基于事前績效評估的預(yù)算績效管理實踐與思考
——以廣東省深圳市福田區(qū)為例

●羅希德

全面實施預(yù)算績效管理，是新時代黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理方式的深刻變革， 是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要標志。 事前績效評估是全過程預(yù)算績效管理的起點， 在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。 本文立足于廣東省深圳市事前績效評估的現(xiàn)狀， 重點闡述了深圳市福田區(qū)事前績效評估工作在探索和成效方面取得的實踐經(jīng)驗， 并對進一步完善事前績效評估進行了展望。

一、深圳市事前績效評估發(fā)展概述

事前績效評估是指在申報財政資金支持時，各預(yù)算部門（單位）及財政部門根據(jù)市委市政府和區(qū)委區(qū)政府的決策部署、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金申報理由等內(nèi)容，運用科學、合理的論證方法，對項目立項必要性、項目實施方案可行性、 項目績效目標設(shè)置科學性、項目預(yù)算編制合理性、項目籌資合規(guī)性等進行客觀、公正的評估。 全面推行事前績效評估工作具有重要意義，有助于完善政策制定和預(yù)算編制，提高財政資金投入的精準性、 科學性和有效性， 在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。

深圳市委市政府響應(yīng)先行示范區(qū)的號召， 貫徹落實全面實施預(yù)算績效管理工作要求，提出“自2019 年底，各區(qū)各部門要全面啟動預(yù)算績效管理各項工作，著力抓重點、補短板。 2020 年要全面提升實施效果，做到強弱項、提質(zhì)量。 到2020 年底，市、區(qū)兩級基本建成具有深圳特色的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。 截至目前，深圳市已基本建成市、區(qū)兩級的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 但從全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵節(jié)點來看， 深圳市事前績效評估仍處在實施初期。

深圳市尚無一套統(tǒng)一的事前績效評估管理機制， 事前績效評估應(yīng)遵循怎樣的工作流程、 按照什么樣的指標體系、 如何得出評估結(jié)論以及如何進行評估結(jié)果應(yīng)用等還處在探索實踐中，存在較多亟待解決的問題，主要體現(xiàn)為： 一是事前績效評估統(tǒng)籌管理不到位，評估工作結(jié)構(gòu)化、體系化不足，存在分散化、碎片化現(xiàn)象；二是政府投資項目未能全面納入評估范圍， 事前績效評估尚未涵蓋所有財政資金；三是事前績效評估的方式方法不夠健全，在投入經(jīng)濟性、實施方案可行性等方面存在明顯缺失， 影響評估結(jié)果的合理性。

基于此，福田區(qū)財政局全面貫徹落實預(yù)算績效管理要求，立足“全面”和“績效”兩個關(guān)鍵點，堅持績效管理關(guān)口前移，加強源頭管控，全面推行事前績效評估；創(chuàng)新財政預(yù)算投入方式，改革項目支出預(yù)算安排方法，打破部門預(yù)算資金固化格局，建立財政資金“能進能出”的預(yù)算決策機制。 通過實施事前績效評估工作，有效引導(dǎo)績效管理實現(xiàn)從以“事后評價”為主向以“事前評效”和“事后評價”并重轉(zhuǎn)變，推動績效管理關(guān)口前移， 進一步夯實部門預(yù)算編制基礎(chǔ)和優(yōu)化資金配置效率， 提高資金使用效益。

二、福田區(qū)開展事前績效評估的探索實踐

（一）提升預(yù)算績效管理高度，夯實事前評估基礎(chǔ)

1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組，全力統(tǒng)籌推進，探索事前評估機制。 一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，強化統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。福田區(qū)在2018 年初成立以財政局局長擔任組長、 各內(nèi)設(shè)科室為成員的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由監(jiān)督科（績效辦）牽頭，各科室及各預(yù)算單位協(xié)同，全力推進實施預(yù)算績效管理工作。 二是厘清部門職責，建立工作機制。 福田區(qū)財政局印發(fā)工作方案，明確預(yù)算單位、財政部門的職責分工，壓實預(yù)算單位的申報責任和財政部門的評估審核責任。 同時統(tǒng)一部署、協(xié)同推進，探索建立有效的事前績效評估溝通協(xié)作機制以及決策流程。

2.成立審核工作專班，高位推動，打造“一把手” 工程。 為深入完善全過程預(yù)算績效管理體系，強化鞏固事前績效評估工作機制，同時進一步落實“過緊日子”的要求，全面發(fā)揮事前績效評估作用，強化評估結(jié)果運用，2023 年，福田區(qū)在充分借鑒其他城市相關(guān)創(chuàng)新思路和先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 將事前績效評估工作提升為“一把手”工程并明確工作機制。 一是“一把手”主動推動，提高話語權(quán)。 福田區(qū)組建由區(qū)委書記掛帥，區(qū)財政局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)審計局、區(qū)國庫支付中心以及相關(guān)行業(yè)主管部門共同構(gòu)成的項目預(yù)算審核工作專班，成立“大刀隊”，對各類項目進行“無盲區(qū)”“零死角”評估。 加強項目審核把關(guān)，做深做實事前評估工作， 務(wù)求把每一分財政資金都花在“刀刃”上，時刻踐行厲行節(jié)約、精打細算的基本原則，最大限度避免財政資金浪費。 二是細化責任分工，增強審核專業(yè)性。 福田區(qū)“大刀隊” 分設(shè)政府投資項目審核小組和業(yè)務(wù)項目審核小組，其中業(yè)務(wù)項目審核小組由財政、審計和相關(guān)業(yè)務(wù)部門組成， 主要從項目立項的必要性和經(jīng)濟性入手，開展事前績效評估，分析業(yè)務(wù)經(jīng)費安排合理性；政府投資項目審核小組由財政、發(fā)改、審計等部門組成，主要從項目立項和可研階段介入，開展事前績效評估，實現(xiàn)成果共享互認。

（二）拓展預(yù)算績效管理寬度，擴大事前評估范圍

1.率先在全市開展事前績效評估工作。福田區(qū)財政局于2019 年在全市各區(qū)中率先印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級項目支出事前績效評估管理暫行辦法》 及相關(guān)實施細則， 要求各預(yù)算單位自2020年預(yù)算編制年度開始， 對擬申報財政資金的所有新增政策和項目開展事前績效評估。 福田區(qū)財政局根據(jù)預(yù)算績效管理工作需要， 逐年從各預(yù)算單位申報的項目中選擇部分具備代表性和社會影響力較強的財政資金支出項目， 采用財政部門自審和委托第三方機構(gòu)評估相結(jié)合的方式開展事前績效評估。

2.探索實踐重大（政策）項目事前績效評估。為有效應(yīng)對“緊約束、緊平衡”的財政收支態(tài)勢，落實落細“過緊日子”要求，福田區(qū)財政局于2022 年印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級重大（政策）項目預(yù)算績效管理辦法》，明確將國家、省、市戰(zhàn)略部署明確的福田區(qū)需協(xié)同推進的重點項目、區(qū)委區(qū)政府出臺的重大政策、 部署的重點項目、公共財政和本級政府負有支出責任的剛性支出事項等重大（政策）項目納入事前績效評估范圍，要求各預(yù)算單位實施重大（政策）項目事前績效評估。 福田區(qū)財政局綜合政策及項目的性質(zhì)、支出規(guī)模、社會關(guān)注度等要素，選擇社會關(guān)注度較高、涉及經(jīng)濟社會發(fā)展重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、資金規(guī)模較大的重大支出政策和項目開展重點事前績效評估。

3.深化開展政府投資項目事前績效評估。政府投資項目數(shù)量較多、規(guī)模較大，管理過程較為復(fù)雜且時間跨度較長， 如政府投資項目未全面納入績效評估范圍， 將會導(dǎo)致大量財政資金游離于績效管控之外， 該部分政府投資項目資金的績效管理失效又會帶來更為嚴重的負面影響。2023 年，福田區(qū)將所有政府投資項目全部納入事前績效評估范圍， 由政府投資項目審核小組按照必要性、緊迫性、可行性、合理性、經(jīng)濟性的審核原則，砍項目、核標準，切實提高財政資金使用效益。 通過持續(xù)構(gòu)建全方位、多層次、廣覆蓋的事前績效評估工作機制， 將績效管理關(guān)口前移， 對財政支出和政府投資項目進行嚴格把關(guān)，杜絕財政資金浪費，確保政府集中財力辦大事、辦實事。

（三）探索預(yù)算績效管理深度，優(yōu)化事前評估方法

1.將事前績效評估與預(yù)算評審相結(jié)合。事前績效評估和預(yù)算評審都是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展的工作，但兩者側(cè)重不同。 事前績效評估重在評估項目可行與否，解決“是否支持”的問題；預(yù)算評審重在評審項目預(yù)算編制的科學性和合理性，解決“支持多少”的問題，因此在事前績效評估過程中同步實施預(yù)算評審， 結(jié)合項目特點和實際及其預(yù)期產(chǎn)出和效益情況等， 對項目預(yù)算進行分解細化、定量分析，有助于合理優(yōu)化項目實施方案，嚴格控制項目預(yù)算資金規(guī)模。 為此，福田區(qū)著力將事前績效評估與預(yù)算評審的工作程序相結(jié)合，構(gòu)建分工協(xié)作、同類事項合并、雙線并行的工作新模式，以事前績效評估為抓手，全面深入開展項目可行性論證， 合理評估項目的可行性；以預(yù)算評審為抓手，評價項目預(yù)算編制的合理性、經(jīng)費測算的科學性。 統(tǒng)籌“預(yù)事”和“預(yù)錢”，確保“預(yù)”的合理、“算”的精準，促進財政資金配置提質(zhì)增效。

2.將事前績效評估與成本效益分析相結(jié)合。在開展事前績效評估的過程中， 福田區(qū)財政局重視成本效益分析方法的運用， 綜合采用“成本-效益”分析法、最低費用選擇法、公共定價法等分析方法，綜合考慮歷史標準、市場標準、行業(yè)標準以及項目實際，開展成本效益分析，將虛化的項目成本做實， 重新核定項目的成本費用構(gòu)成，實現(xiàn)與項目預(yù)算編制的深度融合，從源頭扭轉(zhuǎn)預(yù)算單位“重投入、輕管理、少問效”的局面，推動預(yù)算安排更加科學合理，實現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”。

3. 將事前績效評估與政府投資項目審批相結(jié)合。 積極探索將事前績效評估嵌入政府投資項目審批過程，福田區(qū)財政局在政府投資項目立項和可研階段， 介入式開展事前績效評估，重大政府投資項目只有經(jīng)過事前績效評估，且評估可行后方可納入政府投資計劃。 通過事前績效評估將關(guān)口前移，與發(fā)改、審計等多部門共同發(fā)力加強政府投資項目審批，將事前績效評估與政府投資項目審批結(jié)合，既關(guān)注項目立項可行性、必要性，又確保項目經(jīng)濟性、投入合理性，凝聚合力，做好政府投資計劃項目管理與預(yù)算安排的有效銜接，從而實現(xiàn)“一加一大于二”的效果。 自2023 年政府投資項目審核小組成立以來， 已累計核減投資額2.68 億元，核減率24%。 后續(xù)還將對安全隱患類、落實民生類、發(fā)行專項債類等類型的政府投資項目進行重點審核。

（四）加大評估結(jié)果運用力度，提高資金使用效益

福田區(qū)財政局強化評估結(jié)果應(yīng)用， 堅持將事前績效評估結(jié)果作為政策及項目預(yù)算資金安排和改進管理的重要依據(jù)。 一是將評估結(jié)果作為預(yù)算資金安排的必要條件。 福田區(qū)規(guī)定，業(yè)務(wù)經(jīng)費項目只有通過事前績效評估才可納入項目庫管理，進行預(yù)算安排。 政府投資項目未經(jīng)事前績效評估不得立項， 將政府投資項目評估結(jié)果作為發(fā)改部門立項審批、列入項目庫、行業(yè)主管部門審核初步設(shè)計、 財政部門安排資金等后續(xù)審批工作的重要依據(jù)。 二是將評估結(jié)果作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要參考。 各預(yù)算單位需按照事前績效評估意見，修改完善項目內(nèi)容及測算，相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)， 進一步提高預(yù)算項目管理質(zhì)量。 三是將評估結(jié)果運用作為強化績效意識培養(yǎng)的重要手段。 通過評估結(jié)果運用，強化績效管理的嚴肅性，引導(dǎo)各部門樹立全鏈條績效意識，樹牢“花錢必問效，無效必核減”績效理念，建立預(yù)算安排評估先行的長效管理機制。

三、對事前績效評估工作提質(zhì)增效的展望

福田區(qū)通過各部門各單位自行評估與財政重點評估相結(jié)合的方式， 對新增政策和項目開展事前績效評估工作， 不斷拓展工作深度與廣度， 積極將事前評估結(jié)果運用于年度預(yù)算資金安排和改進項目管理， 事前績效評估工作初顯成效。 但仍存在事前績效評估落地難、專業(yè)力量不足、項目支出標準體系建設(shè)不夠全面等問題，很大程度上制約了事前績效評估工作效能的提升。 下一步，福田區(qū)將根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）、財政部《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財政政策體系與管理體制的實施意見》（財預(yù)〔2022〕139號） 等文件中明確的深化預(yù)算績效管理改革的總體要求和工作重點， 緊密圍繞福田區(qū)發(fā)展規(guī)劃，堅持守正創(chuàng)新、攻堅克難，以“提質(zhì)、升級、擴圍、增效”為核心工作任務(wù)，強化工作舉措，創(chuàng)新工作方法，深化事前績效評估抓手，進一步提高預(yù)算績效管理水平。

（一）轉(zhuǎn)變績效管理觀念，加快評估工作落地

一是財政部門要加強事前績效評估指導(dǎo)。 財政部門持續(xù)抓好制度建設(shè)，完善事前績效評估管理；加強關(guān)口前移，突顯事前績效評估重要性，推動實現(xiàn)事前績效評估與預(yù)算安排強相關(guān)。 二是預(yù)算單位要加快事前績效評估步調(diào)。 各部門各單位要切實發(fā)揮預(yù)算主體責任， 牢固樹立績效意識，進一步拓展和擴大評估范圍，并按照“誰申報項目，誰負責評估”的原則全面實施事前績效評估，在規(guī)定時間內(nèi)向財政部門報送自評報告和評估結(jié)果。

（二）強化專業(yè)技術(shù)支撐，提升評估工作效率

一是要培養(yǎng)專業(yè)人才。 制定人才培養(yǎng)計劃，圍繞全面實施預(yù)算績效管理的核心要求，組織多種形式的宣傳和專業(yè)化培訓(xùn)， 扎實推進人才培養(yǎng)，建立穩(wěn)定專業(yè)的人才隊伍，形成“全員抓績效”的工作格局。二是要借助專業(yè)力量。合理借助第三方機構(gòu)力量， 規(guī)范第三方機構(gòu)服務(wù)行為，提高第三方機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和效果。 通過專業(yè)的第三方機構(gòu)客觀中立的評估結(jié)論，為預(yù)算績效管理工作提供強有力的外腦支撐。 建立健全聯(lián)動監(jiān)督工作機制，邀請人大代表、政協(xié)委員等參與事前績效評估工作，確保評估結(jié)果公正客觀，進一步強化預(yù)算約束和績效管理。

（三）加強標準體系建設(shè)，提升評估工作質(zhì)量

為進一步夯實支出標準體系對全面實施績效管理的基礎(chǔ)支撐作用， 福田區(qū)財政局已擬定《福田區(qū)預(yù)算支出標準管理辦法（試行）》和《福田區(qū)2023 年預(yù)算支出標準體系建設(shè)工作方案》，強化福田區(qū)預(yù)算支出標準體系建設(shè)。并借用信息化力量，已實現(xiàn)嵌入智慧財政系統(tǒng)部門通用剛性支出標準71 條，囊括公務(wù)接待、差旅、培訓(xùn)等8 大類；嵌入部門專用支出標準126 條，涉及衛(wèi)生健康、社會保障、城市管理等重點領(lǐng)域。 支出標準體系的建設(shè)為事前績效評估指標分解提供了科學依據(jù)， 福田區(qū)財政局將在此基礎(chǔ)上制定更加明細的評估指標體系， 全面提升事前績效評估質(zhì)量。