拜登政府對(duì)非政策的主要內(nèi)容、特點(diǎn)及前景

劉中偉

【內(nèi)容提要】拜登政府上臺(tái)以來，大幅調(diào)整特朗普時(shí)期美國(guó)對(duì)非洲的“漠視”政策，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等不同維度加大對(duì)非洲投入，深化美非合作，試圖改善美國(guó)在非洲形象。拜登政府的非洲政策具有突出價(jià)值觀外交、應(yīng)對(duì)氣候變化和糧食短缺議題優(yōu)先以及強(qiáng)調(diào)大國(guó)在非競(jìng)爭(zhēng)等特點(diǎn)。拜登政府從全球戰(zhàn)略的視角處理美非關(guān)系，目標(biāo)是在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中獲取非洲國(guó)家支持，但其拉攏非洲打壓其他域外大國(guó)的戰(zhàn)略圖謀難以如愿。展望前景，拜登政府非洲政策的推進(jìn)，將面臨諸多困難和局限性。

拜登政府對(duì)非政策的主要內(nèi)容

拜登政府上臺(tái)以來，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和安全等領(lǐng)域加大對(duì)非投入，試圖提升美國(guó)在非軟實(shí)力，并在全球戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的美非關(guān)系基礎(chǔ)。

一、政治上增強(qiáng)對(duì)非影響

為應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和新時(shí)期美非關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)，拜登政府先后通過2021 年11 月國(guó)務(wù)卿布林肯發(fā)表“21 世紀(jì)的美國(guó)與非洲伙伴關(guān)系”講話、2022 年8 月發(fā)布《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略》以及2022 年12月召開美非峰會(huì)等舉措來全面展示其非洲政策，從政治上多方面增強(qiáng)對(duì)非影響。

一是加強(qiáng)對(duì)非高層外交。布林肯就任美國(guó)國(guó)務(wù)卿以來，已經(jīng)四次訪問非洲（包括2021 年4 月對(duì)非洲的“虛擬訪問”）。同時(shí)，美國(guó)其他高官也紛紛出訪非洲。僅2023年以來，就有美國(guó)第一夫人基爾·拜登以及副總統(tǒng)哈里斯、財(cái)政部長(zhǎng)耶倫和國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀等多位重量級(jí)人物訪問非洲大陸。二是成立新的涉非機(jī)構(gòu)“美國(guó)非洲移民事務(wù)總統(tǒng)顧問委員會(huì)”來規(guī)劃和處理相關(guān)事務(wù)，完善美國(guó)對(duì)非政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。拜登還任命具有近40 年對(duì)非外交經(jīng)驗(yàn)的約翰尼·卡森擔(dān)任美非峰會(huì)特別執(zhí)行代表，負(fù)責(zé)落實(shí)美非峰會(huì)成果。三是回應(yīng)非洲關(guān)切，支持非洲發(fā)揮國(guó)際影響。為改善美國(guó)形象，拜登廢除特朗普政府針對(duì)非洲國(guó)家的一些歧視政策及針對(duì)穆斯林國(guó)家的旅行禁令。美國(guó)還對(duì)非洲國(guó)家承諾將大力推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革，支持非洲國(guó)家擔(dān)任常任理事國(guó)，支持非洲聯(lián)盟加入二十國(guó)集團(tuán)，提高非洲在國(guó)際舞臺(tái)影響力。

二、經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)對(duì)非貿(mào)易投資

拜登政府認(rèn)為，非洲蘊(yùn)含巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。從政策實(shí)踐來看，拜登政府力促美非商業(yè)合作、擴(kuò)大美國(guó)對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)影響的戰(zhàn)略十分明確。

2022年12月15日，美非峰會(huì)在華盛頓閉幕，美國(guó)總統(tǒng)拜登出席并發(fā)表講話。

一是連續(xù)舉辦美非商業(yè)論壇，加強(qiáng)美非經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。拜登上臺(tái)以來，美國(guó)已經(jīng)連續(xù)召開三屆美非商業(yè)論壇。2023 年美非商業(yè)論壇主題為“提高非洲在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的價(jià)值”，包括美國(guó)貿(mào)易代表戴琪、博茨瓦納總統(tǒng)馬西西在內(nèi)的1400 名美非高官與商業(yè)領(lǐng)袖參加，推動(dòng)美非企業(yè)間簽署多項(xiàng)合作協(xié)議。二是繼續(xù)推進(jìn)“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”，夯實(shí)美非經(jīng)貿(mào)合作的基石。2023 年11月，在南非舉行的第20 屆“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”論壇上，戴琪指出，拜登已要求國(guó)會(huì)重新授權(quán)“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”，確保該法案在2025 年到期前實(shí)現(xiàn)“無縫更新”。三是延續(xù)特朗普政府發(fā)起的“繁榮非洲倡議”，并將其發(fā)展為“繁榮非洲共同建設(shè)運(yùn)動(dòng)倡議”。在該倡議的助力下，美國(guó)在40 多個(gè)非洲國(guó)家促使相關(guān)企業(yè)完成價(jià)值約為708 億美元的1236 筆交易。四是推進(jìn)同非洲國(guó)家的自由貿(mào)易談判，尋求與非洲國(guó)家簽署自貿(mào)協(xié)定。截至目前，摩洛哥是非洲唯一與美國(guó)簽署自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家，雖然美國(guó)尚未與撒哈拉以南非洲國(guó)家簽訂自貿(mào)協(xié)定，但美國(guó)與肯尼亞2022 年宣布建立美肯戰(zhàn)略貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系，2023 年還舉行了第三屆雙邊關(guān)系戰(zhàn)略對(duì)話，肯尼亞有望成為撒哈拉以南非洲首個(gè)同美國(guó)簽訂自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家。五是在美非峰會(huì)上宣布向非洲基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域投資550 億美元，帶動(dòng)美非經(jīng)濟(jì)合作提質(zhì)增效。[1]2023 年7 月，拜登政府稱自美非峰會(huì)以來，美國(guó)和非洲已完成75 項(xiàng)新合作協(xié)議，雙邊貿(mào)易和投資總額約57 億美元。[2]六是利用“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系計(jì)劃”持續(xù)推進(jìn)連接剛果（金）、贊比亞和安哥拉的“洛比托走廊”建設(shè)。2023 年10 月，在比利時(shí)布魯塞爾舉辦的歐盟“全球門戶”論壇上，美國(guó)與剛果（金）、贊比亞和安哥拉等非洲國(guó)家簽署諒解備忘錄，推進(jìn)“洛比托走廊”國(guó)家在非洲交通和關(guān)鍵原材料開發(fā)方面的合作。

三、人文上擴(kuò)大對(duì)非交流

拜登剛上任不久就宣布美國(guó)“外交回歸”。在非洲，所謂“外交回歸”在很大程度上就是通過一系列舉措重振美國(guó)軟實(shí)力，其中最突出的表現(xiàn)就是通過所謂“有溫度的外交”，即女性外交和青年外交來拉攏非洲民眾的感情。

在女性外交方面，拜登在2023 年派出美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫、常駐聯(lián)合國(guó)代表格林菲爾德、第一夫人基爾·拜登和副總統(tǒng)哈里斯以女性外交家的身份訪問非洲，試圖增加美國(guó)的親和感。拜登政府發(fā)起成立“非洲婦女貿(mào)易與投資倡議”“非洲婦女創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目”，向非洲婦女提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)支持。在青年外交方面，拜登也推出系列舉措拉攏非洲青年群體。在布林肯出任國(guó)務(wù)卿后首次對(duì)非視頻“虛擬訪問”中，便與“非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”畢業(yè)生會(huì)面，共同慶祝該倡議成立十周年。在2022 年舉辦的美非峰會(huì)上，拜登政府不僅專門舉辦了“非洲和非裔青年領(lǐng)導(dǎo)人論壇”，還進(jìn)一步擴(kuò)充“非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”。美國(guó)副總統(tǒng)哈里斯宣布，將在“非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”的大框架下，向“曼德拉華盛頓非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人獎(jiǎng)學(xué)金”等青年項(xiàng)目額外追加10.1 億美元。[3]此外，美非峰會(huì)以來，為強(qiáng)化對(duì)非女性外交和青年外交的效果，美國(guó)政府還在上述女性政客訪問非洲大陸的行程中專門安排會(huì)見非洲婦女和青年的活動(dòng)。以副總統(tǒng)哈里斯2023 年3 月對(duì)加納的訪問為例，她分別會(huì)見加納女性團(tuán)體和青年代表并宣布發(fā)起資金總額超過10 億美元的“全球婦女經(jīng)濟(jì)賦能倡議”。

2023年10月25日，津巴布韋哈拉雷，民眾抗議美西方國(guó)家對(duì)本國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。

四、安全上加大對(duì)非投入

“9·11”事件以來，在非洲打擊恐怖主義成為美國(guó)非洲政策的核心。但特朗普時(shí)期美國(guó)力圖減少對(duì)非投入甚至從非洲撤軍，一度引起非洲反恐前線國(guó)家的憂慮。拜登政府上臺(tái)以來，通過政策宣示、高層訪非和軍事項(xiàng)目合作等不斷展示美國(guó)在安全上加強(qiáng)對(duì)非合作的姿態(tài)。

2.2.3 未經(jīng)預(yù)處理的空白脂質(zhì)體溶液 精密量取“2.1”項(xiàng)下空白脂質(zhì)體100 μL，加入900 μL甲醇破乳，渦旋5 min混勻，室溫靜置15 min，12 000 r/min離心5 min，取上清液，即得。

在政策宣示上，布林肯在“21 世紀(jì)的美國(guó)與非洲伙伴關(guān)系”講話中將維護(hù)非洲和平與安全、擴(kuò)大對(duì)非洲安全合作作為美國(guó)非洲政策的核心關(guān)切，并向非洲國(guó)家承諾支持其武裝力量建設(shè)。《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略》指出，美國(guó)將遏制非洲軍事政變的“逆流”，在非洲推進(jìn)安全合作是美國(guó)非洲政策的四大戰(zhàn)略目標(biāo)之一。拜登也在美非峰會(huì)上承諾，美國(guó)將加強(qiáng)與非洲安全合作。在美非軍事高層互動(dòng)中，美國(guó)首位非洲裔國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀2023 年實(shí)現(xiàn)對(duì)吉布提、肯尼亞等非洲國(guó)家的訪問，重申對(duì)肯尼亞的軍事承諾，并同該國(guó)簽署一份為期5 年的反恐安全協(xié)議，釋放出美國(guó)將進(jìn)一步加強(qiáng)與非洲軍事合作的明確信號(hào)。在軍事合作項(xiàng)目上，拜登宣布美國(guó)國(guó)防部將通過一個(gè)為期3 年價(jià)值達(dá)1000 億美元的“非洲安全21 世紀(jì)伙伴關(guān)系”項(xiàng)目來幫助非洲國(guó)家提升其維護(hù)和平與穩(wěn)定的能力。[4]此外，拜登任命邁克爾·蘭利為美軍非洲司令部新任司令，后者由此成為美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)史上首位黑人四星上將。蘭利上任后，頻頻出現(xiàn)在非洲各種軍事會(huì)議上，試圖對(duì)非洲的安全事務(wù)施加影響。尼日爾政變發(fā)生后，蘭利下令將美國(guó)駐尼日爾首都尼亞美的部分美軍轉(zhuǎn)移到該國(guó)阿加德茲地區(qū)的另一基地，以進(jìn)行“重新部署”，凸顯美在非軍事存在。

拜登政府對(duì)非政策的鮮明特點(diǎn)

拜登政府為重塑美非關(guān)系推出的一系列新舉措，使美國(guó)非洲政策呈現(xiàn)出不同于特朗普政府時(shí)期的新特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在突出價(jià)值觀外交導(dǎo)向、新興議題地位凸顯以及強(qiáng)調(diào)遏制中俄在非影響等方面。

一、突出價(jià)值觀外交導(dǎo)向

特朗普政府時(shí)期，美國(guó)在對(duì)非外交中秉持現(xiàn)實(shí)主義原則，在很大程度上損害了美國(guó)在非聲譽(yù)和國(guó)際影響力。拜登上臺(tái)以來，將價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)作為美國(guó)非洲政策的一大核心，大力推進(jìn)在非洲的“民主化”工作。

拜登在致第34 屆非盟大會(huì)的視頻講話中表示，美國(guó)將努力與非洲大陸一起構(gòu)建一個(gè)民主和尊重人權(quán)的未來。[5]為推銷其民主價(jià)值觀，拜登召開所謂“全球民主峰會(huì)”，邀請(qǐng)經(jīng)過美國(guó)以所謂民主標(biāo)準(zhǔn)挑選的非洲國(guó)家參加，鼓吹“民主、自由和法治是美國(guó)與非洲國(guó)家共同的基因”，拉攏非洲國(guó)家向美國(guó)的價(jià)值觀靠近。在《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略》中，拜登政府強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)非洲國(guó)家政府更加透明、更尊重法治人權(quán)以及“更負(fù)責(zé)任”地開發(fā)利用資源是美國(guó)非洲政策的一大目標(biāo)。[6]為在非洲推行民主價(jià)值觀，遏制所謂非洲“民主倒退”，拜登表示將大力推行促進(jìn)非洲民主和政治轉(zhuǎn)型的新計(jì)劃。此外，拜登還宣布，美國(guó)政府將在同非洲政府、非洲地區(qū)組織和非洲市民社會(huì)密切協(xié)作的基礎(chǔ)上，督促美國(guó)國(guó)會(huì)再投入7500 萬美元以在非洲增進(jìn)“透明的”和“負(fù)責(zé)任的”政府治理，同時(shí)為非洲的大選登記設(shè)施和憲法改革等提供資金支持。除了加大投入進(jìn)行拉攏，拜登政府還通過懲罰非洲那些所謂“不符合美國(guó)價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)”的行為來威懾其他非洲國(guó)家。在埃塞俄比亞內(nèi)部沖突中，拜登政府多次對(duì)埃塞當(dāng)局提出警告，督促阿里政府遵守人道主義標(biāo)準(zhǔn)并釋放被逮捕的媒體人士。2023 年尼日爾和加蓬發(fā)生軍事政變后，美國(guó)國(guó)務(wù)院第一時(shí)間發(fā)表聲明譴責(zé)政變，號(hào)召恢復(fù)民選政府并暫停相關(guān)援助項(xiàng)目。2023 年10月，在舉辦第20 屆“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”論壇前夕，拜登以所謂人權(quán)、法治等為由，宣布將從2024 年1 月1 日起中止加蓬、尼日爾、烏干達(dá)和中非共和國(guó)等四個(gè)非洲國(guó)家繼續(xù)參與“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”貿(mào)易的資格。

2023年9月20日，美國(guó)紐約，加納總統(tǒng)阿庫(kù)福-阿多在第78屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論發(fā)言中，嚴(yán)厲譴責(zé)西方歷史上的奴隸貿(mào)易對(duì)非洲造成的傷害，并要求西方國(guó)家支付相應(yīng)的賠償。

二、新興議題地位凸顯

非洲一直深受氣候變化和糧食短缺問題困擾。近年來，隨著全球氣候變化加劇和烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，這兩大議題引起拜登政府重視，成為美國(guó)非洲政策的新關(guān)注點(diǎn)。

在深化美非氣候合作方面，拜登政府表示將從加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化不利影響、清潔能源轉(zhuǎn)型、關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)等四個(gè)方面來支持非洲。在美非峰會(huì)上，拜登政府稱將在“總統(tǒng)適應(yīng)與恢復(fù)應(yīng)急計(jì)劃”的框架下，通過“電力非洲”等倡議，支持非洲國(guó)家的“非洲適應(yīng)倡議”，提高非洲能源利用效率。在2022 年底召開的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第27 次締約方大會(huì)上，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫、美國(guó)總統(tǒng)氣候問題特使克里與南非總統(tǒng)拉馬福薩共同宣布，美國(guó)將向南非的能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系投資計(jì)劃投入10 億美元，以支持南非以及全非范圍的清潔能源、電動(dòng)汽車以及綠色氫能開發(fā)。2023 年3 月，美國(guó)副總統(tǒng)哈里斯在贊比亞號(hào)召美國(guó)企業(yè)為幫助非洲應(yīng)對(duì)氣候變化投入70 億美元，助力非洲實(shí)現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型。在2023 年10 月的“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”論壇上，拜登政府再次宣布正在籌集一筆價(jià)值為80 億美元的資金以投向氣候領(lǐng)域。

在非洲糧食安全議題方面，為在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后拉攏非洲，拜登政府宣布在五個(gè)方面加強(qiáng)美非糧食合作。一是額外追加20 億美元對(duì)非洲緊急人道主義援助；二是擴(kuò)展“喂養(yǎng)未來倡議”，進(jìn)一步改善撒哈拉以南非洲兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況；三是加強(qiáng)與非盟的糧食合作，大力推進(jìn)“非洲農(nóng)業(yè)全面發(fā)展倡議”；四是加強(qiáng)與私營(yíng)部門的糧食合作，促進(jìn)私營(yíng)部門加強(qiáng)對(duì)非洲糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的投資，增加諸如化肥和具有氣候適應(yīng)能力的種子的農(nóng)業(yè)投入；五是加強(qiáng)與多邊國(guó)際組織的糧食合作。[7]2022年8 月，美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表格林菲爾德宣布對(duì)非洲實(shí)行1.27 億美元的人道主義援助并額外向?yàn)醺蛇_(dá)提供2000 萬美元資金幫助該國(guó)解決國(guó)內(nèi)糧食問題。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在2022 財(cái)年為11 個(gè)非洲國(guó)家的貧困人口提供了3.45 億美元的糧食援助，并于2023 年初新增盧旺達(dá)和坦桑尼亞等8 個(gè)非洲國(guó)家為“喂養(yǎng)未來倡議”的工作對(duì)象國(guó)。[8]在2023 年9 月于坦桑尼亞舉行的非洲糧食系統(tǒng)論壇上，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署再度宣布將為非洲糧食安全額外提供1500 萬美元的援助。

三、強(qiáng)調(diào)大國(guó)在非競(jìng)爭(zhēng)

拜登政府的全球戰(zhàn)略以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)來界定美國(guó)當(dāng)下所面臨的國(guó)際環(huán)境，這不可避免地被其延伸到對(duì)非政策中。美國(guó)政府政策文件、高層官員及知名智庫(kù)等一再?gòu)?qiáng)調(diào)要在處理與非洲域外國(guó)家的關(guān)系中進(jìn)行大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，這表明追求大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)已成為拜登政府非洲政策的底色。

美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)發(fā)布的《大國(guó)在非洲競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》指出，隨著近年來非洲在國(guó)際格局中政治經(jīng)濟(jì)地位的提高，大國(guó)在非洲大陸爭(zhēng)奪影響力已是一個(gè)不可否認(rèn)的地緣政治現(xiàn)實(shí)，美國(guó)要在非洲有所作為，就必須妥善應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)。[9]拜登政府的《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略》誣稱中國(guó)在非洲進(jìn)行所謂“有害活動(dòng)”，指責(zé)中非關(guān)系挑戰(zhàn)了美西方主導(dǎo)的國(guó)際秩序，損害了美國(guó)在非洲的利益。[10]布林肯更是多次“告誡”非洲國(guó)家，美國(guó)與中國(guó)在國(guó)家治理、商務(wù)往來和安全方面的理念存在很大不同，非洲國(guó)家在同外部世界打交道時(shí)需要“睜大眼睛”。布林肯還帶有明確指向地表示，雖然美國(guó)不會(huì)要求非洲國(guó)家在美中之間選邊站隊(duì)，但美國(guó)鼓勵(lì)非洲國(guó)家在做選擇時(shí)不斷思考深層問題，以“尋求表象下的事實(shí)”。[11]為遏制中非高質(zhì)量共建“一帶一路”，美國(guó)向南非等非洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人施加壓力，千方百計(jì)阻撓他們參加于2023 年10 月在北京舉辦的第三屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇。與此同時(shí)，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)以削弱俄羅斯為目標(biāo)，就非洲國(guó)家在烏克蘭危機(jī)中的立場(chǎng)、第二屆俄非峰會(huì)和金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人南非峰會(huì)等進(jìn)行緊鑼密鼓的破壞活動(dòng)。在美國(guó)干涉下，俄羅斯總統(tǒng)普京不得不以視頻方式參加金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人南非峰會(huì)，而參加第二屆俄非峰會(huì)的非洲國(guó)家元首和政府首腦數(shù)量相比首屆俄非峰會(huì)也有很大下降。

2021年11月18日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在對(duì)尼日利亞進(jìn)行訪問時(shí)提及“非洲國(guó)家或陷中國(guó)債務(wù)陷阱”，遭時(shí)任尼日利亞外交部長(zhǎng)反駁。

拜登政府對(duì)非政策的前景

未來一段時(shí)期，在深化美非合作關(guān)系的同時(shí)，拜登政府的非洲政策將繼續(xù)以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為戰(zhàn)略重點(diǎn)，追求遏制中俄的戰(zhàn)略目標(biāo)。不過，拜登政府拉攏非洲打壓其他域外大國(guó)的戰(zhàn)略圖謀難以如愿，其非洲政策難達(dá)預(yù)期。

第一，對(duì)非交往向來排在美國(guó)全球戰(zhàn)略的末端，相關(guān)承諾往往口惠而實(shí)不至。拜登上臺(tái)以來，對(duì)非洲大唱贊歌，并出臺(tái)系列舉措加強(qiáng)美非關(guān)系，但同美國(guó)對(duì)世界其他地區(qū)的投入相比仍然相形見絀。與中東地區(qū)相比，在新一輪巴以沖突爆發(fā)后，布林肯在不到兩個(gè)月的時(shí)間里三次訪問以色列，拜登也親訪以色列并火速下令將航母開往地中海。反觀非洲，不僅特朗普任內(nèi)四年從未踏足非洲大陸，拜登在2022 年的美非峰會(huì)上宣布將“很快訪問非洲”后，現(xiàn)已過去一年也遲遲未有他訪問非洲的消息。美非關(guān)系的歷史屢次表明，美國(guó)對(duì)非洲開的往往是“空頭支票”，許多承諾在實(shí)踐中往往大為縮水。以“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”為例，雖然其號(hào)稱“美國(guó)與撒哈拉以南非洲經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基石”，但美國(guó)的目的實(shí)際上是通過加大對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)的滲透、增強(qiáng)與非洲的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系來謀求非洲在政治制度和價(jià)值觀上向美國(guó)靠攏。為此，美國(guó)為非洲國(guó)家加入該法案設(shè)立了層層標(biāo)準(zhǔn)。拜登政府上臺(tái)以來，更是不斷以各種借口將部分非洲國(guó)家從“非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案”受惠名單中剔除。近年來，已有埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞、布基納法索、烏干達(dá)、尼日爾、加蓬和中非共和國(guó)等多個(gè)非洲國(guó)家被剝奪受惠國(guó)資格，使可從這一法案中得到實(shí)惠的非洲國(guó)家不斷減少。

2023年4月23日，吉布提，蘇丹武裝沖突持續(xù)，美國(guó)駐蘇丹大使館的撤離人員抵達(dá)吉布提的萊蒙尼爾軍營(yíng)。

第二，拜登政府對(duì)非可用資源有限，美非關(guān)系發(fā)展的動(dòng)力不足。美國(guó)受烏克蘭危機(jī)、巴以沖突等地區(qū)熱點(diǎn)問題牽扯，真正能向非洲投射的資源相對(duì)有限，其所作承諾的履行前景并不被非洲國(guó)家看好。與此同時(shí)，拜登政府還面臨美國(guó)私營(yíng)部門資源不足的問題。盡管拜登政府糾集眾多跨國(guó)企業(yè)并聲稱將加大對(duì)非投資，但美非經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性差異使其在非投資缺少利潤(rùn)支撐，美國(guó)公司在非洲業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大面臨不少困難，其所謂投資更多只是象征性意義。美非貿(mào)易額長(zhǎng)期不振就是一個(gè)重要的例證。盡管有美國(guó)政府的各項(xiàng)鼓勵(lì)措施，但在21 世紀(jì)第二個(gè)十年，美非貿(mào)易額仍下降了超過一半，從2010 年的821 億美元降至2020 年的327 億美元。[12]在全球經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇、美國(guó)國(guó)內(nèi)撕裂嚴(yán)重的背景下，美國(guó)公私部門投向非洲的資金恐將繼續(xù)減少。

第三，非洲國(guó)家自主性不斷提高，不會(huì)隨美國(guó)政策“起舞”。對(duì)于美西方國(guó)家在非挑起“新冷戰(zhàn)”、拉攏非洲國(guó)家選邊站隊(duì)的行為，非洲國(guó)家政府高層和學(xué)者直接說“不”。在烏克蘭危機(jī)中，面對(duì)美國(guó)的壓力，以埃及、南非為代表的非洲國(guó)家仍然堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，厄立特里亞更是多次對(duì)美國(guó)提出的涉烏草案投出反對(duì)票。在2022 年3 月聯(lián)大投票前，針對(duì)美國(guó)駐南非大使魯本·布里吉蒂指責(zé)南非站在俄羅斯一邊并為之“提供武器彈藥”，南非外交部緊急召見布里吉蒂并提出嚴(yán)正外交抗議。南非外交部長(zhǎng)潘多爾在與布林肯舉行的聯(lián)合記者招待會(huì)上則表示，非洲不喜歡在一件事上被告知“你要么選擇這邊，要么選擇那邊”。在2022 年8 月布林肯訪非前夜，南非金山大學(xué)學(xué)者邁特希勒發(fā)文指出，美國(guó)、俄羅斯和法國(guó)等大國(guó)正在非洲展開一場(chǎng)新的地緣政治斗爭(zhēng)，在這場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，非洲國(guó)家被勸說選擇站在全球某一大國(guó)的陣營(yíng)，但是，非洲國(guó)家應(yīng)當(dāng)有自己的思考與立場(chǎng)。

第四，美國(guó)同其他西方國(guó)家在非洲也存在難以調(diào)和的矛盾。在對(duì)非問題上，其他西方大國(guó)并不會(huì)對(duì)美國(guó)唯命是從，美國(guó)難以協(xié)調(diào)西方大國(guó)力量共同投入對(duì)非行動(dòng)。2023 年尼日爾政變發(fā)生后，美國(guó)代理常務(wù)副國(guó)務(wù)卿紐蘭就在尼日爾的反法浪潮中火速到訪尼日爾，并與尼日爾政變軍方人士舉行了兩個(gè)小時(shí)的會(huì)談。美國(guó)此舉被法方視為企圖填補(bǔ)法國(guó)撤軍后留下的真空、趁機(jī)蠶食法國(guó)在尼日爾的利益，引發(fā)法方強(qiáng)烈不滿。法國(guó)外交部的一名官員在接受《費(fèi)加羅報(bào)》采訪時(shí)，批評(píng)華盛頓方面在毫無預(yù)兆的情況下突訪尼日爾的行為是將自身的利益置于盟友利益之上，法國(guó)有理由擔(dān)心美國(guó)可能在其背后與尼日爾的軍政府達(dá)成秘密協(xié)議。

總之，雖然拜登政府對(duì)非洲雄心勃勃并會(huì)繼續(xù)加大對(duì)非投入，但只要美國(guó)不改變其全球戰(zhàn)略的霸權(quán)底色和在非洲以競(jìng)爭(zhēng)之名行打壓之實(shí)的做法，其非洲戰(zhàn)略的推進(jìn)就會(huì)困難重重，其在非洲的戰(zhàn)略目標(biāo)也會(huì)成為“空中樓閣”。