區縣財政運行綜合績效評價探索
——以山東省淄博市為例

●譚越璇

在全面實施預算績效管理的基礎上，山東省淄博市不斷拓展預算績效管理層級，積極開展財政運行綜合績效評價的探索。 2021 年，淄博市財政局主動“破冰”，組織8 個區縣及1個功能區選取9 個鄉鎮和2 個街道開展政府財政運行綜合績效評價試點工作，對完善下級政府財政管理起到了較好的作用。 在此基礎上，2022年、2023 年市級分別選取3 個區縣開展區縣財政運行綜合績效評價，持續探索和完善符合自身實際的財政運行綜合評價指標體系，不斷查找財政運行過程中存在的問題，提升區縣防范化解財政風險和地方政府公共服務能力。

一、 開展區縣財政運行綜合績效評價的必要性

（一）適應經濟發展新形勢的必然要求

財政運行綜合績效評價是上級財政部門對下級政府財力的充足性、支出的合理性、管理的規范性以及運行成效和狀況進行的一個客觀、公正的分析和評判。 基于當前經濟下行壓力，各區縣財政普遍存在收入低位運行、收支矛盾突出的情況，區縣財政運行綜合績效評價工作緊扣財政資金“錢夠不夠花，錢用得好不好，有沒有風險”這一根本問題，對區縣財政運行情況進行深入摸底，對于基層政府優化資源配置、 維護社會穩定、實現經濟高質量發展具有重要作用。 通過對區縣政府財政運行情況的全面分析和評價， 查找區縣政府財政收入、財政支出、管理規范性等方面的問題，綜合考察區縣財政運行的組織效能、產出質量和可持續性，全面科學分析區縣財政運行狀況和財政運行質量，推動區縣不斷改善財政運行狀況， 實現區域經濟社會高質量發展。

（二）深化市級預算績效管理的必然要求

2018 年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》對全面實施預算績效管理作出了重要部署，各地區按照“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，積極探索本地區預算績效管理改革。 目前預算績效管理在管理對象、管理方式、管理范圍等方面得到了明顯提升，形成了全過程的預算績效管理鏈條，實現了各類資金管理的全面覆蓋。 在此基礎上進一步拓展預算績效管理層級，成為當前績效管理的迫切需要。 2021 年，淄博市組織8 個區縣及1 個功能區選取9個鄉鎮和2 個街道開展政府財政運行綜合績效評價試點工作， 取得了較好的效果， 對于實現基層財政政府高效運行提供了合理化建議， 為建立全方位的預算績效管理格局提供了新思路。 在此基礎上，2022 年和2023 年淄博市分別選取了3 個區縣開展區縣財政運行綜合績效評價工作， 實現淄博市預算績效管理改革向深水區推進。

二、區縣財政運行綜合績效評價初探

（一）找準角度，科學構建評價體系

為全面反映區縣級財政運行工作的情況，根據財政運行的特點，在充分研究中央、省、市已有的預算管理、財政管理、經濟社會發展考核等方面的指標及北京、 浙江等省市構建的對下級政府財政運行綜合績效評價的基礎上，參照預算科、國庫科、債務科等相關科室提出的意見， 建立起包括財政收入組織情況、 財政支出保障情況、 預算規范管理情況、財政可持續性、財政運行成效等5 個一級指標，收入完成情況、收入質量、支出結構、支出完成情況、預算管理、國庫管理等12 個二級指標，預算完成情況、預算編制科學性、稅收占比及提高幅度等33 個三級指標的綜合評價體系。

緊扣財政資金“錢夠不夠花，錢用得好不好，有沒有風險”這一根本問題，協調統計、稅務、教育等多個部門，調度預算、國庫、債務、績效等方面的財政數據，地方稅收收入、重點行業稅收等方面的稅務數據以及人均可支配收入、人均消費支出、中小學生人均專職教師數等方面的統計數據，多維度、多層次、廣跨度收集相關數據資料信息。 與財政政策最新要求、預算績效管理最新動向相結合，從預決算收支情況、財力保障情況、財源建設情況、政府債務管理情況、預算績效管理情況、重大項目成本控制情況、“三保” 支出保障情況等方面對區縣財政相關工作情況進行綜合調研。

同時為了避免多頭考核、重復打分，部分指標設置中直接引用市對區縣高質量發展考核的相關指標，提升了評價結果的權威性，減輕基層工作負擔。評價中采用因素分析法、數據分析法等多種評價方式對各區縣財政運行情況進行深入剖析。 通過橫向對比省內其他地市、縱向對比市級其他區縣，對財政運行狀況進行了深入分析， 查找目前區縣政府財政運行中存在的問題， 并結合區縣財政實際情況提出相關意見建議。

（二）下真功夫，認真查找存在的問題

通過對各區縣財政運行情況的評價，發現目前各區縣財政運行基本正常， 但仍然存在一些問題，具體情況如下：

1.預決算編制不完整、不細致。 一是預算收支編制不完整。 未將上級轉移支付收支納入預算編制，存在上下級預算脫節的情況。如某區年初預算收支未包含上級一般轉移支付資金收入支出情況，教育、醫療、社保等部門的共同事權轉移支付收支未在年初預算中反映，相關資金未納入全面預算管理。二是預算編制不細致。 存在一般性支出壓減不到位情況，年初預算編制不夠細致，未能嚴格落實過緊日子的相關要求。 個別區縣“三公”經費較上年度增加，不符合“三公”經費預算編制比上年決算數“只減不增”的相關要求。 三是項目支出標準建設滯后。 支出標準體系還無法滿足科學編制預算的要求， 項目支出標準制定進展緩慢。個別區縣支出標準比較粗放，無法滿足預算評審、績效評價等工作需要，難以形成通過預算評審、 績效評價和決算反饋情況動態調整完善項目支出標準的機制。

2.稅源結構單一，稅源多樣性不足，新晉稅源培育不足， 稅收收入受產業發展影響較大。如某區缺少工業可用土地，對房地產業稅收收入依賴度較高， 稅收收入質量受房地產業發展影響的潛在風險較大。 2020—2021 年期間， 房地產業稅收收入占比均在60%以上且2021 年房地產業稅收收入占比較2020 年有所提升。 2021 年，納稅企業增長比例低于全市納稅企業平均增長比例， 財政運行可持續性面臨挑戰。

3.財政資金上繳國庫遲緩。 國有資本投資收益繳納較晚， 國有資本經營預算與一般公共預算統籌性有待提升。 個別區縣存在國有資本投資收益未及時上繳國庫的情況。

4. 專項債券資金及項目管理規范性有待增強。 一是部分專項債券資金撥付及時性欠缺。 未按照規定時間撥付專項債券資金，個別區縣存在未按規定在30 日內將資金撥付至項目實施單位， 專項債券資金使用規范性有待增強。二是債券項目管理流程缺失。入庫前未按照要求開展事前績效評估。 事前評估工作開展晚于項目入庫時間， 入庫事前評估工作缺失，入庫流程不規范。

（三）立足問題，強化整改和落實

1. 進一步提高預決算編制完整性、 規范性。 一是強化相關政策學習。 認真學習《預算法》《預算法實施條例》 等預決算編制相關法律法規政策以及預決算編制口徑、 基本支出定額標準等文件精神，吃透政策，精準測算經費需求，合理編制部門預決算，全面夯實預決算編制基礎。 二是嚴格落實全面預決算管理?？茖W編制收入預決算， 強化實施全口徑預算管理，切實提高收入預決算編制完整性。 強化上年結轉結余資金與當年預算安排的統籌結合，充分發揮資金使用效益。 三是嚴格經費支出控制。 嚴格落實財政總體要求，全面落實牢固樹立過緊日子思想， 嚴控一般性支出預算編制。 合理安排“三公”經費預算，嚴格控制會議費、培訓費支出，嚴格執行“先預算，后采購”要求，細化政府采購預算編制，進一步提高預算編制的精細化、精確化。

2.積極增加稅源結構多樣性，在培育新發展動能上發力。 根據地域資源稟賦，從集群、企業、 產業等多個維度入手， 培育新發展動能，提高政務服務與企業需求匹配度，提升企業發展活力。 嚴格落實優化營商環境及減稅降費相關政策， 夯實稅源基礎， 優化稅源結構，減少對單一產業的稅收依賴度。

3.規范財政非稅收入資金管理，確保財政資金安全。 一是完善非稅收入管理制度建設，落實管理責任主體。 各區縣財政局應根據省、市各級財政部門相關非稅收入管理制度規定， 進一步完善本級財政非稅收入管理制度建設，明確資金管理責任主體，規范非稅收入資金管理流程。 二是加強非稅收入賬戶管理，確保資金及時入庫。 區縣財政部門定期梳理相關非稅收入賬戶， 核實各類資金賬戶中的資金余額、資金性質及用途。 對于需要入庫的資金， 按照相關資金管理制度及時足額上繳國庫，確保財政資金安全，為區縣政府正常運行提供有效的財力保障。

4.加強債券資金及項目管理，確保效益充分發揮。 一是加強債券資金監管，確保資金及時撥付到位。 債券資金是債券項目組織實施的重要保障條件之一， 資金撥付是否及時將直接影響債券項目的實施進度， 也直接影響資金效益的及時發揮。 進一步強化專項資金監督管理意識， 落實資金撥付及支出各環節的主體責任，確保項目資金及時撥付到位、有效支出使用，保障項目按計劃執行落實，效益得以充分實現。 二是加強債券項目管理，確保項目切實可行、落實到位。 將事前績效評估作為項目入庫的前置條件， 組織項目主管部門及實施單位對入庫項目開展事前評估工作，評估結果作為項目是否納入財政項目庫的重要依據。 強化項目運行監控管理，財政部門、項目主管部門及實施單位應定期組織項目績效運行監控工作，及時掌握項目完成情況及資金撥付、 支出使用情況， 及時發現運行過程中存在的問題并按照要求整改到位，確保項目按計劃組織實施。 加強項目績效評價及結果應用， 財政部門、 主管部門根據實際情況， 組織開展相關項目績效評價工作，對項目完成情況及資金支出使用進行績效評價，并將評價結果應用于下一年度預算安排，確保項目目標如期實現， 財政資金效益充分發揮。

5.加強財務管理制度執行落實，規范財務支出活動。 一是各部門單位應加強對債權債務的清理，建立健全財務管理制度、往來款管理制度，定期對債權債務進行清理、催收，限期實現長期掛賬資金“消腫”，確保國有資產安全完整。 二是加強對各部門單位財務人員的業務培訓，提高業務素質，增強責任感，嚴格按政府會計準則等相關規定對往來款項嚴格控制，落實責任及時清收。

三、關于區縣財政運行綜合績效評價的幾點思考

（一）找準評價“切入點”，讓評價更加科學規范

目前， 對下級政府財政運行的績效評價指標體系尚無明確的文件規定， 各地區往往參照其他的一些考核標準再結合當地政府的關注重點進行設立， 缺少較為規范的評價體系。 制定對下級政府財政運行評價指標體系時，一方面應綜合考量財政預算編制、財政收入、 財政支出、 財政運行可持續等多方面因素， 同時要結合指標數據的可獲取性來設置相關指標，避免出現“有指標無數據”的情形。采用“量化+個性”的模式，保證指標設置的可持續性和精準性，采用“動態+共享”的模式，提升數據的可獲取性。另一方面，要以預算管理為核心，在綜合考量預算管理、國庫管理、債務管理等方面規范性的情況下， 結合基層財政運行對民生改善、公共衛生、文化和教育等方面的作用， 多方面衡量區縣政府的履職情況。同時結合評價對象的特點，科學確定評價指標權重， 通過評價體系準確反映地區財政運行情況。

（二）用好評價“硬約束”，讓評價更加高效有力

對于績效管理工作而言，評價結果的應用至關重要。 對區縣財政運行的綜合績效評價內容復雜， 各區縣所面臨的狀況不同，作為一項探索性的工作，評價結果如何應用一直是一個難題。 實現評價結果的有效應用，一是堅持提升認識常態化。 提升績效評價結果應用的意識，以財政運行綜合績效評價為抓手，督促各區縣在資金的分配、使用和管理過程中全面使用績效管理方法，實現履職效能和業務水平的提升。 二是堅持反饋整改長效化。 對于在財政運行績效評價中發現的問題，及時向各區縣反饋，督促各區縣根據問題逐一整改，建立有效的績效評價結果反饋和整改機制。 動態跟蹤各區縣的整改情況，壓實區縣績效管理責任。 三是堅持信息公開規范化。 積極推動區縣財政運行績效評價的相關結果向社會公開，繼續拓展績效公開的深度和廣度，充分發揮社會公眾的監督作用。

（三）把好考核“風向標”，讓評價更科學客觀

第三方評價機構的專業素養直接決定了績效評價的質量， 目前第三方評價機構準入門檻低，部分機構人員水平有限，評價結果的科學性和客觀性不足。因此，通過強化對第三方評價機構工作質量的考核可以進一步提升財政運行績效評價工作的質量， 提出更有針對性的工作建議和方法。 一是規范評價工作全過程監督。對第三方機構評價方案的編制、評價資料搜集等相關工作進行全面的審核監督， 督促第三方機構按照財政部門要求全面提升工作質量。二是以考核為抓手，建立第三方評價機構評價質量監督和考核機制。 聘請行業專家對第三方機構出具評價方案、 評價報告、 相關工作底稿等證明材料進行質量考評， 對第三方機構提供的績效評價服務過程及結果進行打分， 并將評價結果與業務委托費直接掛鉤。 三是強化對第三方評價機構績效管理工作業務的培訓。通過座談會、培訓會等形式組織行業專家對第三方評價機構進行專業培訓， 不斷提升第三方評價機構工作水平和服務質量。