出重點，發揮重點領域監控的威懾作用。 緊緊圍繞中央“八項規定”精神，有所側重， 聚焦重點領域預算執行情況，進行精準監控，特別是對以往監控中出現問題較多的環節和領域，如公務活動、政府采購、現金提取等，必須重點關注。 通過對重點領域的監控和懲處來威懾其他領域的預算執行，形成重點突出、全面全過程的動態監控機制。

（五）重視監督專業性建設

財政預算執行監督及其常態化監控機制必然是一個專業性非常強的工作， 需要建立專業的監督組織，培養專業的監督人才，運用專業的監督手段，才能勝任。鑒于財會監督在國家監督體系中的核心地位， 必須讓財會監督發揮其應有的專業作用。 財會監督作為非常專業化的制度體系， 其監督主體都是具有非常強的專業知識和能力的人員（唐步龍、田開友，2023），因此，必須注重財會監督人才的培養。

（六）促進監控結果使用

監控不是目的，監控只能是手段，不能為了監控而監控， 一定要運用好監控結果，通過對監控結果的運用提高政府等公共部門的服務能力。 在常態化預算執行監控中，一定要把監控結果與部門績效考核結合起來，暢通信息反饋渠道，建立常態化監控結果通報機制，并且依據監控結果，結合獎懲制度設計，提高政府和公共服務部門的服務管理水平。 把政府過緊日子作為常態化紀律要求，勤儉辦事業，對財政資金損失浪費問題追責問效（齊志明，2022）。