“碎片化”反饋：中小企業紓困政策的執行邏輯與優化路徑
——以浙江省為例

金祥盈

（浙江工業大學，杭州 310023）

1 引言

企業是市場主體，是保障經濟穩定發展的關鍵。然而，中國中小商業企業協會的調研報告顯示，2020 年58.25%的企業一季度營收下降50%以上。

作為全國唯一的傳統制造業改造升級示范區，GDP 水平位居全國第四位的經濟強省，當前，浙江省市場經濟發展狀況仍不容樂觀，中小企業面臨嚴峻發展考驗。貼合資源基礎觀理論：一是經濟內外循環不暢；二是民間投資難度提升；三是產業集群優勢減弱。針對當前發展困境，2021 年以來，浙江省多部門聯合發布一系列助其紓困的政策舉措，不斷強化政策惠企、環境活企、服務助企、創新強企、人才興企，短短兩年間，以制造業為首的企業降本增質、經濟效益回暖。

然而，諸如不同規模、不同類型的中小企業，不同政府部門、部門內不同層級等分散化行動者“碎片化”反饋存在，紓困政策仍有可以優化的細節之處，且基本可總結在主體偏差、受益對象偏差、政策預期與實施結果偏差三大方面，本研究試圖通過系列調研挖掘中小企業紓困政策的優化空間。

基于此，本研究通過政策文本分析、實地調研對浙江省中小企業紓困政策的實施過程和分散化行動者“碎片化”反饋進行探究，輔以博弈論、協同治理理論對政策優化提出科學指導。

2 紓困政策及中小企業反饋梳理

2.1 紓困政策落實過程

2021 年起浙江省多部門陸續出臺紓困政策。據不完全統計，2022 年上半年由浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場監督管理局、浙江省財政廳、浙江省人力資源和社會保障廳等多部門頒發11 部政策，各意見通知中又細分為諸多條目，其內容涵蓋稅費減免及補貼等資金優惠、穩崗位防失業、加強科技創新投入等舉措，同時也區分服務業、傳統制造業、個體工商戶、公路水路運輸企業等制定更具針對性的舉措。

各縣、市政府響應浙江省政府助企紓困方向，進一步針對轄區內中小企業制定不同的紓困政策。例如，浙江省杭州市以“真金白銀”扶持個體工商戶發展，創新性提出直播帶貨去庫存方式幫助企業渡過難關；浙江省寧波市以穩鏈紓困為主旨，從產業鏈供應鏈方面重點關注制造業發展；浙江省溫州市提出“一企一策一專員”的方案，點對點幫助企業解決問題。

2.2 中小企業困境反饋

經實地調研、問卷發放等方式獲知當前浙江省中小企業普遍客觀存在的問題如下：

第一，經濟內外循環不暢。浙江外貿依存度60.3%，而2023年1 至2 月份出口5 029.4 億元，同比下降6.4%，對外貿易總體增速逐漸呈現回落趨勢，直接影響經濟增長動力。

第二，民間投資難度提升。浙江省民間投資增長從兩位數跌至半年度0.7%，民間融資渠道不暢，由于民營企業貸款規模需求較小、缺乏高價值抵押物等，增加了民營中小企業獲取銀行融資授信的難度；投資意愿不強，制造業投資信心較弱，高新技術產業、服務型產業等也存在“不敢投、不敢闖”現象。

第三，產業集群優勢微弱。浙江省在全國有重要影響的標志性產業鏈少，缺乏國家實驗室、國家產業創新中心（工程研究中心）等“國字號”重大創新載體，影響戰略科學家和高端創新人才規模化聚集。

3 理論分析

3.1 紓困政策變遷：以行動者為中心的分析視角

從某種意義上而言，政策是致力于實現特定目標的行為體的有意行動，因此主體在行動過程中將具有特定的能力、感知和偏好，并將這些與期望的結果相關聯以推進政策的變化[1]。因此，從行動者為中心的分析視角出發，本文從以下幾點展開具體分析：

第一，關注中小企業主體對紓困政策產生的周期性影響。在調研過程中發現，大部分中小企業認可政府加大補貼力度、減免個稅等措施援助是“及時雨”，也有極少數中小企業反映政策并未達到治本效果，土地資源短缺等政策無法干預之處仍困擾著企業主。企業對紓困政策認可而表達的擴大政策支持或由不滿所表達的積極反饋可能刺激政府改進政策的系列條款；相反而論，企業對紓困政策無動于衷的消極態度將會促使紓困政策系列舉措滯緩優化。總之，企業的政策反饋行為從宏觀層面上動態調整中小企業紓困政策[2]。

第二，聚焦紓困政策背后的政銀企博弈。與中小企業紓困政策緊密相關的三大主體即政府、銀行、企業。政府是紓困政策的制定者和執行者、三者關系的維護者，銀行是創新參與者、資金支持者，中小企業是市場主體、政策的目標受益者。一是政企關系。“合作式”與“鏡像”治理結合[3]、多層次生態化治理[4]等多樣化的政企協同治理模式深受認可。政府作為市場重要主體，其干預影響企業的創新決策和創新績效，而企業的發展水平也直接影響社會經濟發展。二是銀企關系。密切的銀企關系可以降低財務限制，以改善銀行貸款的可用性，從而為創新提供資金[5]，進而通過信息共享提高成功創新的可能性[6]。同時，銀行能夠影響企業的投資決策或項目決策，使得項目只有在凈現值為正時才能繼續。

第三，深入剖析政府內部分層級部門的政策互動。政府間各部門各司其職，發揮優勢。以2022 年浙江省紓困政策文件可見，浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場監管局等更多從宏觀視野上頒發減負強企的措施，而浙江省人力資源和社會保障廳從失業保險入手保障中小企業員工權益，浙江省科學技術廳從企業創新和科技支持上援助企業可持續發展，浙江省交通運輸廳聚焦公路水路運輸企業紓困發展伸出援手。縱向上，省內不同行政區劃根據轄區內產業結構深化舉措，例如，浙江省溫州市啟動“一企一策一專員”的舉措，對他市產生推廣意義。

綜上所述，浙江省中小企業紓困政策優化至今是企業、銀行、政府等分散化主體通過“碎片化”反饋多方進行修正的，且由于不同的行動者在不同的時間所捍衛的立場是可變的，政策的動態化調整是不可或缺的，二者促成了相輔相成的良好局面。下文將引入“行動者為中心”的政策過程研究并提出“碎片化”政策反饋與政策執行偏差的互動機制，以深入挖掘政策進一步優化的可能。

3.2 政策反饋：基于“行動者為中心”的政策過程

在既有政策科學解釋中，政策反饋理論提供了一種以行動者的微觀視角解釋制度如何影響政策優化的分析工具。政策反饋效應通過兩種機制發生：第一，資源效應（Resource Effects），涉及政策如何通過資源再分配來激勵行動者支持或反對它自身的推進；第二，解釋效應（Interpretive Effects），指向政策制定者和目標群體如何認知、理解和建構政策問題及其意義。

進一步說明，從公共政策中受益或受挫的行動者會根據不同的利益和價值分配情況進行積極的政策反饋，從而擴大政策支持或推進政策改進，實現政策自我強化反饋；受挫或無動于衷的行動者有可能利用消極的反饋來破壞政策的政治可行性，進而削弱或阻滯政策。當然，他們也可能同時存在，構成政策優化過程中相互作用的力量。

3.3 “碎片化”政策反饋與政策執行偏差的互動機制

以進一步挖掘紓困政策發展空間為初衷，本研究將討論浙江省中小企業紓困政策優化過程中的“碎片化”政策反饋機制和政策執行偏差之間的互動機制。

在浙江省紓困政策實施過程中，無論是政府自下而上的反饋機制還是平臺經濟企業輿論、行動等的反饋，都反映了混合多元對政策的認識、價值觀、利益、意圖或偏好等意識，而面對政策優化變遷過程，其也會進行有所延續的改變，與政策執行偏差隨之互動調整。本研究提出介入政策執行偏差的“碎片化”政策反饋機制研究框架，并將分述不同“碎片化”行動者及與其息息相關的政策執行偏差。

3.3.1 中小企業紓困政策下的分散化行動者：行動主體偏差修正政策

第一，政府與企業發表不同的政策反饋。從政策文件發布的趨勢中可判斷，政府從資金補貼、減稅降費、保留人才等措施上幫助企業渡過難關，而結合資源基礎觀，企業很大程度上在人才、資金等方面獲得了政府的援助，緩解燃眉之急，但少數企業表示影響可持續發展的因素有一部分在于當地先天自然資源稟賦，如省內土地資源匱乏等政策無法彌補的問題。

第二，更加考驗銀行業務素養。銀行作為浙江省中小企業紓困政策落實過程的重要參與者，其肩負資產業務、負債業務和中間業務三大主要業務，為助企紓困提供了必不可少的幫助。但仍出現政府采取積極的紓困政策如減稅降費、貸款力度加大等，極少數銀行因自身發展能力不足面臨生存風險的現象。

3.3.2 企業面“碎片化”資源效應：受益對象偏差修正政策

不同類型的企業對政府干預的反應不同，由于政府在援助勞動、土地、資本各要素上自身發展能力受限但仍有較大發展空間的企業上頗有成效，大部分中小企業反饋有接受過政府的援助。受益對象偏差現象促進修正政策。在調研過程中發現，由于趨利性，不少具備優質資源能力的企業通過一定方式獲得補貼，政策執行過程中發生主體偏差。基于公平性考慮，溫州市政府率先提出“畝均論英雄”等判別企業發展水平來施策的方式來對處在不同發展階段的企業提供針對性援助。在這種情況下，當少部分中小企業未能受到幫助時，更傾向于表現出積極反饋的態度，或向政府助企人員或相關部門申請援助，從而督促修正政策。這也說明，浙江省政府應當關注到溫州市政府在鑒別企業發展水平時采取的合理措施，進一步加以優化并推廣至其他縣、市。

3.3.3 政府面“碎片化”解釋效應：預期與結果偏差修正政策

政府內部分層級分部門發表不同的政策反饋。針對企業反饋的各種問題，助企專員或相關部門起到一定的意見和行動目標的整合、吸納和轉化作用，等級化的部門路線確保了中小企業想法能夠在政府內部被傳遞。但是，不可避免的是，不同政府部門之間存在專業性的壁壘，可能會對企業反映的問題作出差異化的解釋，倘若沒有架設統一的紓困政策小組，將有可能產生一定的執行效果偏差。

另外，以助企專員為主的自下而上的反饋機制有限。如前文所述，浙江省溫州市率先提出“一企一策一專員”等戰略布局。市政府在轄區內規上中小企業均配置一位行政專員，對接特設工作辦自下而上點對點突破中小企業發展難題，反響較為優異，然而，我們關注到，少數行政專員因來自其他部門未必具備專業解答能力，且因肩負職能部門的工作內容精力可能有限，一些中小企業不能完全理解紓困政策扶助對象、申請措施，不同企業問題反饋可能并非完全統一。

4 結果與討論

本研究在實地調研過程中發現，浙江省中小企業紓困政策落地速度快、更新速度快、落實反響好，但為使紓困政策進一步優化，我們關注到：①政府、企業、銀行三大行動主體的博弈關系仍能進一步平衡；②紓困政策中有關政策受益者判定方式明確的縣市，其措施應當得到普及；③考慮到助企專員的個人素養及專業能力問題，政府意見整合和自下而上的溝通渠道仍能進一步通暢。

在浙江省中小企業紓困政策的全過程中，分散化行動者“碎片化”反饋會在一定程度上導致以上偏差的發生，另外，以上偏差進一步介入分散化行動者和“碎片化”政策反饋的意見和聲音多渠道修正優化紓困政策的渠道，利用資源效應和解釋效應，以此形成不斷發現政策執行偏差并促進政策優化的循環過程。

5 政策建議

為重視分散化主體“碎片化”政策反饋，突破上文所分析的當前浙江省中小企業紓困政策執行偏差，為政府治理提供理論方案，共謀浙江省中小企業可持續發展新藍圖，本研究提出如下建議：

第一，協同多方共治。政府作為紓困政策的主導者，需進一步科學化處理政府、中小企業、銀行三者之間的博弈關系，與銀行共商共建有效紓困的資金鏈條，與中小企業共同制定具有針對性的解難方案，共同打造市場經濟可持續發展的彈性空間。

第二，資源精準分配。首先，保留紓困政策發展較為突出的地級市當前所采取的系列判定企業規模和發展潛力的規則，在此基礎上成熟化推廣化，綜合考慮中小企業的資金、人才等資源稟賦能力；其次，意識到浙江省部分資源短缺問題，通過擴大科技研發等方式彌補先天問題。

第三，規范政策執行。首先，可考慮向各地級市外派專業指導，保證各地級市行動受統一指揮，并針對各地級市轄區企業提出專業見解；其次，進一步暢通自下而上的咨詢和溝通渠道，對于各地級市轄區基層助企人員建立精細的問責追責機制、評價考核機制，同時規范短期壓力下沉，避免中小企業有難處無處申報等現象發生。