低碳城市規(guī)劃建設的關鍵問題研究

季予恒

蘇州規(guī)劃設計研究院股份有限公司 江蘇 蘇州 215002

自哥本哈根氣候大會召開以來，“低碳經濟”已經成為全球經濟發(fā)展的必然趨勢。為實現綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，我國提出了建設生態(tài)文明的目標，并將低碳發(fā)展作為今后經濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略。為實現這一目標，我國應加快推進低碳城市建設。但在當前的低碳城市規(guī)劃建設過程中，存在著一系列的問題。只有通過科學合理的規(guī)劃設計和建設管理才能實現經濟、社會與環(huán)境協調發(fā)展。本文擬從這些問題入手展開探討，為低碳城市規(guī)劃建設提供借鑒。

1 低碳城市內涵

低碳城市是一種全新的發(fā)展理念和模式，它將可持續(xù)發(fā)展理念融入到城市規(guī)劃建設中，把人與自然和諧相處作為基礎和前提，是一個系統工程，需要政府、企業(yè)和居民共同參與。低碳城市（low carbon city）概念最早出現在20世紀90年代，是在國際上提出的，是指通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和觀念轉變等途徑，實現城市低碳化發(fā)展的一種城市形態(tài)。在全球氣候變化的背景下，聯合國氣候變化專門委員會（IPCC）于2006年發(fā)布了《氣候變化國家評估報告》。報告指出：“為了實現到2020年將全球氣溫升幅控制在2℃以內的目標，人類必須采取行動減緩氣候變化。到本世紀末，全球溫室氣體排放量必須比2005年減少40%～45%”。“低碳城市”概念提出后，得到了世界各國政府的高度重視，許多國家紛紛開展了“低碳城市”[1]。

2 國內外低碳城市建設相關研究

2.1 國內低碳城市建設相關研究

隨著國內學者對低碳城市建設的不斷深入研究，目前已形成了從碳排放核算、碳足跡、碳稅以及能源結構優(yōu)化等方面入手的研究成果。但是，當前我國針對低碳城市建設的研究還相對較少。國內學者認為，低碳城市是指以“低能耗、低污染、低排放”為基本特征，以高能源利用效率、高生態(tài)環(huán)境質量、高居民生活質量為目標，在城市化過程中實現經濟發(fā)展與資源環(huán)境相協調，促進經濟社會與自然生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。基于以上研究成果，目前已有一些低碳城市的實踐探索，如低碳城市試點、低碳經濟示范區(qū)等。其中，最為典型的當屬“國家低碳城市試點”。在“國家低碳城市試點”中，以武漢、深圳、寧波為代表的多個城市，均是以碳排放強度指標為基礎，從產業(yè)、能源和建筑三個方面開展低碳經濟的實踐探索。如武漢建立了全國第一個碳排放權交易市場，深圳成為全國首批碳排放權交易試點城市[2]。

2.2 國外低碳城市建設相關研究

世界各國對于低碳城市的建設有著不同的研究，以日本和美國為代表的發(fā)達國家，在長期的城市規(guī)劃建設中逐漸形成了一套較為完整、系統的低碳城市規(guī)劃建設體系，而以中國為代表的發(fā)展中國家則處于起步階段。日本是世界上最早開始關注低碳城市建設的國家之一，早在上世紀80年代初，日本就提出了低碳城市戰(zhàn)略，并成立了專門研究低碳城市發(fā)展問題的機構——低碳日本委員會。此后，日本在這一領域進行了大量工作，并取得了一定成果。進入21世紀后，日本在這一領域進行了更加深入地研究。2008年8月，日本提出了《低碳社會白皮書》，對未來10年內日本在實現節(jié)能減排目標過程中可能遇到的各種挑戰(zhàn)做出了規(guī)劃和預測。2012年3月，《東京2020遠景規(guī)劃》正式發(fā)布，這是日本在本世紀初提出的第一個關于未來10年內經濟社會發(fā)展目標的綱領性文件[3]。

3 低碳城市規(guī)劃建設的重要意義

低碳城市是一個城市在實現自身發(fā)展目標和可持續(xù)發(fā)展過程中，自覺遵循低碳經濟規(guī)律，以低碳理念和方式進行城市規(guī)劃建設與管理的一種發(fā)展模式。從空間角度來看，低碳城市的發(fā)展應是在城市用地結構和用地布局上合理、充分考慮城市自然條件和人文特點，利用低碳技術減少碳排放。從產業(yè)角度來看，低碳城市應是一個以能源節(jié)約為核心的產業(yè)結構調整與升級過程，通過合理的能源利用方式，減少工業(yè)生產中產生的碳排放。從能源角度來看，低碳城市應是一個以清潔能源為主體的能源供應體系建設過程。綜上所述，低碳城市規(guī)劃建設對于城市發(fā)展、生態(tài)保護和環(huán)境治理有著重要意義。

3.1 有助于促進城市發(fā)展

低碳城市是一個城市發(fā)展的重要方向，低碳城市的建設有利于提高城市綜合實力，促進城市經濟快速、可持續(xù)發(fā)展。首先，低碳城市的建設有利于改變傳統的產業(yè)結構，促進新興產業(yè)的發(fā)展，改善當前城市產業(yè)結構失衡、粗放式發(fā)展的現狀，從而促進整個社會經濟向高層次、高附加值方向發(fā)展；其次，低碳城市的建設有利于提升居民生活質量和生活水平，增加居民收入；再次，低碳城市建設有利于提高政府工作效率，改變傳統政府工作方式過于依賴政府指令和行政手段的現狀[4]。政府可以通過減少行政干預、采取靈活高效的管理手段、提高公共服務水平等途徑提高工作效率。

3.2 有利于生態(tài)環(huán)境保護

低碳城市的建設與發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境保護具有十分重要的意義，通過控制二氧化碳的排放，減少溫室氣體的排放，減緩氣候變化帶來的各種負面影響。在工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，由于工業(yè)生產、交通運輸和建筑施工等方面都會產生大量CO2排放。通過低碳城市規(guī)劃建設，減少了二氧化碳的排放量，從而減緩了全球氣候變化帶來的各種負面影響。有利于通過提高能源利用效率、改進技術等措施降低城市建設對大氣中二氧化碳濃度升高的影響。

3.3 有助于能源轉型

由于城市中各種能源的生產和消費具有其各自的特點，因此，合理規(guī)劃和建設城市能源供應體系，對于保證城市能源供應安全和保障能源高效利用具有重要意義。目前，我國城市能源供應系統的結構不合理，其中電力資源結構以火電為主，煤電比例較高。隨著我國可再生能源利用規(guī)模的擴大以及特高壓電網的建設，電力資源結構中煤電比例有所下降。在城市規(guī)劃建設中引入清潔能源和可再生能源已經成為我國能源轉型的必然趨勢。在此背景下，低碳城市規(guī)劃建設將有助于改變目前我國城市能源供應結構不合理的局面，有助于解決我國當前面臨的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候變暖等一系列問題。

4 我國低碳城市建設存在的主要問題

從我國城市規(guī)劃建設的實踐來看，低碳城市建設與低碳經濟、低碳生活以及低碳生態(tài)等方面的目標是一致的，低碳城市建設在我國已經得到了很多地方政府的重視,但是由于我國各地區(qū)發(fā)展不均衡，各地在進行低碳城市規(guī)劃建設時仍然存在許多問題，主要表現在以下幾個方面：

4.1 城市能源結構不合理

在當前的能源結構中，煤炭仍占據著主體地位。煤炭的大量使用不僅增加了能源消耗，也造成了碳排放，對城市生態(tài)環(huán)境產生負面影響。我國許多城市對可再生能源的開發(fā)和利用還比較落后，這不僅影響了城市的生態(tài)環(huán)境，也不利于我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 缺乏完善的低碳城市規(guī)劃體系

目前我國低碳城市規(guī)劃尚處于起步階段，低碳城市規(guī)劃體系尚未形成。如果沒有一套完整的低碳城市規(guī)劃體系作指導，僅依靠各地區(qū)因地制宜地制定政策、出臺措施來推動低碳城市建設是十分困難的，也不能確定低碳城市規(guī)劃的技術方法和實施措施。這就導致各地在對當地城市進行低碳發(fā)展規(guī)劃時存在很大分歧。而且由于各地對碳排放測算方法、標準、體系不統一，也會影響到各地區(qū)編制低碳城市規(guī)劃的質量[5]。

4.3 城市居民低碳意識欠缺

據有關數據統計，我國目前約有50%的城市人口生活在城市，這些城市人口的人均能源消費量約為世界平均水平的2倍。因此，在城市發(fā)展中，如何實現低碳發(fā)展成為當前亟待解決的重要問題。我國大部分城市居民對低碳生活方式缺乏認識，對低碳發(fā)展的理念認識不清，對低碳生活方式缺乏了解。造成這一現象的主要原因有以下幾個方面：首先，居民收入相對較低，社會保障制度不完善，居民消費能力不足，而且也難以承擔高碳生活方式所帶來的額外成本；其次，我國城鄉(xiāng)二元經濟結構較為明顯，大量農村人口進入城市就業(yè)或居住生活；第三，政府對節(jié)能減排重視程度不夠。根據有關數據統計和分析發(fā)現：我國大多數居民對低碳發(fā)展理念缺乏了解；大部分人認為“低碳生活”就是“少用點”“少開空調”等一些與節(jié)能減排相關的詞匯；在日常生活中有近50%的人在使用空調時會選擇“少開”或“不開”；約30%的居民會選擇“步行或騎自行車”來代替開車出行；約25%的人會選擇“坐公交、地鐵等公共交通工具”來代替開車出行。

5 促進我國低碳城市建設的相關對策建議

5.1 改善城市能源結構

為了實現低碳城市規(guī)劃建設的目標，應逐步減少煤炭等化石燃料的使用。在城市規(guī)劃中應將節(jié)約能源、保護生態(tài)環(huán)境作為重要內容之一，對各種能源進行合理配置。同時，在城市建設和發(fā)展過程中應重視可再生能源的開發(fā)和利用，通過開發(fā)利用太陽能、風能、潮汐能、地熱能等清潔能源來彌補傳統化石燃料在某些領域存在的缺陷。政府應加大對可再生能源技術研發(fā)和應用的支持力度[6]。此外，為實現低碳發(fā)展目標，在規(guī)劃建設過程中應注意對交通工具能耗的控制，例如要鼓勵城市居民選擇電動汽車、自行車等低碳出行工具。

5.2 完善的低碳城市規(guī)劃體系

國家應統籌考慮各方面因素，加強政策體系建設，形成推進低碳城市建設的合力。應充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，統籌考慮經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等因素，建立促進低碳城市發(fā)展的長效機制。建議國家應盡快制定《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國家生態(tài)文明示范區(qū)建設管理辦法》，設立國家生態(tài)文明建設示范區(qū)，將其作為落實科學發(fā)展觀、建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措，探索具有中國特色的低碳城市發(fā)展模式。

5.3 制訂有效的低碳城市規(guī)劃建設法律保障機制

按照“政府引導、企業(yè)為主、市場運作、社會參與”的原則，在充分論證的基礎上，盡快編制出國家和省級層面的低碳城市法律保障機制。地方各級政府應結合自身實際情況，組織編制低碳城市建設專項規(guī)劃。同時要完善城市總體規(guī)劃編制體系，明確城市總體規(guī)劃與相關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃間的關系，完善和優(yōu)化城市總體規(guī)劃與土地利用、產業(yè)布局、交通系統、公共服務設施和綠地系統等方面的銜接，使城市總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃相互協調、相互促進。應加快建立碳排放統計規(guī)范，準確把握碳排放總量及變化趨勢。建立碳排放交易制度，加強碳排放權市場監(jiān)管，形成有效激勵約束機制。

5.4 大力推廣節(jié)能減排技術，倡導低碳生活方式

觀念決定行動，觀念轉變是發(fā)展低碳經濟的關鍵。我們要在全社會牢固樹立低碳經濟、低碳城市建設的理念，切實把建設低碳城市作為貫徹落實科學發(fā)展觀、推進可持續(xù)發(fā)展的重要內容。應加大節(jié)能環(huán)保技術的推廣力度，建立完善的節(jié)能環(huán)保技術研發(fā)、應用、服務和支持體系。大力推進低碳技術的產業(yè)化，不斷提高產業(yè)技術水平。完善財稅政策和價格機制，鼓勵企業(yè)積極研發(fā)節(jié)能減排新技術，對符合條件的重大低碳技術給予專項資金支持。同時應逐步建立和完善低碳產品的認證、標識制度，逐步淘汰落后工藝、設備和產品，鼓勵發(fā)展低碳經濟、循環(huán)經濟[7]。在城市生活中，應大力推廣節(jié)能環(huán)保新產品、新技術的應用。提倡綠色消費、綠色居住、綠色出行等理念，倡導低碳生活方式。提倡低碳餐飲、低碳交通、低碳辦公和低碳居住等行為，使人們養(yǎng)成健康向上的生活習慣。

6 結語

低碳城市規(guī)劃建設的主要目標是建設一個低能耗、低污染、低排放的生態(tài)環(huán)境，并通過提高生活品質和生活質量來實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展。在我國，低碳城市建設還處于探索階段，在規(guī)劃、建設和管理過程中還存在許多問題。我們必須深刻認識到當前低碳城市建設所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極借鑒國外先進經驗，大膽創(chuàng)新。同時，在規(guī)劃、建設和管理過程中應充分考慮我國國情，在此基礎上形成具有中國特色的低碳城市建設模式。在未來一段時期內，我們要將低碳理念融入到我國城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理的各個環(huán)節(jié)之中，以更加開放、更加科學、更加務實的態(tài)度來指導我國城鎮(zhèn)規(guī)劃和管理工作。只有這樣，才能使我國城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設朝著符合低碳經濟發(fā)展要求的方向前進。