中國的非洲政策：一洲之策與全球方略之互動

李安山

【內容提要】非洲具有獨特的地理位置和豐富的戰略資源儲備，特別是聯合自強的發展態勢使其在國際事務中的地位和作用不斷提高。自非洲國家獨立以來，中國就與其建立起日益密切的政治、經濟、文化聯系，并且中非合作與中國全球方略之間的關聯十分密切。在世界秩序處于深刻變革的關鍵時期，中國需要進一步提升與包括非洲在內的“全球南方”國家的關系，堅持以發展為主軸，加強與地區大國、歷史積淀深厚國家以及戰略身份相對模糊國家的交往，并增進彼此戰略合作對接。

耶魯大學歷史學家韓森（Valerie Hansen）在《公元1000 年:全球化的開端》一書中提出，公元1000年即維京人登陸北美洲的最早時間被視為全球化的開端。然而，為什么非洲人向全球擴展和不斷遷徙不能被定義為全球化呢？為什么阿拉伯人在7—8 世紀向西亞、北非和南歐的擴張就不能被看作全球化呢？這種世界史研究中的“歐洲中心論”需要反思和批判。事實上，無論從世界歷史的發展進程還是地緣政治的現實來看，非洲在國際事務中都具有重要地位。中國始終從戰略高度重視發展與非洲的關系，真實親誠、正確義利觀等理念的提出，深刻反映出中非關系中平等互助、合作共贏的實質。在世界秩序發生巨大變革的當下，中國的非洲政策與全球方略之間的關聯將進一步提升。

非洲在世界的地位和影響

非洲地緣政治的重要性不言而喻。從地理的角度看，北非阿拉伯地區、薩赫勒地區、非洲之角、幾內亞灣、南部非洲等區域都有非常重要的地緣政治意義。整個非洲大陸是連接東西方的通道，既有直布羅陀海峽、曼德海峽、蘇伊士運河，也有連接大西洋與印度洋的莫桑比克海峽、好望角和馬達加斯加等島嶼。因此，非洲大陸的地理位置決定了其對兩洋三海（大西洋、印度洋和地中海、紅海、阿拉伯海）的戰略影響。以薩赫勒地區為例，其位于撒哈拉沙漠和中部草原之間，長3800 公里，包括塞內加爾、毛里塔尼亞、馬里等10 個國家。2014 年，包括布基納法索、乍得、馬里、毛里塔尼亞和尼日爾等五國在內的薩赫勒五國集團成立，主要致力于推動地區的持續發展和合作。從歷史上看，薩赫勒地區是重要的商業貿易節點，也是整個大陸民族遷徙、宗教傳播、文化交流的關鍵通道。美歐在薩赫勒地區擁有重要戰略存在。歐洲著重訓練薩赫勒地區各國的軍隊，美國以軍事基地或援助方式介入。由于這一地區多為非洲法語國家，前殖民宗主國法國竭盡全力發揮自身在該地區的軍事和文化影響力。

非洲宗教的重要性表現為其存在感以及各種宗教的互相影響?；浇獭⒁了固m教和本土宗教大約各占總人口的三分之一。移民也信仰不同宗教，如印度教、佛教等。以基督教為例，截至2020 年，非洲基督教徒達6.67億人。伊斯蘭教在非洲的影響也很大，信奉伊斯蘭教的國家主要集中在西非和北非。宗教之間的關系是和諧相處還是對抗沖突表現不一，塞內加爾是宗教和諧相處的典型之一。塞內加爾90%以上的國民信仰伊斯蘭教，而首任總統桑戈爾是天主教徒，在其領導下國內政治穩定、經濟發展。

2023年8月24日晚，國家主席習近平和南非總統拉馬福薩在約翰內斯堡共同主持中非領導人對話會。（新華社圖片）

非洲礦產資源豐富。非洲有多種礦產資源儲量位居世界首位，如錳礦、鉻鐵礦、鋁土礦、金礦、鉑族礦等。非洲的石油和天然氣資源也十分豐富。非洲大部分石油儲量集中在5 個國家：利比亞、尼日利亞、阿爾及利亞、南蘇丹和安哥拉，這5 個國家的石油儲量占非洲大陸已探明石油儲量的90%以上。主要的天然氣田（探明儲量的91.5%）位于阿爾及利亞、埃及、利比亞和尼日利亞。非洲具有豐富的森林資源，植物至少有4 萬種以上。森林面積占非洲總面積的21%，盛產紅木、黑檀木、花梨木等經濟林木。草原遼闊，面積占非洲總面積的27%，居各洲首位。非洲漁業資源主要集中在坦桑尼亞、南非、摩洛哥、安哥拉、尼日利亞、肯尼亞、加納等國，其中摩洛哥漁業產量在非洲排名第一、在全球排名第13 位。

從世界歷史的發展進程來看，以英國為代表的近代資本主義體系在犧牲非洲民眾利益的情況下得以確立，并為殖民主義體系作好了物質準備。在隨后的百年里，殖民宗主國對包括非洲在內的各殖民地的殘酷統治和剝削進一步推動了資本主義在全球的擴張。至今，許多前殖民宗主國一直力圖維持在非洲的影響力。以法國為例，其在乍得等國擁有軍事基地，為相關國家提供軍事培訓，并會在“緊急情況下”向非洲派遣武裝部隊介入地區沖突。再如，位于西印度洋查戈斯群島的迪戈加西亞島，原為英國殖民地，后租借給美國，并被打造為美軍在印度洋唯一的軍事基地。毛里求斯一直為收回該島而努力。毛里求斯要求英國歸還查戈斯群島的訴求，得到國際法院和聯合國大會的支持。雖然規定的歸還日期已到，但在美國等方面的袒護下，英國拒絕歸還查戈斯群島。

非洲國家獨立對國際政治的影響主要體現在陣營分布、非洲統一組織/非洲聯盟的國際立場、非洲的軍事戰略地位以及非洲在國際事務中日益突出的獨立性等方面。自從1963 年12 月至1964 年2 月周恩來總理訪非以來，非洲國家一直給予中國最堅定最有力的支持。中國重返聯合國時，非洲大陸所投贊成票最多。與之相對，美國于2007 年成立美軍非洲司令部，但大多數非洲國家對此持保留態度。2007 年11 月，阿拉伯馬格里布聯盟元首委員會發表聲明，堅決反對外國在馬格里布地區和其他非洲國家建立軍事司令部。東非國家烏干達及南部非洲發展共同體亦表示不愿意成為美軍非洲司令部駐地。2007 年，尼日利亞時任總統亞拉杜瓦反對美國在西非建立軍事基地。南非和利比亞對此也持保留態度。最終，美國于2008 年將非洲司令部設在德國斯圖加特。[1]

贊比亞魯西瓦西湖畔的少年兒童歡迎坦贊鐵路的列車通到他們的家鄉（1976年攝）。

非盟在應對非洲大陸內部事務以及國際問題上的一致性十分突出。非洲國家的邊界劃分是殖民統治的后果之一。非洲的政治領袖從獨立始就十分關注邊界問題這一“嚴重的和永久性的不和因素”。《非洲統一組織憲章》明確規定：“尊重各個成員國的主權與領土完整和獨立生存的不可剝奪的權利……成員國保證以和平手段解決它們之間的一切爭端……鄭重宣布所有成員國保證尊重它們取得民族獨立時存在的邊界。”[2]基于此，非洲獨立至今60 多年，各國盡可能避免因殖民統治留下的不合理邊界引發的矛盾，邊界沖突相對較少。此外，非洲擁有3 個聯合國安理會非常任理事國席位，在聯合國和其他國際機構中擁有最大的地區投票團體。居多的投票權重和聯合一致的集體主張使非洲成為國際事務中不可忽視的一支重要力量。非洲國家在2023 年10 月27日聯合國大會第十屆緊急特別會議上，不顧美國的反對，推動以壓倒性多數（120 票贊成、14 票反對和45票棄權）通過針對巴以沖突的決議；2023 年11 月2日，第七十八屆聯合國大會以壓倒性多數通過古巴提交的《必須終止美國對古巴的經濟、商業和金融封鎖》決議草案。在這一過程中，非洲國家的一致行動顯示了集體意志的力量。

中國的非洲政策與實踐

中非關系歷史悠久。非洲國家獨立以來，中國的非洲政策與全球方略之互動關系十分明顯，中非合作是中國在國際上反對帝國主義、殖民主義和種族歧視斗爭的重要內容。這一點非洲學者看得很清楚，“一些事實證明中國對非洲很重視：20 世紀50 年代中期在北京舉行的國際貿易大會上保證幫助非洲國家的獨立斗爭；支持茅茅運動，中國把它看作是反對帝國主義的力量；周恩來總理在1963 年底到1964 年初訪問非洲期間發表的著名論斷：‘非洲的革命成熟了’；譴責羅得西亞白人‘單方面宣布獨立’（1965 年11 月11 日）；對民族主義運動的支持擴大到葡屬殖民地、津巴布韋、南非和西南非洲；中國始終如一地譴責種族主義政權以及援助這一制度的反對者，特別是援助泛非主義者大會?！盵3]

2023年9月18日，在尼日利亞首都阿布賈的阿卡鐵路起點站伊都火車站，乘客進入車站。阿卡鐵路系非洲大陸首條中國標準鐵路。

中國與非洲一直命運與共。1959 年毛澤東主席在接見非洲朋友時指出：“你們需要支持，我們也需要支持，而且所有的社會主義國家都需要支持。誰來支持我們？還不是亞洲、非洲、拉丁美洲的民族解放運動，這是支持我們的最主要的力量……你們可以考慮，中國可以當做你們的一個朋友。我們能牽制帝國主義，使它力量分散，不能集中力量去壓迫非洲?！盵4]1961 年，他在會見非洲朋友時表示：“非洲是斗爭的前線……我們的斗爭你們支持，你們的斗爭我們支持?！盵5]毛澤東主席的態度帶有鮮明的時代特點，他不僅倡導中非平等相待的理念，也明確表達了中國愿與非洲互相支持、互相援助的態度。1963 年12 月，周恩來總理在埃及訪問時提出了中國處理同非洲和阿拉伯國家相互關系的五項原則，并在訪問加納期間宣布了中國政府對外經濟技術援助八項原則。中非合作在真誠友好、平等相待原則的指導下取得顯著成績，中國援建的坦贊鐵路就是力證。非洲學者指出：“中國幫助非洲去殖民化的第一個重大貢獻表現在修筑耗資巨大的坦贊鐵路?！盵6]

比較而言，美西方除對非洲國家在軍事上進行粗暴干涉、強推符合自身利益的戰略外，還以援助為借口阻遏非洲國家的經濟發展，比如限制非洲工業發展，以所謂“民主化”名義對非洲政治蓄意干預，或通過操弄人權、環境等議題干擾非洲國家的正常發展，抹黑非洲與其他新興市場國家的關系。從羅斯托的現代化理論到后來的各種“發展戰略”，從“結構調整”到“華盛頓共識”以及“民主化”浪潮，部分非洲國家為得到援助，只能按照美西方的意志進行各種并不符合本國實際的“改革”，但鮮有成功案例。一些具有獨立意識的非洲國家領導人力圖擺脫美西方控制，探索走獨立自主發展之路，但頻頻遭遇被暗殺、政權被推翻、被迫流亡等厄運，如剛果民主共和國的盧蒙巴、幾內亞比紹的阿米爾卡·卡布拉爾、加納的恩克魯瑪等。加納學者奎西·普拉認為，“如果非洲人有他們自己最壞的敵人，那就是西方世界督導的一種制度，該制度一方面妨礙非洲的經濟進步及發展，另一方面不停地存在著關于對赤貧的非洲給予‘援助’的談論和某種行動?！盵7]

自改革開放以來，中國對非政策已逐步完成了從強調意識形態到不以意識形態劃線、交流領域從單一到多元以及合作性質從注重經濟援助到強調互利雙贏的三重轉變。[8]20 世紀80 年代以來，雙方經濟合作進一步打開局面。從1991 年開始，中國外交部部長新年首訪地都是非洲。為進一步加強中國與非洲國家在新形勢下的友好合作，共同應對經濟全球化挑戰，謀求共同發展，在中非雙方共同倡議下，中非合作論壇部長級會議于2000 年10 月在北京召開，中非合作論壇正式成立。2018 年中非合作論壇北京峰會通過了《關于構建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言》和《中非合作論壇—北京行動計劃（2019—2021 年）》兩個重要成果文件。在2021 年中非合作論壇第八屆部長級會議開幕式上，習近平主席強調，在中非雙方共同努力下，推動構建高水平中非命運共同體。

中非合作關系建立在平等相待、共同發展的基礎之上。自2013 年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來，中國對非合作始終堅持真實親誠理念和共商共建共享原則。同時，非洲在共建“一帶一路”中具有十分獨特的優勢：中非關系源遠流長，諸多文化價值觀相似，歷史遭遇相仿；非洲國家領導人積極推動，雙方關系平等互利，合作機制成熟穩定，華僑華人資源豐富，民間友誼基礎深厚，非洲民眾高度評價中國在非基礎設施建設成果。在2015 年中非合作論壇約翰內斯堡峰會上，非洲領導人一致認為，“一帶一路”倡議對非洲十分重要，非洲國家歡迎中方積極參與非洲鐵路、公路、港口等基礎設施和互聯互通建設并向非洲轉移優質產能。其中，非洲在人口規模、耕地面積、產業發展、基礎設施改造升級、民生改善等領域潛力巨大，與中國向外轉移資本、產業和技術的需求相適配。納米比亞總統根哥布表示，中國一直平等對待非洲中小國家，中國歷史上支持非洲的正義事業，今天繼續幫助非洲的發展。盧旺達總統卡加梅認為，中國始終平等對待非洲，這“比金錢更寶貴”。

中非合作與中國全球方略之關聯

從歷史來看，中非合作與中國全球方略的關聯性十分明顯。非洲是中國重要的全面戰略合作伙伴，中國對非政策是中國外交戰略的重要組成部分。非洲不僅是中國重要的戰略物資供應者，也是中國主要的對外投資和商品出口目的地。非洲作為重要的產能合作方，為中國企業走向世界提供了新途徑。同時，非洲國家與中國合作成果頗豐，不僅實現了基礎設施改善、民眾生活水平提高，還在治國理政經驗交流互鑒和提高國際話語權方面獲益匪淺，并且切實感受到南南合作的重要性。

國際秩序正處于重大變革的關鍵時期，雖然美西方仍然主導著國際秩序，特別是美國將制裁作為政治和外交的工具并進一步使之“武器化”，但反作用也日益顯現。席勒研究所邁克·比靈頓認為：“全球格局發生了徹底變化，金磚國家現在團結起來反對英美國家和北約的戰爭政策和制裁政策，基本上整個‘全球南方’都在公開尋求加入金磚國家或參與‘一帶一路’合作，并打破美元在世界貿易中的霸權?！泵绹袊鴨栴}研究專家傅立民表示：“五個世紀的歐洲—大西洋霸權已經結束，美國是歐洲殖民主義的繼承者。像金磚國家這樣的替代機構不斷出現。人們還可以提到上海合作組織、金磚國家領導下的新開發銀行，以及像沙特這樣的中等國家的行動自由度廣泛擴大，他們現在有了不再受對美國忠誠約束的選擇?！盵9]正如孟加拉國研究人員拉赫曼所指出：“世界正處于一個關鍵時刻，因為美國霸權下的單極國際秩序顯示出為不斷發展的多邊主義讓路的跡象。”[10]

在世界秩序發生深刻變革的今天，中非合作的戰略意義顯得更為重要。中非關系與中國全球方略之間的聯系主要表現為通過中國對非洲政策來推進全球方略的落實，同時通過中非合作來促進全球治理體系改革，與“全球南方”結成國際統一戰線，從而推進國際關系的民主化進程。具體而言，二者的關聯主要體現在行動上的合作、理念上的契合和制度上的變革三個方面。

2023年11月14日，參加中非農業合作論壇的嘉賓在海南省三亞市海棠灣水稻國家公園拍攝了解無人機。

2022年7月19日，由中國企業參與投資的外賣公司beU delivery的外賣員在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴送餐。

一是行動上的合作。新時代以來，中國提出的諸多重大戰略理念和方案，如推動構建人類命運共同體、共建“一帶一路”、全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議等，需在不同國家或地區具體落實。非洲與中國有著長期合作的歷史經驗，彼此是真誠朋友和可靠伙伴。中國對非洲政策以及合作行動也得到了西方一些有識之士的贊同。美國經濟學家杰弗里·薩克斯認為：“非洲民眾的儲蓄率很低，需要獲得外部的國際融資幫助，比如非洲開發銀行或‘一帶一路’倡議，可為非洲基礎設施建設提供資金。”[11]近年來，中非合作項目陸續開花結果，如肯尼亞的蒙內鐵路、埃塞俄比亞的博萊國際機場新航站樓、阿爾及利亞的光伏電站項目、加納的農村通信及數字網絡、貝寧洛克薩市公共照明設施、尼日利亞宗格魯水電項目、剛果（金）財政部云數據中心等，都是中非互利合作的具體體現。與此同時，中國對非開放水平不斷提升，肯尼亞紅茶、埃塞俄比亞芝麻、馬達加斯加天竺葵、納米比亞猴面包樹果粉等非洲農產品也陸續進入中國市場。全球發展倡議所強調的各項原則都在中非合作中得到深刻體現和具體落實。

二是理念上的契合。推動構建人類命運共同體的提出與落實是中非理念契合的典范。2012 年11 月，黨的十八大提出“倡導人類命運共同體意識”。2013 年3月25 日，習近平主席在坦桑尼亞達累斯薩拉姆發表演講時首次提出，中非從來都是命運共同體。2015 年9 月，習近平主席在第七十屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，強調構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體。2018 年9 月3—4 日，主題為“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”的中非合作論壇北京峰會成功召開，中非雙方一致決定構建更加緊密的中非命運共同體，實施中非合作“八大行動”。2023 年10 月，第七十八屆聯合國大會裁軍與國際安全委員會（聯大一委）先后表決通過“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”“不首先在外空放置武器”等決議，均寫入中國提出的構建人類命運共同體理念。這是構建人類命運共同體理念連續7 年寫入聯大決議。

三是制度上的變革。非洲是全球治理體系改革的重要推動力量，各國普遍要求對現行國際秩序及其規則進行改革，主要是因為相關國際機構與構成現行國際秩序的基本規則大多是二戰后創建或制定的，彼時幾乎所有的非洲國家仍處于殖民統治之下，非洲國家利益關切和訴求未得到充分體現和保障。中國倡導真正的多邊主義和國際合作的制度建設，積極推動“全球南方”在國際事務中擁有更多話語權和決策權，發揮更重要作用。中國在維護以聯合國為核心的國際體系的基礎上，堅定支持非洲國家要求建立公平合理的國際關系的創新改革，積極參與并推動新的南南合作機制的建立和發展，為“全球南方”國家提供更多發展機遇。中國是世界最大發展中國家，非洲是發展中國家最集中的大陸，中非作為“全球南方”團結合作的典范，將在全球治理體系改革中發揮重要作用。

在世界秩序發生深刻變革背景下，中國與非洲以及發展中國家加強交往時應著力做好以下幾方面。首先是堅持以發展為主軸，追求和平穩定、謀求發展是發展中國家的普遍訴求和共同目標。中國有幫助這些國家共同發展的堅定意愿，這是中國與西方大國的根本區別，推動構建人類命運共同體的核心要義也在于此。其次是突出重點、拓寬思路，不斷加強中國與地區大國、具有深厚歷史積淀的國家、戰略身份相對模糊的國家的交流互鑒，進一步提升合作實效。再次是抓住中非發展戰略對接和高質量共建“一帶一路”帶來的重大機遇，發掘合作潛力，明確努力方向，不斷推動中非全面戰略合作伙伴關系向更高層次、更廣領域發展。