憲法說理及其適用范例

江國華 陳嘉林

在一般意義上,憲法實施就是關于憲法規范、原則和精神在現實生活中貫徹落實的各種活動的總稱。構建中國特色的憲法實施理論體系和制度體系,是一項具有戰略意義的理論課題。在紀念中華人民共和國憲法公布施行30周年的講話中,習近平總書記強調:“憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施?！敝泄仓醒胗“l的《法治中國建設規劃(2020—2025年)》指出:“堅持依憲治國、依憲執政,把全面貫徹實施憲法作為首要任務,健全保證憲法全面實施的體制機制,將憲法實施和監督提高到新水平?！痹诩o念現行憲法公布40周年的講話中,習近平總書記再次強調:“強化憲法意識,弘揚憲法精神,推動憲法實施?！秉h的二十大報告重申:“加強憲法實施和監督,健全保證憲法全面實施的制度體系,更好發揮憲法在治國理政中的重要作用,維護憲法權威?！?/p>

在中國,憲法實施是一個綜合性概念。就其實施主體而言,既包括國家機關,也包括公民和企事業組織。憲法序言的最后一個自然段規定:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”就其實施方式而言,既包括憲法的執行和遵守,也包括憲法的適用和監督。依照憲法規定“建立國體、政體、社會經濟制度、民族區域自治制度等”[1]屬于憲法執行和遵守的范疇,根據憲法創制法律、制定政策等屬于憲法適用的范疇,法律的合憲性審查、法規的備案審查等則屬于憲法實施監督的范疇。

在學理上,任何形式的憲法實施均內嵌著憲法說理。憲法實施的過程,即“憲法外現于行”與“內化于心”的過程。而憲法說理的意義正在于“內證于心、外證于行”。證者,明也,示也?！皟茸C于心”,即明理于人之內心;“外正于行”,即示理于行為之中。不過,憲法說理亦有隱性與顯性之分。顯性說理通常借助于一定的文字形式予以表達;隱性說理則融貫于具體的行為之中。在諸種憲法實施中,憲法適用、憲法實施監督等形式中的憲法說理通常需要借助于專門文字予以表達,故具有顯性說理的典型特征。

一、憲法說理的呈現形式

何謂憲法說理?憲法說理是一種推理和論證,是憲法涵義闡明的邏輯過程和證據提供,其重要的功能是通過對憲法規范內涵的闡明,將憲法與特定的規范事實或社會事實聯系起來,使二者之間的詮釋循環得以展開[2]。在不同領域中,憲法說理所呈現的結構具有相似性。憲法說理即是依據憲法規定、原則與精神而展開的對有關涉憲性的法規或者事實進行的說明與論證。

(一)憲法理解

憲法理解是憲法說理的重要呈現形式。理解乃是一個語言應用的過程。在伽達默爾看來,能被理解的存在就是語言,能夠用于解釋的也是語言,語言性是理解的基本特征之一。理解的展開過程自始至終貫穿著語言的應用。在法律領域,理解的語言主要體現在法律文本之上[3]。憲法理解是指對憲法規范所表達的內容和具有的意義進行理性的認知、思考和接受[4],其主體具有多元性,在面對憲法文本時,我們每個人都有可能對憲法的同一條文擁有自己獨特的理解。究其本質,憲法理解其實是“憲法解釋”或者憲法說理的一種前提性工作,即前理解。這種“前理解”指的是審查主體基于長期職業經驗所積累的觀念,對涉及與憲法相沖突的法規或事實形成一種“意義預期”,來評判其是否合憲[5]。此外,憲法理解的運用有一個先后的排序過程,首先應考慮的是憲法規范,其次是原則,最后是憲法精神。對此三者進行優先排序的原因主要是從“形式”這一角度考慮,憲法規范一般是憲法條文,其具有較為固定的形式;憲法原則一部分可以在憲法條文中得出來,而另外一部分需要結合文本外的因素進行考量;憲法精神較之憲法原則更為抽象化,它更多時候反映的是一種社會共識,而這種共識需要從歷史、文化等多方面加以考察。下文將對構成憲法說理的三種要素——憲法規范、憲法原則、憲法精神進行分析。

1.理解憲法規范

憲法是我國的根本大法,具有最高的效力。從憲法地位來看,憲法規范在我國的法律體系之中具有至上性,是以根本規范為指導的價值體系與規范體系[6]。從此處而言,憲法規范具有兩種表現形式:一是實定意義上的憲法規范,二是注入某種超實在性的價值規范。如果對實定意義上的憲法規范進行分類,其還可分為授權性憲法規范、義務性憲法規范以及禁止性憲法規范等[7]。從憲法規范的至上性而言,其主要表現為法律位階的最高性。如憲法第5條第3款規定“一切法律、行政法規、地方性法規都不得與憲法相抵觸”,這也意味著符合憲法規范首先是要符合其層級效力。從憲法規范的價值體系而言,憲法規范所呈現的法治價值、人權保障價值等具有根本性的價值特征,這需要結合憲法原則與憲法精神加以考量來理解,對于憲法規定的理解主要體現在法律文本本身所體現的一種意義。

2.理解合憲法原則

憲法的基本原則是指通過憲法規范所體現的憲法內容的基本標準、基本準則或者基本界限[8]55。在美國,憲法文本本身以及先前的法院判決構成了憲法原則的淵源[9]。而在我國,憲法原則主要直接體現在憲法條文之中,在更多的情形下,憲法原則須從憲法文本的詮釋中予以發現[10]。

從我國的憲法文本來看,我國的憲法原則包括人民主權原則、基本人權原則、權力制約與監督原則。(1)關于人民主權原則。如我國憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民,同時憲法規定的國家性質也反映了人民主權原則。(2)關于保障人權原則。2004年憲法修改加入“國家尊重和保障人權”條款。同時,2004年憲法修正案中的多處修改都與人權及其保障有密切的關系,例如關于緊急狀態的修改、關于建立健全社會保障制度的修改、關于公民私有財產權的修改等,充分顯示了國家對人權保障的重視[8]68。因此,對于憲法的理解應從保障公民個人權利與自由的角度出發,使其符合保障人權的憲法原則。(3)關于權力制約與監督的原則。在我國,從理論上來講,行政機關、司法機關的權力來源于權力機關,但權力機關不能代替行政機關和司法機關行使行政權和司法權,這種權力上的分工本身在一定意義上也是分權原則的一種體現[11]。憲法第3條規定“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則”,“國家行政機關、監察機關、審判機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”。在合憲性審查中,秉持權力監督與制約原則是保持我國憲法權力秩序的要求。憲法是國家權力秩序的基礎,最優良的權力秩序就是保持不同權力之間維持某種程度的動態平衡[12]。從權力制約與監督原則出發,對法律草案的審議以及法規、司法解釋、立法解釋等的憲法理解,應從國家機關之間的權力配置關系中去考量,以此來維護憲法秩序的統一。

3.理解憲法精神

何謂憲法精神?韓大元教授認為,憲法精神存在于人們對憲法的意識、思維與心理狀態之中,這是社會最高的價值共識,體現了國家的根基與元氣[13]。范毅教授認為,憲法精神是國家體制人本化的價值追求在憲法中的反映,并通過憲法規定、原則等體現,是憲法真正的本質與核心[14]。林來梵教授從規范主義的進路出發,認為憲法精神可以理解為貫穿于憲法規范體系或其主要結構之間的核心價值取向,是整部憲法的根本價值目標[15]。綜合以上來看,憲法精神乃是蘊含于憲法文本之中以及存在于社會之中的最高價值。審查主體通過對憲法精神的理解,從而進行法規是否合乎憲法的判斷。換言之,憲法精神一方面依托于憲法文本,另一方面其不一定是憲法條文直接明文規定的內容,有時需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務等文本以外的因素中推導、論證、引申出來[16]。除此之外,憲法的價值對法律的制定有著引領性作用,法律草案的審議最重要的一點即是看法律文本所體現的價值是否符合憲法精神。如在民法典編纂中或者是在其他法律的制定過程中,第1條都會規定:“根據憲法,制定本法?！睆姆晌浑A上看,如果一部法律得不到上位法的授權,這部法律的正當性是值得存疑的。從法律精神上看,一方面制定的下位法精神是對憲法精神的具體闡釋,另一方面憲法精神對所有下位法的制定具有實質性的拘束力作用。而在法規生效后的立法審查中,由于法規在運行過程中已經不符合社會當下的一種共識性基礎,因此,審查主體會基于對憲法精神的理解,對相關法規進行實質性審查并給出相應的憲法理解。

(二)憲法判斷

憲法判斷是憲法說理的另一種呈現形式。從憲法判斷這一概念本身出發,大致有三重意涵。一是如憲法理解一樣,憲法判斷是指任何人都可以進行的關于憲法問題的判斷;二是指對涉及憲法的事實從憲法學的角度作出分析與認定;三是指通過憲法審查程序所作出的具有法效力的判斷[17]。在許多國家中,憲法判斷亦被視為一種方法,即審查機關處于法秩序的安定性考慮,回避作出憲法判斷,或者是推定其合憲。這實質上是在某種程度上為公權力行為提供道德倫理上的正當性和社會學意義上的可接受性,實現一種超越實證憲法的正當化[18]。本文所指稱的憲法判斷主要是以審查機關為主體對于憲法問題作出的價值判斷,此種判斷寓于說理之中。

在我國目前的憲法實踐中,憲法判斷的主體主要是以國家機關為主,如人大及其常委會、司法機關等。在憲法說理的過程中,憲法判斷是審查機關基于對憲法的規定、原則與精神的理解所作出的一種價值選擇,出于對政治現實或者法益輕重的考量,其可以作出違憲或者合乎憲法的判斷。如在廢止收容教育制度的案例中,有政協委員提出收容教育制度不符合憲法中國家尊重和保障人權的規定。法規備案審查室在廢止收容教育制度的論證中,首先肯定了收容教育制度在先前實踐中所發揮的作用,接著論證隨著我國民主法治建設的推進和人權司法保障制度的不斷完善,收容教育制度的問題應予以解決[19]。在這一論證中,審查機關并未直接明確收容教育制度是否違反憲法,而是通過社會的發展,對憲法規定的理解而作出的判斷,此種判斷顯示出審查主體面對涉及憲法問題時的審慎態度。

(三)憲法解釋

憲法解釋是指憲法解釋機關根據憲法的理念、基本精神和基本原則對憲法規范的含義、界限及其相互關系所作的具有法律效力的說明[20]。從憲法解釋的概念出發,若用一個更為寬廣的視角來看,憲法說理的外延可以包含憲法解釋。根據我國憲法第67條的規定,全國人大常委會有解釋憲法、監督憲法實施的職權。從憲法規范而言,我國有權解釋憲法的主體是全國人大常委會。鑒于全國人大是最高國家權力機關,其不僅具有最高性,還具有“全權性”,學界一般認為其也擁有憲法解釋權;由于全國人大常委會是其常設機關,是經常性地行使全國人大權力,而全國人大一年召開一次會,解釋憲法會造成不必要的困難,因此,解釋憲法的權力主要由全國人大常委會行使[21]。除此之外,其他國家機關援引憲法的條文或者原則進行的解釋,沒有普遍的約束力,應屬于無權解釋的范疇。

在實踐中,憲法解釋涉及憲法的法規或者案例時,除了看其是否符合憲法的規定、原則與精神之外,并針對客觀的具體事實或者立法事實作出分析,進行論證說理。從實證法的觀點來看,法律事實乃是指實證法所規范之生活事實,主要特征表現為具體性、事實性和受規范性。因此,法律事實又稱為法律所規定的發生或繼續存在于具體事件中的事實或狀態[22]。其中的具體事實乃是指存在于具體案件中的受法律規范所支配的生活事實。若案件的基礎事實涉及憲法規范的支配范圍,審查機關亦會援引憲法的規定、原則與精神進行解釋。此外,具體的案件事實是憲法判斷重要的構成要素。

不同于具體事實,立法事實有其自身獨特的含義。在我國立法審議與法規備案審查制度的審查中,由于此種審查屬于對一般法規范的抽象審查,這就要求審查機關在審查的過程中對所制定法規背后的立法事實有相當的了解。立法事實不同于裁判事實,一般是指作為立法背景、支持立法合理性的一定社會事實,其是形成所制定法律的基礎,并支持該法律的事實[23]。在實行以司法為中心的合憲性審查國家,由于受權力分立與制衡的限制,司法機關對立法事實的審查一般是采取審慎的克制態度,如美國的立法事實審查只是謹慎地限于刑事類的憲法訴訟以及對人種歧視等憲法案例中[24]。我國實行合憲性審查的主體是全國人大及其常委會,其本身也是制定法律機關。從這一地位出發,我國的合憲性審查主體對于相關法規制定的背景、資料有著豐富的認知,并且立法機關有充足的資金與人員進行調配,以便展開詳細的事實調查,進而在掌握豐富的立法事實基礎之上,作出憲法解釋[25]。從我國的立法程序來看,我國的立法程序基本包括提出立法案、審議法律草案、表決和通過法律案以至到最后公布法律四個基本程序。并且在立法過程中如召開座談會、論證會、聽證會等,立法機關可謂是全過程參與其中,它們對支撐立法事實的客觀資料有著全面的了解與把握。比如我國《立法法》第21條規定:“各代表團審議法律案時,提案人應當派人聽取意見,回答詢問。各代表團審議法律案時,根據代表團的要求,有關機關、組織應當派人介紹情況?！?/p>

然而,對于立法事實這一概念仍需要從以下兩個方面來分析。一是立法事實的認定。我國審查機關掌握了豐富的立法事實資料,但并非所有立法事實都與審查對象有密切關系,因此仍需要對立法事實進行界定。由于審查機關是依據憲法所進行的判斷,那么可以認為,只有當某項事實足以影響審查機關對于憲法規范在系爭案件中的適用時,這個事實才是審查機關所認定的事實。二是立法事實的定位問題。鑒于事實與價值之間的二分,審查機關并不能完全憑借事實去做審查的判斷,立法事實的認定在審查機關判斷過程中,只是其判斷的前提,而無法直接充當法律爭議之答案背后所根據的理由[26]。因此,只有上述的立法事實認定與適用的情形才構成憲法解釋的客觀事實基礎。

綜上所述,憲法理解、憲法判斷與憲法解釋共同構成了憲法說理的呈現形式。憲法說理與單純援引憲法說明不同,說理必須根據憲法文本以及客觀事實進行推理論證,在分析過程中占據著重要地位。憲法說理這一概念自身的廣度為我們理解憲法文本提供了一個可供參考的路徑,有利于憲法更進一步的實施。

二、憲法說理的適用范例

在我國,憲法說理的適用場域非常廣泛,如在修憲、詢問答復制度、立法及重大事項決定、合憲性審查、備案審查以及司法裁判中都存在不同程度的說理,下文分別闡述之。

(一)修憲中的憲法說理

自1982年修改憲法以來,我國在修憲過程中對修改的憲法條款做詳盡的說理,使其符合黨和國家的改革方向,推動了社會的發展。如在1993年修改憲法時,在憲法序言第10自然段末尾增加:“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展?！痹谛薷牡慕ㄗh說明中提到,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,是由我國具體歷史條件和現實條件所決定的,在建設中國特色社會主義中發揮著重要的作用,把它寫進憲法,肯定了這一制度將長期存在,不斷完善和發展[27]902。1999年修改憲法時,在憲法第5條增加:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家?！痹趹椃ㄐ拚傅恼f明中寫道:“依法治國,是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略,是國家長治久安的重要保障。”將“依法治國,建設社會主義法治國家”寫進憲法,對于堅持依法治國的基本方略,不斷健全社會主義法制,發展社會主義民主政治,促進經濟體制改革和經濟建設,具有重要的意義[27]1082。2004年修改憲法時,在憲法第2章“公民的基本權利和義務”頭一條即第33條中增加一款,作為第3款:“國家尊重和保障人權?！边@樣修改主要基于兩點考慮:一是尊重和保障人權是我們黨和國家的一貫方針,這次把它寫入憲法,可以進一步為這一方針的貫徹執行提供憲法保障。二是黨的十五大、十六大都明確地提出了“尊重和保障人權”。在憲法中作出尊重和保障人權的宣示,體現了社會主義制度的本質要求,有利于推進我國社會主義人權事業的發展,有利于我們在國際人權事業中進行交流和合作[28]。2018年修改憲法時,在第1條第2款后增寫:“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”其主要考慮到中國共產黨是執政黨,是國家最高政治領導力量。憲法從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定,有利于在全體人民中強化黨的領導意識,有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面,確保黨和國家事業始終沿著正確方向前進①。

從歷次修憲的草案說明觀之,修改憲法的說理一方面用黨中央的方針、政策、路線來充當說理的規范來源;另一方面是根據社會情勢的變化,根據新時代堅持和發展中國特色社會主義的新形勢、新實踐,對憲法的修改進行說理。

(二)詢問答復中的憲法說理

有學者經過案例實證問題研究,認為詢問答復制度分別在擴大憲法效力、公民選舉權、裁決立法沖突等領域推動憲法的實施,而憲法說理在其中扮演著重要角色[29]。如最高人民法院1989年9月20日請示全國人大常委會法制工作委員會關于地方性法規與國家法律相抵觸應如何執行,法制工作委員會在回復中稱:“根據《中華人民共和國憲法》第100條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條的規定,省、自治區、直轄市的人民代表大會,省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會,制定和頒布地方性法規,均不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。因此,人民法院在審理行政案件的過程中,如果發現地方性法規與國家最高權力機關制定的法律相抵觸,應當執行國家最高權力機關制定的法律?！雹谠谠摶貜椭?法制工作委員會堅持憲法文本的最高性,以“不得與憲法相抵觸”進行闡釋,是詢問答復中的例證。

在2004年,全國人大法工委對《關于如何理解憲法第四十條③、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條的交換意見》的回復中,完全肯定了湖南省人大法工委的論證。其論證道:“首先,公民通信自由和通信秘密是憲法賦予公民的一項基本權利,這是由憲法明文規定的情形,并且對此項權利進行限制只有是因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查。其次,關于基本權利的保護范圍問題,湖南省人大法工委指出移動用戶通信資料中的通話詳單可以清楚地反映一個人的通話對象、通話時間等大量個人隱私和秘密,是通信內容的重要組成部分,應屬于憲法保護的通信秘密范疇。最后,人民法院依照民事訴訟法第65條規定調查取證,應符合憲法的上述規定,不得侵犯公民的基本權利?！雹軓纳鲜稣撟C可以看出,此處的憲法說理是從憲法文本出發,對憲法規范的結構進行分析,然后對基本權利的保護范圍進行討論,從而作出相應的憲法理解并進行判斷。簡言之,符合憲法規定在堅持文本至上性的同時,要通過文義、體系等不同方法進行理解性的闡釋。

(三)立法及重大事項決定中的憲法說理

在立法及重大事項的決定中,憲法規定與憲法精神貫穿其中。如在《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定(草案)〉的說明中》,全國人大常委會根據憲法的規定進行說理:“我國憲法規定,國家監察委員會是最高監察機關,領導地方各級監察委員會的工作。制定監察法規是國家監察委員會履行憲法法律職責所需要的職權和手段?！雹菰凇度珖嗣翊泶髸椃ê头晌瘑T會對〈關于設立成渝金融法院的決定(草案)〉審議結果的報告》中說道:“今后設立專門人民法院,應當根據憲法和有關法律的規定和精神,從我國法院組織體系的整體性、結構性、合理性出發,科學論證,統籌考慮,審慎研究。”⑥

在關于《中華人民共和國愛國主義教育法(草案)》的說明中說道:“憲法明確規定國家在人民中進行愛國主義教育,制定愛國主義教育法,全面落實憲法規定,保障和加強愛國主義教育,是鞏固和壯大主流意識形態,教育引導公民自覺履行憲法義務,保證國家長治久安的重要舉措。”又如在關于《中華人民共和國立法法(草案)》的說明中強調:“根據憲法精神和黨中央關于推進合憲性審查工作的部署要求,總結近來經驗,明確在法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求?！雹咴陉P于《中華人民共和國監察法(草案)》的說明中談道:“監察法草案根據憲法修改精神作了進一步修改?！雹嘤袑W者認為立法草案說明作為對立法進行的理由說明的文本載體,其背后蘊藏著對立法的整體性解釋和對立法重點內容的“原旨”化解釋,因此,應當加強立法理由的闡釋[30]。然而,通過上述實踐的分析,可以發現,在立法及重大事項決定中,憲法的規定與精神是其說理的依據,但是并沒有更進一步的闡述。

(四)合憲性審查、備案審查中的憲法說理

我國合憲性審查、備案審查中憲法說理的主體是全國人大常委會法工委與憲法和法律委員會。其中,全國人大常委會法工委的說理主要集中在法規備案審查制度之中,而憲法和法律委員會的說理主要集中在對立法的草案審議報告之中⑨。下文試舉實例分析之。

在對法律草案的審議中,以2018年法律委員會更名為憲法和法律委員會以及2023年立法法的修改為分界點,憲法說理的內容分為兩個階段。在法律委員會階段,一般會以憲法規定、精神為依據,對法律草案作出是否符合憲法的判斷,進而起到事前的合憲性控制作用。

比如在1985年6月,全國人大法律委員會在《對〈中華人民共和國草原法(草案)〉審議結果的報告》中指出,如果這些草原由全民所有改為集體所有,是同憲法規定的精神不符合的,經與全國人大民族委員會和商議,根據憲法規定,并按照所有權和經營權適當分開的原則,建議將這一條作出修改[31]。又如2002年在修改《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)時,國務院提請全國人大常委會審議的《水法》修訂草案第3條,即將農村集體經濟組織水塘、水庫中的水屬于“集體所有”的規定修改為“農村集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水歸農村集體經濟組織使用”。在審議中,法律委員會、法制工作委員會考慮到水資源屬于國家所有,即我國憲法第9條的規定“礦藏、水流……屬于國家所有”,認為不宜恢復現行水法關于屬于集體所有的規定,最終保留了草案中的這一條款[32]。為了符合憲法的規定,法律委員會采取草案的主張,但是并未對其說理論證予以詳細的公開披露,只是根據“水資源屬于國家所有”規定而作出保留《水法》草案第3條的判斷⑩。在2004年修改《中華人民共和國傳染病防治法》時,有的常委委員提出,修訂草案第13條第1款中的“愛國衛生活動”表述得不確切,建議按照憲法有關規定予以修改。法律委員會經研究,采納了這一意見,將這一條款修改為:“各級人民政府組織開展群眾性衛生活動,進行預防傳染病的健康教育……加強衛生建設。”2007年《中華人民共和國物權法》修改時,草案修改稿第49條規定:“野生動植物資源屬于國家所有?！庇械拇硖岢?野生植物資源的范圍不清楚,能否規定一切野生植物資源都歸國家所有,值得研究。法律委員會研究認為,依照憲法規定,森林草原屬于國家所有,法律規定屬于集體所有的森林草原除外。不加區別地規定野生植物資源都屬于國家所有,是不確切的。據此建議將這一條修改為:“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源,屬于國家所有?！睆纳鲜隼又锌梢钥吹?法律委員會對于不符合憲法規定的法律草案持一種謹慎的態度,在公報中只是提及法律委員會“采納了相關委員”的建議,在《物權法草案》做了一些補充性的說明,但也只是依據憲法文本做簡要的判斷,以達到法律文本涉及憲法的相關規定,盡可能與其保持一致。當然,除了上述例子外,在法律草案的審議過程之中,有許多涉及憲法的法律草案。比如1987年《村委會組織法》的修改,2015年《廣告法》的修改,等等,都是以憲法文本為主而進行的文面判斷。

2018年更名為憲法和法律委員會階段后,審議報告中符合憲法精神和憲法原則的表述逐漸增多。比如在關于《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定(草案)》審議結果的報告中寫道:“決定(草案)充分考慮了完善香港特別行政區有關選舉制度的現實需要和香港特別行政區的具體情況……這一制度安排符合憲法規定和憲法原則?！庇行┦菍徸h報告中沒有出現,但官方在其他領域予以透露的,如2019年,在全國人大及其常委會審議外商投資法草案過程中,開展立法合憲性問題研究,認為憲法第18條規定的含義已發生演進和延伸,并已成為普遍適用的法治原則;改革開放以來我國外商投資立法,是憲法有效實施的內在要求和重要體現,符合憲法規定和精神。2023年修正后的立法法更是將憲法的規定、原則與精神貫穿于立法的全過程。綜合以上來看,在法律草案的審議階段,憲法和法律委員會主要從憲法的規定、原則和精神對草案進行憲法說理,但是并未具體展開說理的內容,有些甚至沒有在草案的審議報告中予以公布。

在法規備案審查制度中,全國人大常委會下的法工委會對涉及憲法的法規作出審查以及判斷,其意見呈現在每年的備案審查工作年報上,憲法說理即蘊藏于研究意見中。在備案審查年報中,審查機關會對涉及憲法案例的相關法規進行說理,并進一步指出該法規與憲法的規定、原則、精神相抵觸或不一致之處。如2019年的備審年報中說道:“有的地方性法規規定,公安機關交通管理部門調查交通事故時可以查閱、復制當事人通訊記錄。經審查認為,該規定不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神;對公民通信自由和通信秘密保護的例外只能是在特定情形下由法律作出規定,有關地方性法規所作的規定已超越立法權限。經向制定機關指出后,有關規定已經修改。”2020年的備審年報中說道:“有的地方性法規規定,各級各類民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言進行教學,審查機關認為,上述規定與憲法第19條第5款關于國家推廣全國通用的普通話的規定不一致,已通知制定機關修改?！盵33]在對民航發展基金的征收中進行合憲性審查時,審查機關認為民航發展基金不屬于憲法第13條規定的對公民私有財產的征收或者征用,不存在與憲法相抵觸的問題。從這里可以看出,審查機關依據憲法條文對相關法規作出憲法判斷,這實際上已經包含了對憲法中使用“征收”一詞應當如何理解的意涵。

基于以上所述,審查機關在對涉及憲法的案例進行判斷時,其基于自身對憲法的理解或“解釋”進行說理,提出建議,并督促相應的機關予以修改。從近幾年的實例可以看出,備案審查制度中,審查主體依據憲法的規定、原則與精神進行說理,并且已有實定法之依據[34]。然而,值得注意的是,在法規備案審查制度的說理過程中,并未呈現出有深度的法理論證,審查機關一般予以籠統概括式回應,而非詳盡闡述理由。

(五)司法裁判中的憲法說理

我國的司法機關雖然不能作為憲法解釋的主體,但是在現有體制下并未禁止法官可以援引憲法進行說理,并且此種觀點也得到了最高人民法院的證實。2016年最高人民法院發布的《人民法院民事裁判文書制作規范》(以下簡稱《民事裁判文書制作規范》)中提到,裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關于審判工作的指導性文件等作為裁判依據,但其體現的原則和精神可以在說理部分予以闡述。這一規范有三點值得重視:第一,該規范區分了裁判依據與裁判理由,裁判依據是有效裁判得以作出的規范性基礎,是依法裁判之法的載體;而裁判理由則是提高結論的正當性與可接受性所運用的其他材料[35],由此可以看到,憲法說理的內容只能在裁判理由中予以闡釋。第二,該規范只是禁止在民事裁判文書中不得作為裁判依據,但是這并不排除法院可以在行政或刑事裁判中援引憲法作為裁判依據。第三,該規范指出對憲法體現的原則和精神可以在說理部分予以闡述,這就意味著法院可以通過采取法律解釋的方法闡釋憲法的原則與精神,并最終在裁判文書中予以展現。說理部分是裁判文書的重要表現形式,裁判者根據自己對憲法的理解以及案件牽涉的具體事實進行分析,從而形成具有說服力的理由,這從側面證明了法院進行憲法說理是具有可操作性的,下文將試選取不同裁判領域的典型案例分析之。

在行政裁判領域內,援用憲法的目的主要是補強裁判文書的說理論證,彌補行政訴訟相關法律漏洞以及作為對行政行為的合憲性控制方式[36]。如韓建國與桂林市公安局秀峰公安分局行政管理一案,法院在裁判文書的說理中談道:“本院認為根據《中華人民共和國憲法》的規定,公民享有言論自由的權利,但在行使該權利時,亦必須承擔法律規定的相關義務,不能因行使自己的權利而侵犯他人的權利或妨礙社會公共秩序?！痹谶@個案子中,法官避開了援引憲法的具體條文,直接以模糊的憲法規定進行說理,并對公民言論自由的權利進行了闡釋,是一件非常具有典型性的憲法說理案件。

在民事裁判領域內,如徐州裕農化工有限公司、謝明勞動爭議糾紛案,在該案中,法院其實做了事實上的法規審查,原勞動部發布的違反和解除勞動合同的經濟補償辦法屬于部門規章,其在判決書中談道:“部門規章只要不與憲法、法行政法規相抵觸,法院就可以參照適用進行審理?！痹谶@一過程中,法院遵循我國法制統一的原則予以闡述,也是間接適用憲法又一例證。在處理涉及農村和城鎮居民交通事故賠償標準的案件中,法院在說理過程中援引憲法第33條第3款以及第37條第1款的規定“國家尊重和保障人權”和“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”等,并進一步闡釋上述規定充分體現了國家對人的生命的尊重和對公民權利的保護……同命不同價本身就是一個錯誤命題。上述法官的論證充分體現了其對憲法規定與精神的理解,并運用到裁判文書中進行說理的過程。從以上各例可以看出,法院援引憲法說理在司法實踐中具有很強的生命力。有學者針對裁判文書的說理做了區分,以是否對憲法規范進行闡釋和理解為標準,將其分為解釋性說理與非解釋性說理,其中非解釋性說理雖將憲法規范作為裁判理由,但僅援引憲法條文,并未對援引內容進行任何解釋或闡述,因此又屬于無效說理[37]。此外,由于對憲法理解缺乏統一客觀的標準,法官各憑借著自己的主觀性理解援引憲法進行說理,這有可能造成憲法說理在司法實踐中的混亂。

綜合以上來看,在全國人大常委會未作出實質性的憲法解釋之前,憲法說理將會繼續廣泛地存在于我國的合憲性審查、司法領域以及詢問答復等制度的實踐之中。一方面,以憲法說理來推動憲法的實施,這是完全符合我國“八二憲法”的框架,并得到了相應國家機關的承認,具有可行性及較強的可操作性;另一方面,憲法說理自身的功能預設了其可以成為闡釋憲法文本含義、原則,為憲法條文注入社會生活事實,成為聯結憲法規范與社會現實的橋梁[2]。

三、憲法說理的邏輯結構

在我國,憲法說理適用的領域非常廣泛。通過上述對憲法說理的實踐梳理,可以進一步發現憲法說理具有非常豐富的內涵,其具體的邏輯結構表現為法理、政理與道理,在不同層面推動了憲法的適用與實施。

(一)憲法說理中的法理

憲法說理的法理主要是依據憲法的規定、原則與精神進行說理。由上文可知,憲法說理不同于憲法解釋,是相關國家機關基于對憲法的理解并依據客觀事實作出的規范性說明。從我國的憲制框架來看,憲法說理的法理闡釋可分為三大主體:一是全國人大常委會及省級地方人大常委會;二是憲法和法律委員會;三是司法機關,即各級人民法院。從規范依據而言,各級人民法院主要是依據《民事裁判文書制作規范》的規定,對體現憲法的原則和精神的案件事實在說理部分予以闡述。而全國人大常委會擁有憲法解釋權,在其未充分行使這一實質權力的情況下,由其審查涉及憲法的規范并進行說理論證,具有完全的可行性。憲法和法律委員會的憲法說理主要集中在立法及重大事項決定、法律草案的說明與審議過程之中。另外,我國憲法第100條的規定也預設了省級地方人大常委會有一定的憲法判斷權,因為設區的市人大及其常委會制定的地方性法規,需要經省、自治區的人大常委會批準后施行,在批準之前人大常委會依據憲法等一切上位法對其予以審查,這其中自然包含了對憲法的一種理解,因此,其可以作為憲法說理的主體。

在對法理的闡釋這一方面,其說理的對象主要集中在立法及重大事項決定、詢問答復、合憲性審查、備案審查以及司法裁判的實踐中。在詢問答復制度中,說理的對象主要是針對與憲法相抵觸或不符合憲法精神的法律、行政法規、地方性法規等。在合憲性審查的制度中,憲法說理的對象包括了法律草案、行政法規、地方性法規、司法解釋等。就規范依據而言,我國的備案審查不包括對法律的審查。然而實踐中卻有針對法律審查的例子,如2017年2月有公民對人民武裝警察法提出合憲性審查建議,其認為根據《憲法》《國防法》的規定,人民武裝警察部隊應當由中華人民共和國中央軍事委員會領導,但《人民武裝警察法》第3條規定人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導,該規定是否與憲法第93條相抵觸?審查機關經過研究認為,由于人民武裝警察部隊的指揮體制、職能任務等處在改革階段,暫時先按照黨中央、國務院和中央軍事委員會的規定執行,等改革措施成熟完善以后,會及時修改完善相關法律[38]。從上述論證可以看出,審查機關并沒有直接宣稱人民武裝警察法違憲,而是以“改革”“不成熟”等方式回避憲法的判斷,為維護現行的憲法秩序進行說理?？梢?在合憲性審查的實踐中,憲法說理的對象包括法律。在立法及重大事項決定的說理中,其對象主要是法律的草案以及全國人大常委會的決定。而在司法裁判領域中,有學者對法院援引憲法的596份裁判文書進行實證分析,區分了“憲法作為裁判理由”“憲法作為裁判依據”兩種情形[39]。

鑒于2016年最高人民法院對憲法作為裁判依據進行了一定的限制,本文只討論“憲法作為裁判理由”的情形,即援引憲法進行說理的部分。從對裁判文書的分析來看,法院援引憲法說理涵蓋了民事、行政、刑事等多種類型。與合憲性審查不同的是,法院援引憲法說理的對象不是抽象的法律規范,而是針對具體的個案事實進行說理。如果我們對具體個案再進一步限定的話,只有當個案牽涉到憲法規范所調整的內容并且兩者具有十分緊密的關系,亦即涉及憲法的具體事實時,其才是法院援引憲法進行說理的對象。綜合以上來看,就抽象規范層面而言,憲法說理的法理闡釋對象包括了法律草案、法律、全國人大常委會的決定、行政法規、地方性法規以及司法解釋等;就具體審查而言,憲法說理的對象是涉及憲法規定、原則或精神的個案事實。

憲法說理的法理功能主要是維護法秩序的統一,即保證一切法律、法規都不得與憲法相抵觸?！读⒎ǚā返?條規定:“立法應當符合憲法的規定、原則和精神,依照法定的權限和程序,從國家整體利益出發,維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”無論是司法裁判領域還是在權力機關的說理中,所有的法律法規都要符合憲法的規定、原則和精神,這是維護法治統一的重要表現。憲法說理并不像憲法解釋一樣擁有強制性的約束力,但是從目前的實踐來看,無論是憲法和法律委員會還是法工委,都對涉及憲法的草案審議和法規審查給予高度的重視。這也意味著,憲法說理在事實層面上對其他國家機關起著約束力的作用,當審查主體對法律草案或法規作出是否合憲性的說理時,相應機關會根據其說理作出修改或完善。

(二)憲法說理中的政理

修憲中的說理主要表現為一種政理。政理作為與法理相對的概念,是指政治的原理、原則、價值、精神、道理等[40]。從我國憲法修改中的說理來看,政理的說理主體一般是中共中央與全國人大。在政理的說理過程中,其一般具有以下三個特征:一是堅持黨的領導,二是堅持改革方向,三是始終堅持以人民為中心。

1.堅持黨的領導是修憲中政理的根本保證

從歷次的修憲實踐以及在憲法草案的說明和審議報告來看,很多憲法修改的條款實質上是將黨領導人民在治國理政中形成新的理論、做法、經驗和政策上升為憲法規范,以根本法的形式固定下來,如“依法治國”“保障人權”等條款,在實踐中亦是黨的方針、政策所要遵循的原則。因此,在修憲的說理中,堅持黨的領導是社會主義法治最根本的特征理念,在這一前提下,進而對黨的方針、政策進行規范性的闡釋。

2.堅持改革方向是修憲中政理的重要邏輯

從現行憲法的歷史來看,“八二憲法”的修改無疑是最具有改革精神的憲法,1982年至今的5次憲法修改,其實質是對經濟社會改革成果的確認。如在1993年的憲法修正案中建議增加“堅持改革開放”的內容,在1999年的憲法修正案中宣布并肯定個體經濟和私營經濟等非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。2018年的憲法修正案在憲法序言中增加了改革的內容,如將“在長期的革命和建設過程中”修改為“在長期的革命、建設、改革過程中”,在憲法說明中寫道:“做這些修改,黨和人民團結奮斗的光輝歷程就更加完整?！笨梢钥闯?自現行憲法頒布以來,修憲中的政理始終在改革的方向上前進。

3.堅持人民當家做主是修憲中政理的根本立場

人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征,是社會主義的生命,也是中國共產黨的宗旨所在[41]。如在2004年的憲法修正中,完善對私有財產保護的規定,明確國家對全體公民的合法的私有財產給予保護,增加建立健全社會保障制度的規定,都充分體現了修憲中以人民為中心的政治理念。

(三)憲法說理中的道理

憲法說理中的道理主要集中在司法裁判領域。2021年最高人民法院印發《關于深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理的指導意見》的通知,其中寫道:“一、深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理,應當堅持以下基本原則: (一)法治與德治相結合。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,貫徹落實習近平法治思想,忠于憲法法律,將法律評價與道德評價有機結合,深入闡釋法律法規所體現的國家價值目標、社會價值取向和公民價值準則,實現法治和德治相輔相成、相得益彰?！痹谶@個意見的指導之下,社會主義核心價值觀具有了法源的地位。我國憲法第24條亦有國家倡導核心價值觀的規定,因此,在法院援引憲法說理的過程中,闡釋社會主義核心價值觀實質上可以將法理與道理融合在一起,進而提升裁判說理的可接受性。

囿于裁判說理與裁判依據的界分,憲法說理中的道理主要集中在裁判理由之中,旨在根據認定的案件事實和法律依據,對當事人的訴訟請求是否成立進行分析評述,闡明理由,并將憲法與社會主義核心價值觀延伸出的道理融入其中,以確保作為裁判依據的個案規范符合憲法的原則和精神,符合公眾的常識,進而實現個案正義[37]。法院在分析民事責任分配問題前,援引社會主義核心價值觀進行說理時,會強調社會主義核心價值觀作為憲法規范的指引作用,比如在說理過程中認為:“社會主義核心價值觀作為憲法規范,對全社會均具有最高的法律效力,對背離社會主義核心價值觀的現象,應當遵循法治與德治并重的理念。”從這一方面而言,司法領域中的憲法說理最多在論證過程中起到一種補強作用,其援用憲法的直接目的是論證、增強判決結果的正當性[42],一般不會對個案產生法律或事實上的拘束力。

余 論

憲法說理是現階段憲法實施的主要方式之一,但在制度與實踐層面都需要進一步發展和完善。本文從建構憲法說理的機制、豐富憲法說理的內容以及強化憲法說理的功能出發,試圖論證其完善的可能性。

(一)建構憲法說理的機制

在合憲性審查層面,主要是針對備案審查中涉及的憲法案例問題。《法規、司法解釋備案審查工作辦法》中規定:“對法規、司法解釋進行審查研究,發現法規、司法解釋存在違背憲法規定、原則或憲法精神問題的,應當提出意見?！贝朔N意見的提出可以說是憲法說理的重要載體,將審查意見以“合憲性審查意見書”的形式向社會公開,并對審查的內容進行充分的憲法說理,這是推動憲法實施的一條可行性途徑。在法律草案的審議過程中,也應對涉及憲法問題的草案進行充分的說理,并在全國人大常委會的公告里面詳細記錄并予以公示。修憲過程中的說理亦要呈現在憲法草案的說明與審議報告之中。

在司法實踐領域,憲法說理主要體現在裁判文書中。目前,法院只是零星地援引憲法以補強論證的說服力,其大多數時候并不是作為裁判依據而存在。本文認為應在法院層面建立統一的援引憲法說理機制,比如最高人民法院應出臺“各級法院應加強憲法說理的司法解釋”,在規范層面上給予明確的指引。另外,當事人援引憲法的規定為自己的辯護作為支撐時,法官必須在裁判文書中將自己對憲法的理解予以說明,而不是選擇去“無視”,要做到司法領域中有援引必回應。這樣隨著案件的逐步積累,憲法會逐步在司法實踐領域突顯其功能。

此外,為了防止法官恣意地理解憲法,法官的憲法說理必須呈現在裁判文書上,并在裁判文書網上進行公開,以便發揮社會的監督作用。在詢問答復制度中,法工委應該盡量規范詢問答復結果的具體類型,對涉及憲法的內容在進行充分說理的基礎之上,要對答復的內容與結果進行公開,以便使相似的詢問主體得到具有參照性的意見,統一對憲法具體條文的理解[43]。

(二)豐富憲法說理的內容

維護法制統一,保障公民的合法權益是憲法說理的重要功能。2023年立法法修改,亦規定對涉及的合憲性問題以及重要的不同意見應當在修改情況的匯報或者審議結果報告中予以說明。在立法及重大事項決定、合憲性層面與詢問答復制度的憲法說理過程中,要對憲法規范、原則與精神的內涵進行闡釋。如在維護法制統一的層面,審查主體要說清楚為什么法律規范會與憲法相抵觸,其相抵觸的標準是什么。在保障公民權益方面,單純地宣告某法規不符合我國憲法尊重和保障人權的精神,只能讓公眾對憲法產生模糊性的認識,不利于維護憲法權威。在說理過程中,如果能在保障公民基本權利論證中引入比例原則的分析框架,對憲法的規范予以闡釋,這不僅讓憲法的說理有了方法論的指引,還可以結合學界近年來對基本權利的憲法教義學積累,共同推動憲法的適用。司法實踐中的憲法說理,由于有具體的案件為依托,法官可以更好地依據案件的事實進行憲法規范的闡釋,從具體的生活以及案件事實中闡明憲法規范、精神的內涵。如果司法實踐中的說理內容素材足夠豐富,不僅有利于推動憲法的適用,讓憲法的精神在公民心中扎根,而且有利于法律共同體對其進行研究,更好地推動我國法治的進步。

(三)強化憲法說理的功能

憲法說理的主要功能是推動憲法實施,讓我國的憲法真正深入人民的心中。在這一功能的引領下,一方面,要積極培養擁有良好憲法素質的審查法規的工作人員以及法官,提高其專業化水平,對憲法的精神有較好的把握。另一方面,要在立法審查層面推動審查機關憲法說理的透明化,將其論證過程向公眾展示;在司法領域方面,建立憲法說理的案例指導制度。這樣可以避免各級法官對憲法理解不一致而導致憲法說理的混亂,從而損害憲法的權威。統一的憲法說理指導制度也更容易激活各級法院援引憲法說理的動力,以此來完成憲法在司法中的間接適用。

自“八二憲法”修改以來,如何推動憲法的有效實施,讓憲法真正變得有尊嚴,學界進行了諸多探索。以齊玉苓案為代表的“憲法司法化第一案”失敗以后,學界掀起了關于合憲性解釋能否在法院適用的爭論,再到如今合憲性備案審查制度的推進,這些舉動都蘊含著憲法學人的不斷努力。憲法說理立足于本土的實踐,在我國目前的憲制框架內完全具有可行性,其理論內涵、價值與功能值得我們去深刻挖掘。在合憲性審查、備案審查不斷推進,法院援引憲法說理等較為活躍的今天,優化憲法說理機制對維護法制統一,保障公民基本權利具有重要的推動作用。

注釋