中國參與建設國際多邊治理平臺的成果、挑戰和著力點

賈德忠

【內容提要】在構建人類命運共同體理念指導下，中國參與建設國際多邊治理平臺成果豐碩。中國堅定支持聯合國在國際事務中的核心地位和主導作用，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，提出解決全球性問題的系統方案，并積極引領國際多邊機制建設及改革。美西方基于冷戰思維，對中國參與國際多邊治理進行污名化攻擊，給國際多邊治理平臺建設造成嚴重影響。未來中國將始終堅持真正的多邊主義，著力提升國際規則制定權，充分激活民間組織參與全球治理的潛力。

國際多邊治理平臺是指國際社會進行政策協商、推動問題解決的機構、機制、制度等，包括在全球層面設立的政府間國際組織、非政府國際組織，地區層面設立的區域性國際組織，以及作為多邊主義成果的全球性倡議、協定、公約等。2023 年是習近平主席提出構建人類命運共同體理念十周年。十年來，中國參與國際多邊治理平臺建設取得豐碩成果。中國堅定支持聯合國在國際事務中的核心地位和主導作用，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，提出了構建人類命運共同體、共建“一帶一路”倡議和三大全球倡議等系統解決全球性問題的中國方案。面對動蕩變革期的世界秩序，中國將從理念、制度、社會基礎三個方面鞏固和拓展全球治理成果。

中國參與建設國際多邊治理平臺成果豐碩

長期以來，中國通過國際多邊治理平臺踐行真正的多邊主義，為完善全球治理提供了中國智慧和中國方案，主要體現在三個方面。

第一，中國堅定支持聯合國在國際多邊治理平臺中的核心地位，踐行共商共建共享的全球治理觀。一是在聯合國框架下參與或發起國際倡議、宣言、決議草案與基金，堅定履行相關協定、公約和條約。截至目前，中國已加入《巴黎協定》《消除一切形式種族歧視國際公約》《不擴散核武器條約》《兒童權利公約》《聯合國海洋法公約》《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》等全球治理領域的主要條約和機制，并致力于履行相關責任和義務，維護公約和機制的權威。2021 年10月，中國發布《中國聯合國合作立場文件》，表示將堅定支持聯合國及其設立的國際制度。[1]二是在聯合國框架下與其他國家發起和達成全球治理的共識文件。例如，中國與有關各方共同推進相關領域的議程，推動達成“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”、《聯合國打擊網絡犯罪公約》《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》以及首個關于維和人員安全問題的決議等多方共識成果。三是在聯合國層面持續提供公共產品。中國成立聯合國和平與發展信托基金、全球發展和南南合作基金、第三期中國—聯合國糧農組織南南合作信托基金等資金平臺，為國際多邊項目提供資金支持和經驗支撐，助力廣大發展中國家經濟發展、民生改善。

2023年10月10日，第78屆聯合國大會10日選舉產生包括中國在內的15個聯合國人權理事會成員。

第二，中國提出解決全球性問題的系列方案，為國際多邊治理平臺建設注入新動能。一是扎實推進“一帶一路”建設。截至2023 年8 月，中國已與152 個國家、32 個國際組織簽署了200 多份共建“一帶一路”合作文件。[2]隨著“一帶一路”項目的落實落地，中國在貿易、投資、金融等領域不斷搭建《推進“一帶一路”貿易暢通合作倡議》《“一帶一路”債務可持續性分析框架》《“一帶一路”綠色投資原則》等合作框架及安排，這些機制與亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等融資機構共同為“一帶一路”合作與互聯互通提供資金和制度保障。二是提出三大全球倡議等重要理念為國際多邊治理平臺賦能。2021 年以來，為推動解決國際公共產品供給乏力、全球治理赤字問題，中國相繼在多邊場合提出全球發展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議。以推動落實三大全球倡議為契機，中國與相關國家達成多項治理成果，包括在聯合國成立“全球發展倡議之友小組”，助力推進聯合國2030 年可持續發展議程；[3]發布的《全球安全倡議概念文件》被寫入20 多份中國同有關國家和國際組織通過的雙多邊文件。[4]與此同時，中國在國際熱點問題的政治解決、安全交流合作中積極踐行全球安全倡議，沙特和伊朗恢復外交關系即是該倡議的一次成功實踐。三是推動各國形成具有廣泛共識的治理框架和標準規范。2023 年9 月，中國外交部發布《關于全球治理變革和建設的中國方案》，全面闡述了中方在和平、安全、發展、人權、社會等全球治理重點領域，以及關于機構改革的立場和主張；在網絡空間治理領域，中國推出《攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議》《全球數據安全倡議》等，積極塑造公平、包容、正義的國際合作范式。

第三，中國積極引領國際多邊機制建設及改革，展現大國責任擔當。一是在區域性多邊平臺中創新經濟合作模式及規則。[5]在中國推動下，亞太經濟合作組織（APEC）相關會議通過了《亞太經合組織互聯互通藍圖(2015—2025)》《亞太經合組織推動全球價值鏈發展合作戰略藍圖》等一系列具有開創意義的發展計劃。[6]由東盟發起的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）是亞太地區規模最大、最重要的自由貿易協定。2021年3 月，中國率先完成RCEP 的核準工作，并頒布多項舉措落實相關規則標準。中國倡議成立的亞洲基礎設施投資銀行為低收入國家的可持續基礎設施融資提供保障。金磚國家合作機制通過關于數字經濟、供應鏈、中小微企業、支持多邊貿易體制等領域多項成果文件，在更多層級、更廣領域、更大范圍開展“金磚+”合作。二是在投資便利化、化解債務風險等議題上助推全球經濟復蘇與可持續發展。中國通過世界貿易組織（WTO）、二十國集團（G20）等重要機制積極引導全球經濟議程，以中國方案引領高標準國際規則構建，包括推動全球首個多邊《投資便利化協定》談判進程，以及倡導制定全球第一個多邊投資規則框架《G20 全球投資指導原則》等。三是在新興領域提出建設性治理思路。為應對人工智能發展帶來的潛在全球性挑戰，2021 年12 月，中國向聯合國《特定常規武器公約》第六次審議大會提交《中國關于規范人工智能軍事應用的立場文件》；2022 年11 月，中國又向聯合國《特定常規武器公約》締約國大會提交了《中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件》；2023 年10 月，中國在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間提出《全球人工智能治理倡議》，為人工智能相關國際討論和規則制定提供了藍本。

這是在北京市北土城路附近拍攝的“一帶一路”國際合作高峰論壇景觀布置（2023年10月16日攝）。

中國參與建設國際多邊治理平臺面臨的挑戰

這是首屆湖南（懷化）RCEP經貿博覽會入口（2023年5月5日攝）。

當今世界百年未有之大變局加速演進，全球治理體系正在發生深刻變革，大國博弈復雜化加劇了全球治理的困境。與此同時，在冷戰思維驅使下，美西方在聯合國框架下及全球層面對中國的攻擊抹黑有增無減，以對抗思維干擾中國發起的國際多邊倡議或機制，給國際多邊治理平臺建設造成嚴重影響。

第一，美西方在聯合國框架下以政治化操弄牽制中國推出的多邊治理舉措。一方面，美西方刻意排斥由中國提出的全球治理規則和方案。2019 年9月，美國在聯合國大會投票反對“非洲發展新伙伴關系”（A/RES/73/335）和“非洲沖突的原因及促進持久和平和可持續發展”（A/RES/73/336）等決議草案。美國是唯一投反對票的國家，其理由是提案中包含了“合作共贏”的表述。[7]此外，2021 年5 月，聯合國大會通過了由中國、俄羅斯等47 國共同發起的《關于打擊網絡犯罪公約談判安排的決議》，但美歐等《網絡犯罪公約》締約國反對從聯合國層面制定全球性公約，主張將美歐、加拿大、日本等國在布達佩斯簽署的《網絡犯罪公約》作為“全球標準”，并動員數字科技、人權等領域的非政府組織向聯合國施壓。另一方面，美西方污名化中國在國際多邊治理平臺上的角色和作用。例如，由中國倡議并聯合43個國家提交的關于加強維和人員安全的第2518 號決議獲聯合國安理會通過，但部分西方國家卻以決議未提及捍衛人權等維和優先事項為借口，誣稱中國限制聯合國對自由價值觀的支持。[8]同時，美西方在國際電信聯盟、世界知識產權組織、聯合國世界糧食計劃署等機構中，阻撓中國公民擔任高級官員，限制中國在國際多邊治理平臺中的參與度。

第二，美西方以對抗思維提出替代方案，意在對沖中國發起的國際多邊倡議或機制。在全球層面，近年來，由美國主導發起的全球倡議大多以遏制中國為目標，企圖構建將中國排除在外的“小多邊”合作網絡。2022年6 月，美國在七國集團（G7）內部牽頭發起“全球基礎設施和投資伙伴關系計劃”（PGII），并與歐盟提出的“全球門戶”計劃進行整合，其目標是對沖“一帶一路”倡議的影響力。在2023 年9 月的二十國集團領導人峰會期間，美國和印度宣布將與沙特阿拉伯、阿聯酋、法國、德國、意大利和歐盟等，共同推進建設“印度—中東—歐洲經濟走廊”（IMEC）。IMEC 計劃構建一條橫跨兩大洲的鐵路和航運線路，是美國在中東組建的美印以阿四國機制（I2U2）的首個擬落地項目。同時，美國、歐盟等領導人宣布將推動“洛比托走廊”建設，旨在通過安哥拉洛比托港將剛果（金）南部和贊比亞西北部與區域和全球貿易市場連接起來。美國還計劃將“洛比托走廊”延伸至坦桑尼亞，聯通印度洋。[9]

除了基礎設施項目方面的競爭，美歐還加緊對新興產業的戰略布局。如在氣候和能源領域發起“公正能源轉型伙伴關系”“綠色能源倡議”；在數字領域提出所謂“清潔網絡”計劃，推動非洲參與“歐洲安全衛星通信計劃”等。在上述倡議和項目的基礎上，美國及其盟友通過多邊機制設置規則壁壘，包括推出所謂“全球優質基礎設施投資認證標準”的“藍點網絡”計劃，覆蓋環境和社會保障、采購活動公開透明、公共債務可持續等議題。[10]借助國際規則標準的設立及推廣，部分國家的政府、媒體、非政府組織、企業以所謂“國際公認標準”為借口，在項目、融資模式等方面向中國施壓。

2023年9月25日，亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）第八屆理事會年會在埃及沙姆沙伊赫舉行。

第三，美西方利用國際輿論霸權攻擊抹黑中國參與建設國際多邊治理平臺的成果及貢獻。部分西方國家打著維護所謂“基于規則的秩序”旗號，給中國貼上“秩序挑戰者”的標簽，渲染和強化東西方之間的所謂“制度競爭”，限制中國治理方案的全球推廣。2022 年，美國國務卿布林肯在“對華政策演講”中明確指出，“中國是唯一有意愿且有能力重塑國際秩序的國家，而中國對國際秩序的愿景與美國維護的普世價值觀背道而馳。”[11]對于中國提出的全球安全倡議，美中經濟安全審查委員會誣稱其目的是削弱以美國為核心的盟友和伙伴關系。[12]在金磚國家領導人第十五次會晤宣布擴員后，部分西方媒體、智庫無理指責擴員旨在挑戰西方的主導地位，以替代現有的世界秩序。美西方試圖將全球治理政治化，并劃分為兩個陣營：一個由所謂自由民主價值觀引領，即當前的世界秩序；另一個則由中國引領，試圖挑戰既有秩序。此外，美西方國家還經常制造輿論話題、概念等，削弱中國治理方案的影響。例如，隨著部分發展中國家債務問題不斷惡化，一些國家別有用心地持續鼓噪所謂“債務陷阱論”，極力攻擊抹黑中國與“一帶一路”共建國家的合作項目等。

中國推動國際多邊治理平臺建設的著力點

面對不斷變化的外部挑戰，中國將從理念、制度、社會基礎三個方面鞏固和拓展全球治理成果，并在堅持以聯合國為核心、以國際法為基礎的國際體系基礎上，積極參與國際規則制定，提高參與全球治理效能。

2023年11月10日，在庫克群島首都阿瓦魯阿舉行的第52屆太平洋島國論壇期間，中方闡述了中國發展同太平洋島國友好關系的政策，強調共建“一帶一路”將為島國落實《藍色太平洋2050戰略》帶來重大機遇。

第一，以發展為導向踐行真正的多邊主義，擺脫美西方制造的“意識形態對抗陷阱”。黨的二十大報告提出：“中國積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。”[13]發達國家主導的全球治理以所謂自由主義價值觀為核心，在全球經濟治理上推行貿易自由化，進而促使金融全球化和投資自由化，并最終帶來生產的全球化。然而，發達國家利用技術、貿易優勢高筑壁壘，使得發展中國家長期處于全球價值鏈分工的低端環節，這是全球經濟發展長期失衡的根本原因，也深刻體現了南北關系的不平等性。此外，美國及其盟友近年來提出的基礎設施方案雖有意幫助成員國應對資金不足方面的挑戰，但短期內難以產生實質性成果。

相比之下，中國堅持共商共建共享的全球治理觀，其核心是一種以公平和發展為導向的多邊主義。以共建“一帶一路”的相關實踐為例，中國一方面從基礎設施互聯互通入手，改善發展中國家自身的發展環境，提升其開展區域乃至全球經濟合作的能力；另一方面通過開展產能合作促進共建國家的產業結構升級，賦能共建國家實現更好的經濟發展。在美西方國家不斷以價值觀、制度競爭思維劃分全球治理陣營的背景下，中國應避免落入其制造的“意識形態對抗陷阱”，并通過實踐證明中國方案不是所謂“基于規則的秩序”的替代品，而恰恰是真正運用多邊規則解決全球性問題的典范。

第二，提升依托多邊平臺推行國際標準規則的能力，為落實多邊倡議和項目提供制度化保障。全球治理是在特定的規則、標準、制度下運行的，美西方國家憑借其強大的制度性權力及國際組織網絡，不斷利用多邊治理平臺將本國的規則規范國際化，最終形成由其主導、可控的全球治理秩序。例如，由七國集團提出的“基建計劃”倡導高質量、高標準，并在國家、地區、全球層面與利益攸關方合作推行相關評估認證標準，進而影響企業和政府行為。美歐主導的《網絡犯罪公約》則是歐盟內部法律借助多邊機制，最終轉化為國際公約的典型案例。近年來，中國參與全球治理的能力不斷提高，通過“一帶一路”倡議、三大全球倡議等公共產品創新全球治理模式，并借助聯合國議題設置、政府互信文件指導相關行動、項目落地，進而影響全球治理進程。

2023年11月12日，由中企參與承建的孟加拉國古拉紹—布拉什化肥廠舉行項目落成儀式，這是該國首個可回收利用二氧化碳的綠色化肥廠。

中國在繼續遵循現有路徑落實相關倡議和構想的基礎上，應積極利用現有國際多邊框架，通過“倡議—國際談判—國際條約—他國政策及法規”的路徑完善全球治理，切實提高參與國際規則制定的能力。同時，中國還需優化對現有國際多邊治理平臺包括自身發起的國際機制的運用，創設關注國家個體發展需求、兼顧適用性和先進性的規則標準，并將其推廣至全球更廣的范圍。

第三，把握國際多邊治理主體多元化態勢，調動民間和社會力量為多邊治理議程賦能。全球化的發展使得企業、社會組織、社會各界的利益與全球問題高度關聯。全球治理議程、規則的變化，除了影響國家利益，還直接影響廣大民間組織的利益。政府和民間力量在全球治理中是“利益共同體”。對于政府而言，多邊治理成果特別是基礎設施和投資項目的落地需要由更多的企業、社會組織“走出去”和“做下去”。民間組織掌握著行業、技術、治理等專業知識，政府可利用這些力量來影響全球治理的規則和議程設置。對于民間組織而言，在與外部世界不斷產生聯系的過程中，政府的多邊治理行為直接影響其在海外的生存和發展。因此，政府應在充分了解民間組織需求的基礎上，為民間組織影響多邊治理提供便利渠道，賦能本國民間組織拓展國際伙伴關系網絡，夯實政府參與全球多邊治理的民意和社會基礎。