淮河流域河湖生態緩沖帶保護修復項目管理問題與建議

呂雷，張玉

（生態環境部淮河流域生態環境監督管理局生態環境監測與科學研究中心，安徽 蚌埠 233001）

淮河流域是中國重要的水資源供應區之一，擁有豐富的湖泊、河流和濕地生態系統。然而，隨著城市化和工業化的不斷發展，流域水環境遭受到了嚴重的污染和生態破壞。為了改善淮河流域的生態環境，中央采取了一系列措施，其中包括中央水污染防治資金的投入，特別是用于河湖生態緩沖帶建設的項目。這些項目旨在通過恢復和保護河湖生態緩沖帶的生態系統，提高水質，減少污染物排放，以及增強生態系統的穩定性。這些項目的重要性不言而喻，但在項目管理中仍然存在一系列問題，影響了項目的進展和效益。

本文針對相關問題開展實地調研，經詳細考察淮河流域四省2018—2022 年中央水污染防治資金重點項目中的28 個河湖生態緩沖帶保護修復項目（其中安徽2 個、河南1 個、江蘇5 個、山東20 個），發現各地在項目管理的多個環節還存在一些不足，導致資金利用效率低下、項目進展緩慢等一系列負面影響。因此，有必要對這些問題進行梳理，并針對性提出合理建議，以提升項目管理水平和資金使用效益。

1 存在的問題

1.1 項目申報初審不嚴

項目申報是項目管理的起點，部分項目在申報初審階段存在一定程度的不嚴謹。具體來說，有些項目的可行性研究不夠充分，項目成熟度不高，缺乏對項目長期效益的深入考慮。按照要求，項目申報以市縣為主體，申報項目績效目標應與“十四五”重點流域水生態環境保護規劃目標銜接，實施過程中，有些項目著重解決地方點源污染問題，而忽視了流域性的綜合防治措施，導致項目實施對規劃綜合長遠發展支撐不足。同時，以地市為單位的項目申報多從行政區域的角度考慮，而忽視了流域上下游的統籌協調，致使同一條河流不能統一的協調開展建設，致使水污染防治資金投入效益未能最大化，無法重點解決全流域最需解決的難點問題，可能造成中央水污染資金利用效益的低下。

1.2 地方配套資金投入缺乏剛性約束

根據要求，中央水污染防治資金作為引導性資金，僅保障項目支出的一定比例，項目的申報過程中地方政府應提供一定比例的配套項目資金，形成合力共同推動生態環境的治理與修復。然而，部分申報項目的地方配套資金未能與財政資金同期下達。在個別項目中，即使中央水污染防治專項財政資金已經使用完畢，地方政府配套項目資金仍未到位，導致項目無法按計劃全面推進，只能暫時按照財政資金所能支持的工作內容開展建設。此后，為了盡快落實項目完工，即使項目整體績效尚未完全達到申報目標的情況下，仍然批準進行相關審計、驗收等竣工驗收工作，從而導致出現“報大建小”的現象，嚴重損害項目的整體效益。

1.3 缺乏統一審計驗收標準和績效考評制度

流域各省市在中央水污染資金保障的河湖生態緩沖帶保護修復項目完工審計、竣工驗收和績效考評上缺乏制度的統一性，項目審計和驗收基本由各項目主體按照地方規定開展，制度頂層設計的不完善，導致項目完工審計、竣工驗收和績效考評結果不具有可比性；同時，即使同省各地市執行同一個審計制度、竣工驗收辦法和績效考評辦法，在對制度或辦法理解把握上也存在不一致現象，缺乏標準執行統一性。所以，無論是標準的不統一，還是對標準執行的不統一，都或多或少地影響項目審計、竣工驗收和績效考評結果，不具有可比性的評價結果可能會直接影響相關決策的公正性。

1.4 缺乏有效的后期運維資金保障

河湖生態緩沖帶保護修復項目建設完成后，需要進行長期的維護，才能確保項目的穩定運行，確保河湖岸線生態系統的穩定和河湖水質的持續改善。然而，由于缺乏對項目后期運維資金保證的剛性制度約束，后期必要的維修、保養和管理工作常有因缺少運維資金而減少，導致項目建成投用運行效果不佳，未能充分發揮項目應有的長期生態效益，約占1/4 的項目多少會存在類似問題。更有甚者，幾年后，項目因損毀嚴重擬再次申請重建或修繕，逐漸形成“重建設輕管理”的現象，造成中央水污染資金的浪費，影響河湖生態緩沖帶保護修復項目發揮中長期效益。

1.5 缺乏項目退出機制

部分項目在申報階段前期論證和統籌考慮不夠充分，實施過程中出現不達預期的情況，個別項目因土地指標或防洪要求發生變化未能滿足項目建設開工條件，從而導致項目無法按期啟動或進展緩慢，使資金未能充分得到有效利用，甚至造成資金的長期閑置。針對這種情況，目前缺乏項目退出機制，未明確在哪個階段滿足什么條件執行合理的退出和解決不同階段造成項目終止的問題。

2 合理化建議

2.1 加強項目審查

加強項目成熟度審查和區域性污染防治的統籌協調。在項目申報階段，嚴格把控項目入庫規定，要求申報主體提供較成熟的項目可行性研究報告，確保項目具備充分的技術、經濟和環境可行性；同時，在項目評審過程中，要求項目申報主體與相關重點流域水生態環境保護規劃編制部門進行充分溝通和協調，建立與“十四五”重點流域水生態環境保護規劃銜接，確保項目實施后能夠解決區域“十四五”期間最急需解決生態緩沖帶修復重點難點問題，從而解決流域水生態環境短期和長遠相關問題。

2.2 強化地方配套資金剛性約束

為確保配套資金按時到位，需要明確地方政府的配套資金投入的規定比例和時間節點，確保其與中央水污染防治資金同步下達、同步推進；此外，明確地方政府配套資金的來源和使用計劃，建立地方政府配套資金到位的監督和考核機制；加強資金使用情況的監督和信息公開，提高資金使用的透明度和效率。

2.3 建立統一審計、驗收和績效考評制度標準

建立能夠滿足要求的統一項目審計、驗收和績效考核標準，確保各地執行的是同一項制度，切實提高項目審計、驗收和績效考核結果的可比性；同時，開展對審計與驗收工作的指導和培訓，提升各地對項目審計、驗收和績效考評制度理解的一致性，確保各地績效考評把握尺度的一致性，提高績效考核結果的可應用性。

2.4 建立有效的后期運維資金保障機制

嘗試建立后期運維保障與項目建設全生命周期管理的保障機制，實施統一的建設與運維合并管理，確保緩沖帶濕地生態功能持續運行和水質凈化效果；嘗試設立河湖保護基金、生態補償機制等，妥善解決運維資金缺口問題，探索建立長期穩定的資金來源；嘗試建立公共財政和市場化機制相結合的后期運維資金管理模式；嘗試鼓勵吸引社會資本參與項目后期運維，通過公私合作、PPP 模式等方式引入市場機制，提高資金的籌措效率和使用效果；加強對后期運維資金的監督和管理，確保資金使用的透明度和合理性。

2.5 建立項目退出機制

加強項目全過程審批各階段的溝通與協調，強化項目實施的風險評估工作。針對個別原因確實無法開工或后續建設的項目，在項目不同階段分別設置不同的退出標準和原則，形成有效的項目退出機制。及時收回中央資金，妥善解決后續工程問題，避免爛尾項目，避免資金閑置。

3 結論

通過調研分析，淮河流域中央水污染防治資金河湖生態緩沖帶保護修復項目管理中存在項目入庫初審不嚴、地方配套資金投入缺乏剛性約束、缺乏統一審計驗收標準和績效考評制度、缺乏有效的后期運維資金保障機制以及缺乏項目退出機制等問題。為解決這些問題，建議加強項目審查，強化地方配套資金投入約束，建立統一審計驗收和績效考評標準，建立有效的后期運維資金保障機制以及項目退出機制等。通過這些改進建議，期望為淮河流域“十四五”期間的河湖生態緩沖帶建設提供有力支持，提高項目管理水平和資源利用效益，從而更好地實現流域生態環境保護的目標■